A preservação do valor real dos benefícios previdenciários, como princípio da ordem social brasileira, e os poderes estatais no âmbito do Regime Geral de Previdência Social

1 INTRODUÇÃO[1]

A Previdência Social é um superdireito de matriz constitucional elevado a direito fundamental de segunda geração. A previdência é permeada por princípios básicos, técnicos, assistenciais, sanitários, administrativos, procedimentais e constitucionais. Dentre estes, sobreleva-se o Princípio da Preservação do Valor Real dos Benefícios, objeto deste estudo.

O Princípio da Preservação do Valor Real dos Benefícios tem arrimo jurídico na Ordem Social Brasileira e apresenta relevo abissal na sociedade contemporânea tendo em vista o seu exacerbado aviltamento.

Diante disso, insta avaliar a estrutura e os mecanismos previdenciários no âmbito do Regime Geral de Previdência Social, já que a sociedade se modifica. Na metade do século XX, o país era composto, em sua maioria, por jovens, em virtude da alta taxa de natalidade e mortalidade. Em razão de doenças parasitárias e infecciosas, muitas pessoas sequer atingiam a denominada terceira idade. Atualmente, verifica-se um aumento da expectativa de vida devido às alterações das moléstias e da própria medicina. Antes as moléstias graves resultavam em óbito da pessoa com celeridade abrupta. Hoje, ao contrário, com a evolução da medicina, os processos graves podem se prolongar por anos. O recrudescimento da longevidade certamente impactará a receita previdenciária. Contudo, outro viés merece destaque: existirão mais idosos no Brasil, o que significa o aumento do número de pessoas que têm sua funcionalidade reduzida. Ter a funcionalidade reduzida é ter a saúde fragilizada, a incapacidade laboral diminuída ou nula, a dependência aumentada do sistema de saúde e de previdência. É desprezível ocupar-se apenas da receita do Regime Geral de Previdência Social diante do panorama que se delineia. Esta transformação social recobra a otimização das prestações previdenciárias e não a abstração de direitos e vantagens. Já podem ser sentidos os miasmas que exalam da inaplicabilidade do direito constitucional e previdenciário, os quais são assolados continuamente no âmbito dos três poderes estatais.

É válido salientar que nem só de idosos é composta a Previdência Social. O Regime Geral de Previdência Social cobre os eventos doença, maternidade, invalidez, morte, desemprego involuntário, auxílio à família de presidiários e de trabalhadores de baixa renda. São, portanto, situações de estrita necessidade, em que não se pode conceber a lesão de direitos, a violação de princípios constitucionais.

Evidencia-se, contudo, o desgaste do valor dos benefícios previdenciários, o qual deveria ser preservado, pois se destina ao sustento de pessoas vitimadas pelas vicissitudes da vida ou em situações em que a incapacidade laboral se faz presente. Sendo um substitutivo do salário, o benefício previdenciário deve ter seu valor real mantido, sendo, assim, resguardado do fenômeno inflacionário. É este um princípio de opulenta relevância social, pois garante a mantença de indivíduos e atua como obstáculo de problemáticas sociais severas.

Entretanto, não parece ser este um dever Estatal. É prosaico afirmar que o vilão da previdência é o déficit previdenciário. A propalação desse déficit serve tão-somente para legitimar reformas legiferantes que reduzam direitos. Um esboço da previdência, com arrimo nas fontes de custeio e financiamento da Seguridade Social, permite verificar que o Regime Geral de Previdência Social não apresenta despesa superior à receita.

Outro argumento aliado ao déficit, também utilizado para encetar as reformas previdenciárias, é a violação ao Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, o qual será abordado no decorrer desta análise e rechaçado como argumento pró-reformista.

A atuação de cada Poder Estatal é distinta. Nem só de críticas se sustenta este trabalho, havendo lugar para o prestígio quando o Estado procede em consonância com o direito.

Neste contexto, pretende-se tecer algumas considerações iniciais relativas ao Princípio da Preservação do Valor Real dos Benefícios – conceituando-o, estabelecendo sua origem e elevando-o a direito fundamental –, apresentar os modelos de proteção previdenciária existentes no mundo – discorrendo acerca do modelo brasileiro – e, por derradeiro, avaliar o comportamento da tríade do Poder Estatal em relação ao princípio objeto deste trabalho, momento em que se pretende rejeitar as teses reformistas.   

Toda a matéria afeta ao Direito Previdenciário é envolta por suprema importância e, por vezes, paixões, já que toca profundamente o senso de justiça. Neste diapasão, incumbe ao estudante do Direito a luta pela aplicação do direito previdenciário lecionado nos bancos acadêmicos de nosso país, não deixando que se torne mero dever ser. A Preservação do Valor Real dos Benefícios possui axiomática valia porque tem como destinatários pessoas vulneráveis, doentes, fragilizadas, necessitadas. Ao estudante do Direito, bem como ao operador, cabe a sua defesa, ainda que por vezes áspera e dificultosa.

2 O PRINCÍPIO DA PRESERVAÇÃO DO VALOR REAL DOS BENEFÍCIOS

2.1 Escorço histórico

A elevada inflação registrada nas décadas de 70 e 80 desencadeou problemas econômicos à população, mormente aos beneficiários da Previdência Social, os quais não apresentavam uma organização para defender seus direitos. Os trabalhadores, nada obstante tenham sentido os efeitos da inflação, passaram a se organizar, culminando com a criação do Partido dos Trabalhadores (PT), nos anos 80.

Na década de 70 a inflação atingiu o patamar de 337,7% (trezentos e trinta e sete vírgula sete por cento). Na década de 80 este valor aumentou para 4.274% (quatro mil duzentos e setenta e quatro por cento). Nos anos 90 não foi diferente, chegando a inflação a 6.447% (seis mil quatrocentos e quarenta e sete por cento) (ALAN, Inflação e Crescimento, On-Line). Neste contexto, houve flagrante decomposição no valor dos benefícios previdenciários, reduzindo abissalmente o poder de compra dos segurados do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Estes efeitos não foram sentidos pelos servidores públicos aposentados porquanto a Constituição Federal de 1946 garantia aos inativos a variação salarial conferida aos servidores em atividade que, por sua vez, gozavam da garantia constitucional da irredutibilidade salarial.

A Assembléia Constituinte de 1988, auscultando os problemas sociais, instituiu a Irredutibilidade do Valor dos Benefícios no artigo 194, parágrafo único, inciso IV, da Lei Magna, como objetivo da Seguridade Social, conforme redação original:

“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social […]

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: […]

IV – irredutibilidade do valor dos benefícios; […]”

Não bastava a irredutibilidade do valor dos benefícios, restando assegurada, também, a preservação de seu valor real, no § 2º do art. 201 da Superlei.

Fez ainda mais a Constituinte de 1988, ao ocupar-se dos benefícios em manutenção, quando da promulgação da Lei Maior, através do art. 58 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), cuja redação se reproduz:

“Art. 58. Os benefícios de prestação continuada, mantidos pela previdência social na data da promulgação da Constituição, terão seus valores revistos, a fim de que seja restabelecido o poder aquisitivo, expresso em número de salários mínimos, que tinham na data de sua concessão, obedecendo-se a esse critério de atualização até a implantação do plano de custeio e benefícios referidos no artigo seguinte.”

O artigo 59 do ADCT determinava o prazo máximo de seis meses contados da promulgação da Constituição para que fossem apresentados projetos de lei relativos à organização da Seguridade Social e aos planos de custeio e de benefício, sendo o salário mínimo critério efêmero de reajuste de benefícios.

Evidentemente os prazos estabelecidos não foram cumpridos e as leis de custeio e benefício da Previdência Social, Lei n.º 8.212 e Lei n.º 8.213, respectivamente, foram aprovadas somente no ano de 1991.

Em setembro de 1991 foram baixadas duas Portarias do Ministério do Trabalho e Previdência Social. Uma delas determinada o aumento do salário-de-contribuição em 147,06% e outra determinava o reajuste de 54,60% no valor da renda mensal dos benefícios. Além disso, olvidava-se se ainda vigia o artigo 58 do ADCT. Esta disparidade de critérios resultou no julgamento do Recurso Extraordinário n. º 147684-2:

“‘PREVIDENCIA SOCIAL: APOSENTADORIAS E PENSÕES: REAJUSTE DE 147,06 (POR CENTO) EM AGOSTO DE 1991: CONCESSÃO PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA COM DOIS FUNDAMENTOS SUFICIENTES, UM DELES, PELO MENOS, DE ALÇADA INFRACONSTITUCIONAL: RE NÃO CONHECIDO’.

I. RE: Descabimento: Ofensa reflexa Á Constituição por violação da norma interposta. O RE não é via adequada a apuração de inconstitucionalidade reflexa: Se a Constituição, explícita ou implicitamenta (SIC), remete o trato de determinada matéria à Lei Ordinária, não cabe o Recurso Extraordinário por contrariedade à Lei Fundamental, se a aferição desta pressupõe a revisão da inteligência e da aplicação dadas a norma Sub-Constitucional interposta: análise da jurisprudência.

II. RE: Descabimento: Acórdão recorrido com dois fundamentos suficientes (ainda que reciprocamente excludentes), pelo menos um deles, de base infraconstitucional. E da estrutura de recursos de revisão in júri, como o RE, o requisito do nexo de causalidade entre o erro de direito denunciável e denunciado pelo recorrente e a sucumbência, que lhe demarca o interesse processual de recorrer: desse modo, não cabe o RE, hoje restrito à matéria Constitucional, se a decisão recorrida, da competência originária do Superior Tribunal de Justiça – o que afasta a possibilidade do Recurso Especial – tem mais um fundamento independente bastante a alicerçar-lhe a conclusão e alguns deles, pelo menos, é de alçada infraconstitucional ou só oblíqua e mediatamente Constitucional.

III. Previdência Social: ADCT 88, art. 58: Termo final de reajuste dos benefícios de prestação continuada pelas variações do salário mínimo. A subordinação do término da eficácia do art. 58 ADCT a regulamentação das Leis 8.212 e 8.213/91, quando não decorra exclusivamente da interpretação das referidas leis ordinárias, não ofende aquela norma Constitucional transitória, nem qualquer outro dispositivo da Lei Fundamental: Leis simultaneamente editadas que instituem planos integrados de custeio e benefícios da Previdência Social constituem um sistema, cujo momento de implantação não se presume deva ser cindido, em atenção a essa ou aquela norma isolada de uma delas, susceptível, em tese, de aplicação imediata.

IV. Previdência Social: benefícios de prestação constinuada (SIC): reajuste de 147,06 (por cento) em agosto de 1991, que, ainda quando já houvesse cessado a vigência do art. 58 ADCT, adviria igualmente da legislação infraconstitucional de regência, cuja interpretação conforme a Constituição não ofendeu os únicos dispositivos constitucionais invocados pelo (SIC) recursos extraordinários (CF, arts 194, Parágrafo Único, V/ 201, par. 2. e 7., IV). Não pode ter ofendido o art. 194, Parágrafo Único, V, da Constituição, , (SIC) decisão que não afirmou a redutibilidade dos benefícios previdenciários; não contrariou o art. 201, par. 2., CF, o acórdão que, de acordo com a reserva de lei nele contida, extraiu da legislação ordinária – corretamente ou não, pouca importa – os critérios do reajuste, que, ademais, firmou compatível com a regra de preservação do valor real dos benefícios, imposta, no mesmo preceito constitucional, ao legislador ordinário; finalmente, a vedação do art. 7., IV, da Constituição, impede, sim, que se tome o salário mínimo como parâmetro indexados de quaisquer outras pecuniárias, mas, não, que normas diversas adotem simultaneamente o mesmo percentual para o reajuste do delas e do salário mínimo. (RE 147684, STF, Tribunal Pleno, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, publicado em 02/04/1993)”

Nota-se do excerto acima, não ter o STF conhecido do recurso extraordinário por se tratar de matéria reflexa à Constituição. Contudo, uma leitura da ementa demonstra a harmonização de posicionamento entre o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justiça (STJ), os quais entenderam correto o reajuste de 147,06% e, por conseguinte, o não-emprego do art. 58 do ADCT a partir da publicação da Lei de Benefícios da Previdência Social (LBPS) e a Lei de Custeio da Previdência Social.

Com a Lei n.º 8.213/91, foram fixados dois critérios de recomposição do valor real dos benefícios: um critério temporal e outro material. Naquele, determinava a norma que os benefícios deveriam ser corrigidos quando da alteração do salário mínimo. O critério material, por sua vez, estabelecia o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) como parâmetro para atualização da prestação. Assim previa, em sua redação original, o art. 41 da LBPS:

“Art. 41. O reajustamento dos valores de benefícios obedecerá às seguintes normas:

I – é assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real da data de sua concessão;

II – os valores dos benefícios em manutenção serão reajustados, de acordo com suas respectivas datas de início, com base na variação integral do INPC, calculado pelo IBGE, nas mesmas épocas em que o salário-mínimo for alterado, pelo índice da cesta básica ou substituto eventual. […]”

Inúmeros foram os critérios utilizados pelo legislador infraconstitucional para cumprir o preceito constitucional da Preservação do Valor Real dos Benefícios.

Este princípio está sendo severamente aviltado desde a edição da Medida Provisória n.º 2.022-17, de maio de 2000, a qual alterou o artigo 41 da Lei de Benefícios, permitindo que o percentual de reajustamento dos benefícios previdenciários fosse feito através de regulamento, demonstrando interferência do Poder Executivo na função legiferante, já que o art. 201, § 4º da Lei Maior dispõe: “§ 4º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei”. [grifo da autora]

Na verdade, esta medida provisória – altamente nociva aos beneficiários na medida em que o Poder Executivo pode encontrar índices mais baixos e fazer reajustamentos a posteriori – só confirmou uma prática anteriormente adotada.

2.2 Considerações iniciais sobre a preservação do valor real dos benefícios

A Preservação do Valor Real dos Benefícios é princípio constitucional consagrado no § 4º do artigo 201, da Constituição Federal, ipsis literis: “[…] § 4º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei”.

Tal princípio traduz-se na recomposição do valor da prestação previdenciária em virtude do recrudescimento da inflação. Não se trata da majoração do valor real, sendo sua simples preservação através de mecanismos de reajuste que reflitam o acréscimo inflacionário. É mera reposição de perdas. É segurança da conservação do poder aquisitivo. É a verdadeira expressão de seguro social. É, ainda, princípio e objetivo que rege a Previdência Social, nos termos do art. 2º, inciso V da Lei n.º 8.213/91.

É prudente repetir que não se trata de ampliação do valor real. É a restauração da renda mensal decorrente de processo inflacionário. Ocorrida a deflação, entretanto, não há que se falar em redução da renda mensal pois a Constituição garante a irredutibilidade do valor dos benefícios, constante no seu art. 194, parágrafo único, inciso IV.

Feita a conceituação, Importa salientar as diferenças entre as expressões valor real e valor nominal, oriundas das ciências exatas.

Valor nominal corresponde “a valores expressos em moeda corrente” (ANUÁRIO, On-Line). É a quantia mensalmente disponibilizada ao segurado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

O valor real, como explanado acima,

“[…] diz respeito ao efetivo poder de compra, comparado com um período base. Para medir esse efetivo poder de compra, é necessário excluir, das variações nominais ocorridas no período, a parte que reflete apenas a inflação nele verificada. (ANUÁRIO, On-Line)”

A Previdência Social atende aos eventos doença, invalidez, morte, idade avançada, maternidade, desemprego involuntário, ect, consoante o art. 1º da Lei n.º 8.213/91. Presta-se, portanto, às situações em que a impossibilidade ou dificuldade de laborar é intrínseca. A prestação previdenciária age como substituta do salário do beneficiário, sendo imperioso que os efeitos corrosivos da inflação não afetem a subsistência dos cidadãos, sob pena de extirpar as benesses próprias do sistema. Todavia, decorrido certo lapso temporal da concessão do benefício, verifica-se uma defasagem no poder de compra dos segurados, os quais, como mencionado, não podem prover sua própria mantença.  Se o coeficiente inflacionário fosse zero, estaria totalmente dispensada a proteção constitucional. Contudo, consoante divulgado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), vinculado ao Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão (MPOG), o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), utilizado pelo governo como índice oficial de inflação, denuncia um decréscimo inflacionário que não atinge o patamar zero, revelando a importância da observância do princípio em epígrafe.

A Fig. 1 mostra a variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo nos anos de 1999 a 2006. Percebe-se que a inflação sempre alcançou valores iguais ou superiores à meta, contudo, reitera-se não atingiu o percentual zero, impondo-se a recomposição nos benefícios previdenciários. Não se pretende defender o IPCA como índice de reajustamento de benefícios, e sim demonstrar a sua variação por ser considerado o índice oficial de inflação do governo.

Figura 1 – Variação do IPCA – Fonte: INFLAÇÃO, On-Line

Some-se a isso a problemática da multiplicidade de índices inflacionários, havendo alguns com variação muito superior ao IPCA apurado no mesmo período. A título exemplificativo, são índices de inflação: Índice Geral de Preços do Mercado (IGP-M), Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI), Índice Geral de Preços (IGP -10), Índice de Preços ao Consumidor Ampliado Especial (IPCA-E), Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), Índice de Custo de Vida (ICV), Índice de Preços ao Consumidor (IPC), Índice de Preços ao Consumidor Semanal (IPC-S) (TAXAS, On-Line).

Já foram índices utilizados com esta finalidade o Índice Nacional de Preços do Consumidor (INPC), o Índice de Reajustamento do Salário Mínimo (IRSM), o Índice de Preços ao Consumidor reduzido (IPC-r), Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI) e Unidade Real de Valor (URV).

O IPCA é o índice adotado pelo governo federal como parâmetro inflacionário. Todavia, o reajuste dos benefícios previdenciários não é nele baseado. Segundo a Lei Complementar 101/2000, a projeção do IPCA para o ano de 2007 é de 4,00% (quatro por cento), segundo a Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda (SPE-MF). O reajuste dos benefícios, por seu turno, foi de 3,30% (três vírgula trinta por cento). Ainda que o reajuste dos benefícios correspondesse ao índice oficial do governo, verificar-se-ia uma impropriedade. O IPCA verifica as variações dos custos com os gastos das pessoas que ganham de um a quarenta salários mínimos, sendo que a média dos benefícios previdenciários não chega sequer a dois salários mínimos. Em 2007 a média do valor dos benefícios foi de R$ 558,79 (quinhentos e cinqüenta e oito reais e setenta e nove centavos) (RESULTADO, On-Line), demonstrando não ser o índice mais apropriado a tal fim. Ademais, o IPCA é medido nas regiões metropolitanas de Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Distrito Federal, Fortaleza, município de Goiânia, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e São Paulo. Considerando a heterogeneidade do Brasil, cujas diferenças sociais são abissais e o custo de vida deveras variável, considera-se limitada a verificação inflacionária.

O INPC, índice outrora utilizado para recompor o valor real dos benefícios, abrange famílias com renda mensal de um a oito salários mínimos, tendo, no ano corrente, projeção de 6% (seis por cento). A apuração é feita nas seguintes regiões: Belém, Belo Horizonte, Brasília, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e São Paulo.

A tab.1 demonstra o percentual de cada item levado em consideração nos índices em comento.

Tabela 1 – Percentuais de itens considerados na medição do INPC e do IPCA

Uma análise da tab. 1 permite inferir que o índice mais benéfico a ser aplicado no reajustamento em questão seria o INPC porquanto sua variação é maior que o IPCA, sua abrangência ajusta-se mais à renda mensal dos beneficiários, assim como pondera mais o aumento do preços dos gêneros alimentícios em comparação ao IPCA, nada obstante a incongruência no que tange ao item sob a rubrica “Saúde e Cuidados Pessoais” (ÍNDICE NACIONAL, On-Line).

Não se deseja defender a adoção do INPC como índice apropriado aos benefícios previdenciários, apenas compará-lo, eis que já fora utilizado com tal objetivo, ao índice oficial de inflação. O INPC, conforme referido, apresenta incoerência ao considerar tão pouco a variação dos medicamentos, essenciais à vida dos beneficiários do RGPS. Destarte, é auferido em poucas capitais do Brasil, país cujo custo de vida é bastante dinâmico e diversificado.

Em pesquisa realizada com 20 (vinte) beneficiários da Previdência Social, cujo formulário se encontra no Apêndice deste trabalho, em suas residências ou na sede do Juizado Especial Federal de Rio Grande, no período de junho a outubro de 2007, 16 (dezesseis) deles declararam ter ocorrido diminuição do poder de compra com o passar do tempo[2].  Registre-se, apenas, que muitos segurados se negaram a responder a pesquisa por receio.

Uma orgia legiferante impediu que se estabelecesse um indexador próprio aos benefícios previdenciários, medido em todos os Estados e no Distrito Federal, considerando, mormente, a variação dos preços dos alimentos, da habitação, da saúde e cuidados pessoais.

2.3 A preservação do valor real dos benefícios e os Direitos Fundamentais

O Princípio da Preservação do Valor Real dos Benefícios está esculpido no Título VIII da Constituição Federal Brasileira, referente à Ordem Social.

Segundo o Texto Constitucional, a Ordem Social baseia-se no primado do trabalho e objetiva o bem-estar e a justiça sociais (art. 193, caput, da Constituição Federal). Os capítulos alocados no Título VIII contemplam, entre outros assuntos, a Seguridade Social, a qual é composta pela tríade saúde, previdência e assistência social.

A Previdência Social, objeto deste estudo, atenderá: cobertura dos eventos doença, invalidez, morte e idade avançada; proteção à maternidade, especialmente à gestante; proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes.

Com fulcro nesses preceitos, hoje a legislação infraconstitucional prevê benefícios e serviços para cada evento acima enumerado, que atualmente são: aposentadoria por invalidez, aposentadoria por idade, aposentadoria por tempo de contribuição, aposentadoria especial, auxílio-doença, salário-família, salário-maternidade, auxílio-acidente, pensão por morte, auxílio-reclusão, serviço social e reabilitação profissional.

Colocadas tais premissas, cumpre estabelecer diferenças entre a Ordem Social e os Direitos Sociais, bem como demonstrar a classificação da Previdência Social.

Os Direitos Sociais são direitos fundamentais arrolados no Capítulo II, do Título II, do Texto Constitucional, cujos objetos são a saúde, a moradia, a segurança, proteção à maternidade e à infância, educação, trabalho, lazer, previdência social e assistência aos desamparados.

A Ordem Social, por seu turno, assegura direitos de segmentos específicos da sociedade, todos fundamentados no primado do trabalho.

Enquanto o Capítulo destinado aos Direitos Sociais limita-se a arrolá-los, estando incluída neste rol a previdência social, a Ordem Social a minudencia. Pode-se, então, afirmar que a Ordem Social é uma extensão dos direitos fundamentais. Ingo Wolfgang Sarlet apud Daniel Machado da Rocha (2004, p. 86), leciona que existem direitos fundamentais situados fora do catálogo, não estando circunscritos ao Título II ou, amplo senso, à própria Constituição Federal, conforme prevê o § 2º do art. 5º do Texto Maior.  Segundo Sarlet, citado por Daniel Machado da Rocha, “[…] No que concerne aos direitos sociais, o Constituinte foi ainda mais audacioso, pois, nos artigos 6º e 7º, inseriu verdadeiras ‘cláusulas abertas especiais’” (2004, p.86). Não é diferente o entendimento esposado por Carlos Mário da Silva Velloso, Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF):

“A amplitude dos temas inscritos no art. 6º da Constituição deixa claro que os direitos sociais não são somente os que estão enunciados nos artigos 7º, 8º, 9º, 10 e 11. Eles podem ser localizados, principalmente, no Título VIII – Da Ordem Social, artigos 193 e seguintes.” (CARLOS, Dos Direitos Sociais na Constituição do Brasil, On-Line)

Evidente ser a Previdência Social um Direito Fundamental, tendo sido formalmente erigida a esta condição quando da promulgação da atual Constituição.  Elevam-se a Direitos Fundamentais também os dispositivos elencados na Ordem Social, inclusive a Preservação do Valor Real dos Benefícios, nada obstante não figurem no Título II do Texto Magno.

Reconhecida a fundamentalidade dos preceitos insertos na Ordem Social, restam impressos nesta todos os caracteres dos Direitos Fundamentais, os quais passa-se a discorrer.

Sabido é que os Direitos Fundamentais são assim denominados por serem prerrogativas do indivíduo em face do Estado Constitucional ou do Estado de Direito (BASTOS, 2002, p. 257). Possuem, pois, expressão diferenciada em comparação às demais normas de direito, constituindo ponto culminante do ordenamento jurídico pátrio, eis que, sendo a Constituição Federal a norma máxima, são os direitos fundamentais o ponto supremo dela, razão pela qual merecem estrita observância.

São, ainda, auto-aplicáveis, conforme preceitua o § 1º do art. 5º da Lei Maior, não estando sujeitos à edição de uma norma infraconstitucional regulamentadora para serem exercidos. São, segundo José Afonso da Silva apud Alexandre de Moraes (2006, p. 7) normas constitucionais de eficácia plena. Embora a Constituição Federal disponha que os critérios de reajuste sejam definidos em lei, a segurança Constitucional deve ser imediatamente observada. É válido ressaltar que a regulamentação infraconstitucional não é dispensada.

Outra importante característica dos direitos fundamentais, no âmbito dos direitos sociais, é a denominada proibição de retrocesso. A proibição de retrocesso é um princípio oriundo do direito germânico segundo o qual, uma vez constituído um direito social, torna-se impossível a sua retirada do cidadão. Não se confere imutabilidade aos direitos sociais, e sim impossibilidade de reformatio in pejus. É incontestável a relatividade deste princípio, o qual só poderá ser aplicado em conjunto com outras tutelas estatais, eis que não se encontra positivado na Constituição Federal de nenhum Estado, embora venha crescendo sua aplicação. Deve, portanto, ancorar-se nos princípios da segurança jurídica e da dignidade da pessoa humana, no ato jurídico perfeito, na coisa julgada e no direito adquirido, garantias imbuídas no texto constitucional. A proibição de retrocesso possui um forte liame com a segurança jurídica e, muitas vezes, com a dignidade da pessoa humana.  A aplicação deste princípio no direito pátrio é muito facilitada, na medida em que os direitos sociais são arrolados na Constituição. Se em países que sequer consagram os direitos sociais na Lei Suprema se aplica a proibição, com mais razão deve-se instituí-la no Brasil, apesar de sua tímida referência nos julgados, ganhando robusta expressão na doutrina nacional e alienígena. Na Alemanha os direitos sociais estão previstos na legislação infraconstitucional. Alguns deles são considerados propriedade do indivíduo, ganhando, assim, status constitucional, porquanto a propriedade é direito constitucional. Admitido como propriedade e, por conseguinte, direito constitucional, o princípio da proibição de retrocesso dos direitos fundamentais pode ser aplicado. No Brasil, como referido, não há necessidade de grandes digressões, pois estando os direitos sociais na Lei Maior, adequada a utilização deste princípio. Logo, os direitos sociais assegurados na Constituição não podem ser subtraídos. Os cidadãos não podem ser deles privados. Inclusive, aceita-se a extensão desse princípio a matérias constitucionais regulamentadas na legislação infraconstitucional, ou seja, uma vez regulamentado um direito social, essa regulamentação passa a ser, também, irretratável. Elevado a direito fundamental o princípio da preservação do valor real, torna-se imperiosa a sua manutenção no ordenamento jurídico, assim como o regulamento infraconstitucional pertinente. Assim sendo, a proibição de retrocesso impediria a desordenada alteração legislativa e de atribuição dos reajustes dos benefícios. Nunca é demais referir que tal conclusão também encontra amparo em outro princípio, qual seja, da segurança jurídica, já que a proibição de retrocesso, no entendimento de alguns autores[3], não deve ser aplicada isoladamente. Oportuno, neste momento, parafrasear Ingo Wolgang Sarlet, que afirmou, em palestra no 1º Encontro Jurídico Anhanguera Educacional/Atlântico Sul de Pelotas, terminar a liberdade do legislador onde começa a existência mínima do indivíduo, a sua dignidade[4]. Ainda, refere-se exultante voto do Ministro Celso de Mello no Mandado de Segurança n.º 2487-5:

“a cláusula que proíbe o retrocesso em matéria social traduz, no processo de sua concretização, verdadeira dimensão negativa pertinente aos direitos sociais de natureza prestacional, impedindo, em conseqüência, que os níveis de concretização dessas prerrogativas, uma vez atingidos, venham a ser reduzidos ou suprimidos, exceto nas hipóteses – de todo inocorrente na espécie – em que políticas compensatórias venham a ser implementadas pelas instâncias governamentais.”  (MS 24875, STF, Tribunal Pleno, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, publicado em 06/10/2006)

Alguns doutrinadores, a exemplo de Daniel Machado da Rocha (2004, p. 85), emprestam a imutabilidade das cláusulas pétreas aos Direitos Fundamentais de segunda geração, dos quais participa a Previdência Social. Todavia, o Texto Constitucional considera intocáveis apenas os Direitos e Garantias Individuais, consoante dispõe o inciso IV do parágrafo 4º do art. 60 da Lei Máxima. Uma interpretação gramatical do preceito citado permite concluir que os Direitos Sociais, ou seja, Direitos Fundamentais de segunda geração, são reformáveis, respeitada, evidentemente, a proibição de retrocesso. Aprioristicamente essa interpretação poderia afigurar-se negativa, o que não parece correto porquanto engessaria demais o ordenamento jurídico, ainda mais em sede de direitos sociais, os quais decorrem de vivências contemporâneas e dinâmicas.

Desta forma, considerada a Ordem Social – e, por conseguinte, a Preservação do Valor Real dos Benefícios – um apêndice dos Direitos Sociais que, por sua vez, são Direitos Fundamentais de segunda geração, considera-se o princípio objeto deste estudo auto-aplicável, não dependendo de legislação infraconstitucional para ser exercitado, preceito culminante da legislação brasileira, merecendo atenção extremada e, por derradeiro, irreformável quando prejudicial, em virtude da proibição de retrocesso.

3. MODELOS DE ESTRUTURAÇÃO E ORGANIZAÇÃO DA PROTEÇÃO PREVIDENCIÁRIA

Os sistemas de proteção social são formas institucionalizadas de cobertura das vicissitudes da vida – tais como a invalidez laboral, a maternidade, a senilidade, etc – e de redistribuição de renda. Cada Estado, em decorrência de sua soberania, adota a forma institucional que lhe aprouver.

Após a Revolução Industrial, surgiu na Europa o Welfare State ou Estado de Bem-estar Social com o intuito de prover a segurança sócio-econômica dos cidadãos.

A proteção social transformou-se com o tempo. Sonia Fleury apud Marineide Wieczynski (Considerações Teóricas sobre o Surgimento do Welfare State e suas implicações nas Políticas Sociais: Uma Versão Preliminar, On-Line), aponta as etapas evolutivas: 1600 a 1860 – a pobreza era embaraçosa e os pobres eram por ela responsabilizados, culpados por sua miserabilidade; 1880 a 1914 – a proteção social era restrita aos trabalhadores; 1918 a 1960 – o Estado estende seu braço e assume papel minimalista quanto aos benefícios sociais; 1960 a 1975 – ocorre a universalização dos serviços sociais; 1975 até os dias de hoje – o Estado do bem-estar social entra em crise.

No Brasil, o Welfare State surge entre os anos 30 e 70. Neste interregno foram criados os institutos de aposentadorias e pensões e adotadas políticas de assistência social, bem como se verificaram investimentos estatais no campo educacional, trabalhista e habitacional. O Estado Brasileiro, logrando o bem-estar social, ampliou sua atuação e reestruturou-se. O Welfare State faliu, provocando o fenômeno da mercantilização da proteção social, observado contemporaneamente em nossa sociedade. Todavia, merece reconhecimento por ter alavancado a proteção social. Existem três tipos de proteção: pública, privada mercantil e privada não-mercantil.

No sistema público, as instituições governamentais especializadas se responsabilizam pela prestação previdenciária, que pode ser pensões, aposentadorias, serviços, et coetera.

No sistema privado mercantil, a proteção, promovida por empresas de seguro, cooperativas, patronato e empresas de serviço, pode ser feita na forma de pensões, aposentadorias e serviços.

Por derradeiro, o sistema privado não-mercantil, mais raro, é feito pelas famílias, pela igreja, por associações mútuas e entidades filantrópicas, fornecendo serviços, transferências e prestações in natura.

Os modelos de proteção assentam-se na assistência, no seguro social e na seguridade social. Existem modelos ideais, que não ocorrem de modo homogêneo em todos os países, embora a instituição de algum sistema seja uma tendência observada nas três últimas décadas. Há modelos de redistribuição e de capitalização, subdivindo-se aquele em Industrial-meritocrático e Institucional-Redistributivo.  Já o de capitalização divide-se em Residual[5]. Alguns autores referem, ainda, o modelo Neoliberal Pós-Keynesiano.

Os sistemas redistributivos apresentam aporte financeiro proveniente de contribuições ou tributos, figurando como sujeitos passivos os beneficiários, entes públicos, a coletividade e as empresas. O financiamento presta-se à cobertura de eventos presentes, ou seja, os benefícios dos inativos são mantidos pelos segurados em atividade. Outrossim, este sistema caracteriza-se pela universalidade, amparando os indivíduos contra múltiplos riscos sociais. Baseia-se, ainda, na solidariedade social, sendo este um dos Princípios da Previdência Social, segundo o qual “[…] num dado momento, todos contribuem e, noutro, muitos se beneficiam da participação da coletividade […]” (MARTINEZ, 2005, p. 133).

Como aludido, enquadram-se neste sistema os modelos Industrial-meritocrático[6] e o Institucional-redistributivo[7].

O modelo Industrial-meritocrático, assim denominado por Titmuss, ou Conservador-corporativo por Esping-Andersen (FORTES, 2005, p. 70) cobre problemas ocupacionais, destinando-se unicamente aos trabalhadores, mediante contribuição. Caracteriza-se pela obrigatoriedade da filiação de alguns setores. As parcelas possuem valoração variável, apresentando baixa participação das Organizações Não-Governamentais (ONGs). O Estado possui apenas papel complementar. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna apud Simone Barbisan Fortes afirma que

“[…] Quem merece, ou seja, quem contribui para a riqueza nacional e/ou consegue inserção no cenário social legítimo, tem direito a benefícios diferenciados conforme o trabalho, o status ocupacional, a capacidade de prestação, etc “ (2005, p. 71).

Uma profunda deficiência deste sistema é a estagnação pois a renda mensal é proporcional ao valor da contribuição, não permitindo elevação da qualidade de vida quando da aposentação ou do evento de risco e, tampouco, a redistribuição de renda. Não há, portanto, intuito de reduzir as desigualdades, dando a cada um o que é seu e mantendo o padrão de vida da atividade. Nada obstante se saiba que o financiamento é feito pelos trabalhadores em atividade, extraindo-se dos fundos coletados durante o ano fiscal, pode-se afirmar que este sistema devolve o investimento outrora feito, porquanto as prestações estão estritamente vinculadas à contribuição pretérita.

A solidariedade apresenta-se entre os indivíduos que contribuíram com o sistema, excluindo aqueles que não o custearam ou não são acometidos por alguns dos riscos por ele cobertos.

Este modelo foi adotado, com algumas peculiaridades, pela Espanha, Alemanha, Áustria, França, Luxemburgo, etc.

No sistema Institucional-redistributivo ou Social-democrata, parcialmente baseado no modelo de Beveridge, a cobertura é universal, destinando-se aos cidadãos, logrando a segurança de renda a todos, seja através da Assistência Social, seja mediante contribuição. É, parafraseando Esping-Andersen apud Simone Barbisan Fortes, a desmercadorização dos direitos sociais (2005, p. 85). É assim denominado porque os Social-democratas pregavam a igualdade, um Welfare State atuante, em oposição ao Estado mínimo. As prestações possuem elevado valor e sua receita provém do recolhimento de tributos. É baixo o financiamento do terceiro setor e o Estado é considerado um substituto. Novamente, merece destaque o ensinamento de Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna, citada por Simone Barbisan Fortes:

“O bem-estar social é visto como ‘parte importante e constitutiva das sociedades contemporâneas, voltado para a produção e distribuição de bens e serviços extramercado, os quais são garantidos a todos os cidadãos” (Draibe, 1990)’ (2005, p. 86)

Assim sendo, este sistema exonera o indivíduo de seu sustento privativo, chamando toda a sociedade a responsabilizar-se pelos riscos, porquanto o custeio advém total ou parcialmente dos tributos. Esta é a plena aplicação do Princípio da Solidariedade, todos contribuem para beneficiar a quem se encontra em situação de contingência.

Cumpre asseverar que, embora o sistema garanta a igualdade de acesso aos benefícios, as prestações, de modo geral, se graduam conforme os ganhos habituais. Isto se deve ao elevado nível de despesa deste sistema.

Foi este modelo abraçado pelo Brasil, pela Suécia, pela Escandinávia e Noruega.

De outra banda, o Regime de Capitalização presta-se à cobertura de eventos atuais e futuros, formando-se um fundo que, por intermédio da capitalização, gera uma receita adicional. O aporte financeiro é provido unicamente pelos segurados ou em conjunto com as empresas, exceto no âmbito da Assistência Social. Interessa ressaltar que cada segurado possui uma poupança individual, não sendo suas contribuições destinadas a outros fins. Logo, o valor de sua renda mensal será composta pelos valores vertidos, já capitalizados. A administração dos fundos pode ser feita pelo Estado ou pelo setor privado. Não há universalidade, ou seja, não há proteção ampla contra eventualidades. Tampouco há solidariedade, pois cada um forma a sua poupança. Segundo Simone Barbisan Fortes (2005, p. 106), a solidariedade cede lugar à individualidade. Há quem entenda que a Previdência Social não objetiva a redistribuição social e a solidariedade. A teleologia do temo Previdência Social possibilita afirmar que o intuito é o seguro social, de forma a repor os ganhos individuais quando da impossibilidade ou dificuldade de laborar. Nota-se a difusão desse modelo, frente a redução de direitos promovida no Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Afirma Geraldo Di Giovanni (Política de Proteção Social e Assistência Social, On-Line) a ocorrência do fenômeno da mercantilização da Previdência Social. De fato a previdência complementar passa a ser uma garantia assecuratória de mantença na velhice/incapacidade, diante da incerteza e da baixa generosidade do regime público.

O regime de capitalização aproveita a quem o custeia, e o aporte financeiro capitalizado será a prestação do benefício porvir, incumbindo ao segurado a formação de sua poupança individual.

O sistema Residual situa-se no âmbito dos planos de capitalização. São beneficiários da Previdência Social aqueles que contribuíram para formação de um fundo. Entretanto, neste sistema, o Estado intervém em última instância para atender à população marginal, focalizando-se na solução de problemas emergenciais. Sua receita é oriunda dos tributos e sua prestação apresenta baixa generosidade. Neste caso, há grande participação do terceiro setor, em contraponto à diminuta ação do Estado. O mercantilismo é muito forte. O mercado regula as relações previdenciárias mais onerosas, atuando o Estado apenas nas contingências sofridas pela população carente. O Estado atua, portanto, regulando ou gerindo os recursos dos fundos, bem como em situações emergenciais assistencialista, fora do âmbito previdenciário. No Maximo, refere Simone Barbisan Fortes (2005, p. 112), o Estado oferece planos de Previdência Social menos custosos.

É seguido pelos Estados Unidos da América, Nova Zelândia, Austrália, parte da Suíça, etc.

Por fim, o modelo Neo-Liberal Pós-Keynesiano abriga os pobres e vulneráveis em situações focalizadas. As parcelas não são generosas e seu financiamento, além de ter origem fiscal, provém de contribuições e das ONGs. O Estado atua de forma minimizada, regulando apenas. Há quem afirme que o Estado está tão falido que a função reguladora sequer está sendo executada, ou está impropriamente.

Da tab. 2, elaborada por Geraldo Di Giovanni (Política de Proteção Social e Assistência Social, On-Line), é possível extrair os caracteres de cada modelo:

Tabela 2 – Modelos de proteção social e suas características 

3.1 O modelo brasileiro

O modelo Social-Democrata, adotado pelo Brasil, opera através de serviços, os quais possuem natureza não-pecuniária, e benefícios, que correspondem a prestações pecuniárias.

Os benefícios devem ter suas rendas mantidas, o que se realiza mediante as seguintes seguranças: irredutibilidade do valor dos benefícios, reajustamentos para manutenção do valor real e garantia de um salário mínimo.

A irredutibilidade do valor dos benefícios possui intrínseca relação com a preservação do valor real, tanto é assim que as ações ajuizadas geralmente apresentam os dois princípios como objeto, consoante se depreende dos julgados abaixo.

“‘Reajuste de benefício de prestação continuada. Índices aplicados para atualização do salário-de-benefício. Arts. 20, § 1º e 28, § 5º, da Lei n. 8.212/91. Princípios constitucionais da irredutibilidade do valor dos benefícios (Art. 194, IV) e da preservação do valor real dos benefícios (Art. 201, § 4º). Não violação. Precedentes. Agravo regimental improvido. Os índices de atualização dos salários-de-contribuição não se aplicam ao reajuste dos benefícios previdenciários de prestação continuada.’  (AI 590.177-AgR, STF, Relator Ministro Cezar Peluso, publicado em 27/07/2007)

‘Ao determinar que ‘os valores dos benefícios em manutenção serão reajustados, de acordo com as suas respectivas datas, com base na variação integral do INPC’, o art. 41, II, da L. 8.213/91 (posteriormente revogado pela L. 8.542/92), não infringiu o disposto nos arts. 194, IV, e 201, § 2 , CF, que asseguram, respectivamente, a irredutibilidade do valor dos benefícios e a preservação do seu valor real.’ (RE 231.395, STF, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, publicado em 18/09/1998)”

A despeito do forte liame, os aludidos princípios não possuem o mesmo significado.

A irredutibilidade do valor do benefício, embora tratada por muitos autores como sinônimo de preservação do valor real, a exemplo de Lamartino França de Oliveira (2006, p. 38) e Daniel Machado da Rocha (2004, p. 166), traduz-se na impossibilidade de subtração no valor nominal do benefício. Wladimir Novaes Martinez considera-o uma proteção contra a redução do montante (2003, p. 643). Observe-se, entretanto, que descontos legais e legítimos não têm o condão de violar este princípio. Ou seja, se o beneficiário recebeu valor a maior, deve restituir a quantia excedente, o que pode ser operacionalizado através de descontos em seu benefício. Da mesma forma, no caso de contrair empréstimo, o segurado pode optar pelo desconto no valor do benefício. Veja-se:

“PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. REVISÃO ADMINISTRATIVA DO BENEFÍCIO. ARTIGO 58 DO ADCT DE 1988. RENDA MENSAL INICIAL. APURAÇÃO DA EQUIVALÊNCIA SALARIAL COM O SALÁRIO-MÍNIMO. ERRO ADMINISTRATIVO. PAGAMENTOS A MAIOR. NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. ART. 5º, INCISO LV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. ART. 69 DA LEI Nº 8.212/91. OBSERVÂNCIA. CORREÇÃO DO PROCEDIMENTO. DESCONTO DAS PARCELAS PAGAS INDEVIDAMENTE. ARTIGO 115, INCISO II, DA LEI Nº 8.213/91. REDUÇÃO PARA 10% MENSAIS.

1. A Administração pode a qualquer momento rever os seus atos administrativos, principalmente frente à possibilidade de ocorrência de fraude na concessão de benefício previdenciário, como previsto nos artigos 94 do novo Código Civil, aprovado pela Lei nº 10.406, de 10-01-2002, e 179 do Decreto nº 3.048, de 1999.

2. Se a revisão de benefício previdenciário pelo INSS foi precedida de processo administrativo, tendo sido garantidos ao segurado o contraditório e a ampla defesa (artigos 5º, inciso LV, da Constituição Federal de 1988, e 69 da Lei nº 8.212, de 1991), inexiste irregularidade capaz de macular o ato administrativo atacado.

3. Na estipulação do desconto de valores pagos indevidamente pela Autarquia Previdenciária, previsto no artigo 115, inciso II e parágrafo 2º, da Lei nº 8.213, de 1991, deve ser levada em conta a situação particular do segurado, tendo em vista o caráter alimentar de que se revestem os benefícios previdenciários, sendo razoável 10% (dez por cento) do valor do benefício.

4. Apelação parcialmente provida.” (AMS 199971000206325, TRF 4R, Sexta Turma, Relator Nylson Paim de Abreu, publicado em 28/07/2004).

“PREVIDENCIÁRIO. DESCONTO NO VALOR DO BENEFÍCIO. AUSÊNCIA DE COMUNICAÇÃO AO SEGURADO. IMPOSSIBILIDADE. ARTS. 115, II, DA LEI Nº 8.213/91 E 201, § 5º, DA CF.
– Não é possível o desconto do valor do benefício pelo INSS sem que se oportunize ao segurado o oferecimento de defesa.
– Apesar da norma permissiva do desconto pela Autarquia de valores por ela pagos indevidamente, este desconto não pode ser maior que 30% do valor do benefício nem reduzi-lo a quantia inferior ao mínimo garantido pela Constituição Federal.” (AC 200071010030832/RS,TRF 4R., Quinta Turma, Relator Paulo Afonso Brum Vaz, publicado em 19/06/2002).

“PREVIDENCIÁRIO. DEVOLUÇÃO DE PARCELAS PERCEBIDAS INDEVIDAMENTE. DESCONTO A INCIDIR SOBRE BENEFÍCIO DE VALOR MÍNIMO. EXCEPCIONALIDADE.

1.Em que pese a existência de previsão legal de devolução de valores percebidos indevidamente, com autorização de desconto de até 30% do valor do benefício em manutenção, na hipótese vertente, o desconto deve levar em conta a situação particular do segurado, tendo em vista o caráter alimentar de que se revestem os benefícios previdenciários.

2. Se o segurado percebe benefício de valor mínimo, qualquer desconto a ser autorizado lhe causará sério gravame, devendo o INSS buscar outras formas de ressarcimento.

3. Apelação e remessa oficial improvidas.” (AMS 199971010016235/RS, TRF 4R., Sexta Turma, Relator Nylson Paim de Abreu, publicado em 11/04/2001).

Este princípio encontra amparo no artigo 194, Parágrafo Único, Inciso IV da Lei Maior:

“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I – universalidade da cobertura e do atendimento;

II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III – seletividade e distributividade na prestação

IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;”

O reajustamento para manutenção do valor real, inscrito no § 4º do art. 201 do Texto Constitucional, é o resguardo do poder de compra. Ainda que ocorram aumentos inflacionários, o beneficiário deve manter a capacidade de aquisição de bens e serviços.

A garantia de um salário mínimo, por sua vez, adstringe-se aos benefícios de valor mínimo. Assim reza a Constituição Federal:

“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:

[…]

§ 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo.”

Esta garantia assume importância no tema ora desenvolvido porque os benefícios que se encontram no valor mínimo não são reajustados conforme os demais benefícios, ou seja, eles serão reajustados conforme e quando da alteração do salário mínimo. Isto de deve ao fato de ter o reajuste do salário mínimo superado o dos benefícios previdenciários, conforme tab. 3 e tab. 4:

Tabela 3 – Reajuste do Salário Mínimo de 2000 a 2007 

Tabela 4 – Reajuste dos Benefícios Previdenciários de 2000 a 2007

É possível perceber, em sete anos de análise, que o percentual de correção dos benefícios previdenciários nunca superou a variação do salário mínimo. Logo, o benefício cuja renda mensal está fixada no salário mínimo nunca será reajustado com os demais benefícios.

Freqüente reclamação proveniente dos beneficiários é que se aposentaram ganhando, por exemplo, 3 (três) salários mínimos e hoje recebem apenas um. Este fenômeno decorre justamente dessa diferença de percentual de reajuste do salário mínimo e dos benefícios. Como o salário mínimo apresenta reajuste maior, em um dado momento a renda mensal do benefício se equipara a ele, passando, assim, a ser benefício de valor mínimo.

Incontáveis são os processos ajuizados na Justiça Federal, postulando a aplicação de determinado índice, resultando extintos sem exame do mérito, por ausência de interesse processual, sob o argumento de ser devido o reajuste requerido, entretanto os percentuais restaram absorvidos pela majoração do salário mínimo.

4 O VALOR REAL DOS BENEFÍCIOS E O PODER LEGISLATIVO

Segundo Montesquieu, em sua obra O Espírito das Leis, há

“[…] em cada Estado, três espécies de poderes: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes, e o executivo das que dependem do direito civil. Pelo primeiro, o príncipe ou magistrado faz leis por certo tempo ou para sempre e corrige ou ab-roga as que estão feitas. Pelo segundo, faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, estabelece a segurança, previne as invasões. Pelo terceiro, pune os crimes ou julga as querelas dos indivíduos. Chamaremos este último o poder de julgar, e, o outro, simplesmente o poder executivo do Estado. […] Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não existe liberdade, pois pode-se temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado apenas estabeleçam leis tirânicas para executá-las tiranicamente. Se num Estado livre todo homem que supõe ter uma alma livre deve governar a si próprio, é necessário que o povo, no seu conjunto, possua o poder legislativo.  (Livro Décimo-primeiro, cap. VI).” (REINÉRIO, Barão de Montesquieu, On-Line)                                                  

Do trecho acima merecem destaque duas afirmações. A primeira subsume-se à função atribuída ao Poder Legislativo, qual seja, fazer e revogar as leis. Esta é a atribuição típica deste Poder, juntamente com o mister de fiscalizar. São, de outra banda, atividades atípicas do Poder Legiferante a administração e o julgamento, exemplificadas, respectivamente, na organização e operacionalidade interna e na apreciação de crime de responsabilidade do Presidente da República.

Outra, e não menos importante, assertiva a ser posta em relevo é a necessidade de que o povo possua o Poder Legislativo. Rousseau, apud Alexandre de Moraes, afirmava que

“[…] ‘o legislador é, sob todos os pontos de vista, um homem extraordinário no Estado. Se o é pelo seu talento, não o é menos pelo seu cargo. Não é este de magistratura, nem se soberania. Este cargo, que constitui a República, não entra em sua constituição: é uma função particular e superior, que nada tem de comum com o império humano, porque se aquele que manda nos homens não deve dominar sobre as leis, aquele que domina as leis, tampouco deve mandar nos homens […]’” (2006, p. 427)

Desta forma, imputa-se ao legislador um poder de axiomática valia, razão pela qual, deve pertencer ao povo. No Brasil, especificamente, o Poder Legislativo ganha destaque arquitetônico, inclusive, alocando-se o Congresso Nacional no centro da principal avenida da capital do país, ladeado pelo Palácio do Planalto e o Supremo Tribunal Federal.

No mesmo sentido, reza a Lei Máxima:

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

[…]

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”

Estabelecidas tais premissas, passa-se à competência legislativa.

Prescreve a Constituição Federal, em seu art. 22, inciso XXIII, ser competência privativa da União legislar sobre seguridade social. O art. 24, XII, dispõe ser competência da União, dos Estados e do Distrito Federal legislar concorrentemente sobre Previdência Social. Infere-se, portanto, deter a União a competência para legislar, na seara da Previdência Social, normas gerais. Aos Estados e ao Distrito Federal cabe a edição de normas específicas, respeitadas as disposições gerais por se tratar de competência concorrente. Desta forma, as normas pertinentes ao Regime Geral de Previdência Social, objeto deste estudo, são elaboradas pela União. O Poder Legislativo Federal é bicameral, sendo exercitado pelo Congresso Nacional, composto pela Câmara de Deputados e o Senado Federal. É, portanto, o Congresso Nacional responsável pela confecção das leis previdenciárias atinentes ao RGPS.

As normas federais previdenciárias encontram-se albergadas nas Leis n. º 8.212/91 e 8.213/91, decorrentes do comando Constitucional inserto no art. 59 do ADCT, já comentado.

Estes diplomas legais foram objeto de sucessivas reformas tão logo tenham entrado em vigor, como se demonstra a seguir.

A Lei n. º 8.212/91 foi alterada pelas seguintes normas: Lei n.º 8.218/91, Lei n.º 8.398/92, Lei n.º 8.436/92, Lei n.º 8.444/92, Lei n.º 8.540/92, Lei n.º 8.619/93, Lei n.º 8.620/93, Lei n.º 8.647/93, Lei n.º 8.861/94, Lei n.º 8.870/94, Lei n.º 9.032/95, Lei n.º 9.129/95, Lei n.º 9.317/96, Lei n.º 9.429/96, Lei n.º 9.476/97, Lei n.º 9.528/97, Lei n.º 9.639/98, Lei n.º 9.711/98, Lei n.º 9.732/98, Lei n.º 9.876/99, Lei n.º 9.983/00, Lei n.º 10.170/00, Lei n.º 10.256/01, Lei n.º 10.403/02, Lei n.º 10.522/02, Lei n.º 10.684/03, Lei n.º 10.887/04, Lei n.º 11.080/04, Lei n.º 11.098/05, Lei n.º 11.196/05, Lei Complementar n.º 123/06, Lei n.º 11.324/06, Lei n.º 11.345/06, Lei n.º 11.457/07, Lei n.º 11.488/07, Lei n.º 11.501/07 e Lei n.º 11.505/07.

A Lei n. 8.213/91 foi modificada pela Lei n.º 8.398/92, Lei n.º 8.444/92, Lei n.º 8.542/92, Lei n.º 8.619/93, Lei n.º 8.620/93, Lei n.º 8.647/93, Lei n.º 8.861/94, Lei n.º 8.870/94, Lei n.º 8.880/94, Lei n.º 9.032/95, Lei n.º 9.063/95, Lei n.º 9.129/95, Lei n.º 9.506/97, Lei n.º 9.528/97, Lei n.º 9.639/98, Lei n.º 9.711/98, Lei n.º 9.732/98, Lei n.º 9.876/99, Lei n.º 10.099/00, Lei n.º 10.403/02, Lei n.º 10.421/02, Lei n.º 10.559/02, Lei n.º 10.684/03, Lei n.º 10.699/03, Lei n.º 10.710/03, Lei n.º 10.820/03, Lei n.º 10.839/04, Lei n.º 10.887/04, Lei Complementar n.º 123/06 e Lei n.º 11.430/06.

Como este capítulo adstringe-se ao Poder Legislativo, omitiram-se as alterações resultantes de medidas provisórias, por decorrerem de ato unipessoal do Presidente da República. Merece nota o fato de que as mudanças na legislação foram ainda maiores que as elencadas acima, sendo estas apenas as provenientes do Poder Legislativo.

Destaca-se, ainda, que muitas mudanças foram feitas na parte alusiva ao reajustamento dos benefícios previdenciários, constante no art. 41 da Lei de Benefícios. Nos textos legais em que é possível visualizar todas alterações legais, a exemplo do sítio da Presidência da República, verifica-se uma exacerbada poluição textual na Seção IV do Capítulo II da LBPS.

Anteriormente referiu-se que a garantia da preservação do valor real dos benefícios adveio da Constituição Federal, a qual consagrou também a irredutibilidade do valor (art. 194 da Constituição Federal) e o reajustamento dos benefícios em manutenção (art. 58 do ADCT). O Salário mínimo serviu de critério de atualização até que a publicação da Lei n.º 8.213/91, a qual determinava, em sua redação original:

“Art. 41. O reajustamento dos valores de benefícios obedecerá às seguintes normas:

I – é assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real da data de sua concessão;

II – Os valores dos benefícios em manutenção serão reajustados, de acordo com as respectivas datas de início, com base na variação integral no INPC, calculado pelo IBGE, nas mesmas épocas em que o salário mínimo for alterado, pelo índice da cesta básica ou substituto eventual.

§ 1º O disposto no inciso II poderá ser alterado por ocasião da revisão da política salarial.

§ 2º Na hipótese de se constatar perda de poder aquisitivo com a aplicação do disposto neste artigo, o Conselho Nacional de Seguridade Social poderá propor um reajuste extraordinário para recompor esse valor, sendo feita igual recomposição das faixas e limites fixados para os salários-de-contribuição.

§ 3º Nenhum benefício reajustado poderá exceder o limite máximo do salário-de-benefício na data do reajustamento, respeitados os direitos adquiridos.

§ 4º Os benefícios devem ser pagos até o 10° (décimo) dia útil do mês seguinte ao de sua competência, podendo o CNPS reduzir o prazo.

§ 5º O primeiro pagamento de renda mensal do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.

§ 6º O pagamento de parcelas relativas a benefícios, efetuado com atraso por responsabilidade da Previdência Social, será atualizado de acordo com a variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, verificando no período compreendido entre o mês em que deveria ter sido pago e o mês do efetivo pagamento.”

A partir de abril de 1991, portanto, o INPC foi utilizado para reajustar os benefícios do RGPS. Em janeiro de 1993 passou-se a adotar o Índice de Reajuste do Salário Mínimo (IRSM), conforme determinação existente na Lei n.º 8.542/92, in verbis:

“Art. 9º A partir de maio de 1993, inclusive, os benefícios de prestação continuada da Previdência Social terão reajuste quadrimestral pela variação acumulada do IRSM, sempre nos meses de janeiro, maio e setembro.

§ 1º Os benefícios com data de início posterior a 31 de janeiro de 1993 terão seu primeiro reajuste calculado pela variação acumulado do IRSM entre o mês de início, inclusive, e o mês imediatamente anterior ao do referido reajuste.

§ 2º A partir da referência janeiro de 1993, o IRSM substitui o INPC para todos os fins previstos nas Leis nº. 8.212, e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991.”

Posteriormente, outra alteração legislativa modificou o índice a ser empregado. A Lei n.º 8.880/94 assim dispôs:

“Art. 29 – O salário mínimo, os benefícios mantidos pela Previdência Social e os valores expressos em cruzeiros nas Leis nºs 8.212 e 8.213, ambas de 1991, serão reajustados, a partir de 1996, inclusive, pela variação acumulada do IPC-r nos doze meses imediatamente anteriores, nos meses de maio de cada ano.”

Embora se esteja discutindo a atuação do Poder Legislativo, para melhor compreensão do tema, salienta-se que a Medida Provisória n.º 1.053/95 extinguiu o IPC-r, não determinando índice de correção dos benefícios previdenciários. Em 29/04/96, dias antes da data fixada para reajuste dos benefícios previdenciários, foi editada a Medida Provisória nº 1.415/96, a qual prescreveu que o IGP-DI passaria a ser o índice utilizado a partir de maio de 1996 para todos os fins previdenciários, dentre eles o reajustamento dos benefícios.

Com o advento da Lei n.º 9.711/98, que convalidou a Medida Provisória n.º 1663-14/98, os benefícios passaram a ser reajustados no mês de junho de cada ano, conforme disposição transcrita a seguir: “Art. 11.  Os benefícios mantidos pela Previdência Social serão reajustados, a partir de 1997, inclusive, em junho de cada ano”. 

A Medida Provisória 2.022-17/00, reeditada até a MP n.º 2187-13/01, seguiu a regra supra, agora alterando o artigo 41 da LBPS:

“Art. 19.  Os dispositivos adiante indicados da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, passam a vigorar com a seguinte redação:

 ‘Art. 41.  Os valores dos benefícios em manutenção serão reajustados, a partir de 1o de junho de 2001, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do seu último reajustamento, com base em percentual definido em regulamento, observados os seguintes critérios:

I – preservação do valor real do benefício;

…

III – atualização anual;

IV – variação de preços de produtos necessários e relevantes para a aferição da manutenção do valor de compra dos benefícios.

…

§ 8o  Para os benefícios que tenham sofrido majoração devido à elevação do salário mínimo, o referido aumento deverá ser descontado quando da aplicação do disposto no caput, de acordo com normas a serem baixadas pelo Ministério da Previdência e Assistência Social.

§ 9o  Quando da apuração para fixação do percentual do reajuste do benefício, poderão ser utilizados índices que representem a variação de que trata o inciso IV deste artigo, divulgados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE ou de instituição congênere de reconhecida notoriedade, na forma do regulamento.’ […]”

A partir de então o reajuste anual, feito no mês de junho, passou a ser fixado mediante regulamento, ficando a cargo do Poder Executivo. Imprescinde salientar que a determinação do reajuste já vinha sendo feito pelo Executivo. Destaca-se que a Medida Provisória 2187-13/01 permaneceu vigorando em virtude da Emenda Constitucional n.º 32/01, que assim reza:

“Art. 2º As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.”

A Lei n.º 10.699/03 alterou novamente o art. 41 da Lei n.º 8.213/91, no seu caput, determinando que a partir de 2004 os benefícios seriam atualizados quando do reajuste do salário mínimo, mantendo-se a prescrição de fixação do percentual através de regulamento. Veja-se o art. 2º do diploma de 2003:

“Art. 2o O art. 41 e seu § 4o, ambos da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, passam a vigorar com a seguinte redação:

‘Art. 41. Os valores dos benefícios em manutenção serão reajustados a partir de 2004, na mesma data de reajuste do salário mínimo, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do seu último reajustamento, com base em percentual definido em regulamento, observados os seguintes critérios:

….

§ 4o A partir de abril de 2004, os benefícios devem ser pagos do primeiro ao quinto dia útil do mês seguinte ao de sua competência, observada a distribuição proporcional do número de beneficiários por dia de pagamento.’”

Hoje, o art. 41 vige com as seguintes prescrições:

“Art. 41. O reajustamento dos valores de benefícios obedecerá às seguintes normas:

I – é assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real da data de sua concessão;

II – In albis

§ 1º O disposto no inciso II poderá ser alterado por ocasião da revisão da política salarial. (Tacitamente revogado em função da exclusão do inciso II deste artigo)

§ 2º Na hipótese de se constatar perda de poder aquisitivo com a aplicação do disposto neste artigo, o Conselho Nacional de Seguridade Social-CNSS poderá propor um reajuste extraordinário para recompor esse valor, sendo feita igual recomposição das faixas e limites fixados para os salários-de-contribuição.

§ 3º Nenhum benefício reajustado poderá exceder o limite máximo do salário-de-benefício na data do reajustamento, respeitados os direitos adquiridos.

§ 4º Os benefícios devem ser pagos do primeiro ao décimo dia útil do mês seguinte ao de sua competência, observada a distribuição proporcional do número de beneficiários por dia de pagamento.

§ 5º Em caso de comprovada inviabilidade operacional e financeira do Instituto Nacional do Seguro Social, o Conselho Nacional de Previdência Social poderá autorizar, em caráter excepcional, que o pagamento dos benefícios de prestação continuada concedidos a partir de 1º de agosto de 1992 seja efetuado do  décimo primeiro ao  décimo segundo dia útil do mês seguinte ao de sua competência, retornando-se à regra geral, disposta no § 4º deste artigo, tão logo superadas as dificuldades.

§ 6º O primeiro pagamento de renda mensal do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.

§ 7º In albis

Nada obstante a Medida Provisória n.º 2.022-17/00 tenha furtado do Poder Legislativo a atribuição de fixação do reajuste dos benefícios previdenciários, o próprio Legislativo, ao instituir a Lei n.º 10.699/03 desobrigou-se deste encargo.

Esta abjeta medida provisória, assim como a aludida lei, são inconstitucionais porquanto lancinam profundamente o art. 201, § 4º do Texto Supremo.

Conclui-se que o Poder Legislativo, de opulenta relevância, omite-se na prática de sua função Constitucional, delegando-a ao Poder Executivo. Os beneficiários da Previdência Social, que em razão de vicissitudes ou senilidade não promovem sua mantença, são vítimas da pusilanimidade do Poder Legiferante, que devia por eles prezar e, no mínimo, o seu ofício cumprir. Ofício, aproveita-se para ressaltar, satisfatoriamente remunerado e muito mal desempenhado.

Sabido é que a Seguridade Social é superavitária, urgindo o emprego de reajuste mais condizente com esta realidade. O Poder Legislativo desenvolveu um mecanismo para subtrair os recursos da Seguridade Social: a Desvinculação de Recursos da União (DRU), criada pela Emenda Constitucional n.º 27/2000, com vigência prevista até o ano de 2003, conforme a redação original do art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):

“Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2000 a 2003, vinte por cento da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.”

A Emenda Constitucional n.º 42/2003, modificou a redação deste dispositivo, estendendo sua vigência até o presente ano, conforme se constata na atual redação:

“Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2003 a 2007, vinte por cento da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.”

Evidentemente, a desvinculação poderá continuar vigente, bastando para tanto a feitura de nova emenda constitucional. A DRU desvincula da Seguridade Social os recursos oriundos da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), da Contribuição Provisória sobre a Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), do Programa de Integração Social (PIS), Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) e outras contribuições sociais. As Receitas de Contribuições Sociais – Receita Previdenciária Líquida, CONFINS, CPMF, CSLL, PIS/PASEP, Concursos de Prognósticos, Contribuições para Correções do FGTS – são fontes de financiamento da seguridade social. Note-se o art. 195 da Lei Maior:

“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

b) a receita ou o faturamento;

c) o lucro;

II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;

III – sobre a receita de concursos de prognósticos.

IV – do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.”

Mesmo com a DRU, no ano de 2006 sobraram mais de 47 milhões de reais nos cofres da Seguridade Social, os quais poderiam ser destinados ao reajustamento dos benefícios mantidos pelo RGPS.

O argumento de que o reajuste adequado aos benefícios resta obstado pelo déficit previdenciário não pode persistir. Conforme se demonstrará[8], não há déficit. Contudo, o Poder Legislativo criou uma ferramenta que furta mais recursos da Seguridade Social: os Encargos Previdenciários da União (EPU) utilizam parte da receita da Seguridade Social, nos termos do art. 17 da Lei n.º 8.212/91:

“Art. 17. Para pagamento dos encargos previdenciários da União, poderão contribuir os recursos da Seguridade Social referidos na alínea “d” do parágrafo único do art. 11 desta Lei, na forma da Lei Orçamentária anual, assegurada a destinação de recursos para as ações desta Lei de Saúde e Assistência Social.”

O Poder Legislativo vem alterando as Leis n.º 8.212/91 e 8.213/91 com bastante freqüência, demonstrando grande atuação na seara previdenciária. Todavia, percebe-se que no desempenho de seu mister Constitucional de definição de critérios de reajuste dos benefícios, o Poder Legiferante se omite, negligenciando os beneficiários da Previdência Social, os quais ficam ao sabor dos índices impostos pelo Executivo. Ademais, a criação de alguns mecanismos de atuação Estatal, a exemplo da DRU e do pagamento de EPUs com receita da Seguridade Social, pode, em certo prazo, concretizar um déficit previdenciário hoje inexistente.

5 O VALOR REAL DOS BENEFÍCIOS E O PODER EXECUTIVO

O Poder Executivo é regulado na Constituição Federal do art. 76 ao art. 91. Ao Executivo atribui-se a função administrativa e governamental. As autoridades civis desse poder são: Presidente da República, Vice-Presidente da República e Ministros de Estado no âmbito federal; Governadores das Unidades Federativas, Vice-Governadores das Unidades Federativas e Secretarios de Estado das Unidades Federativas na seara estatal; e, por fim, Prefeitos Municipais, Vice-Prefeitos Municipais e Secretários Municipais nos Municípios.

Como o assunto cinge-se ao Regime Geral de Previdência Social, interessa-nos o Poder Executivo Federal. O artigo 84 da Lei Maior contempla as atribuições do Presidente da República, principal representante do Poder Executivo Federal:

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

I – nomear e exonerar os Ministros de Estado;

II – exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal;

III – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;

IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

V – vetar projetos de lei, total ou parcialmente;

VI – dispor, mediante decreto, sobre: 

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

b) – extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;

VII – manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos;

VIII – celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;

IX – decretar o estado de defesa e o estado de sítio;

X – decretar e executar a intervenção federal;

XI – remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do País e solicitando as providências que julgar necessárias;

XII – conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei;

XIII – exercer o comando supremo das Forças Armadas, nomear os Comandantes da Marinha do Exército e da Aeronáutica, promover seus oficiais-generais e nomeá-los para os cargos que lhes são privativos;

XIV – nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei

XV – nomear, observado o disposto no Art. 73, os Ministros do Tribunal de Contas da União;

XVI – nomear os magistrados, nos casos previstos nesta Constituição, e o Advogado-Geral da União;

XVII – nomear membros do Conselho da República, nos termos do Art. 89, VII;

XVIII – convocar e presidir o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional;

XIX – declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sessões legislativas, e, nas mesmas condições, decretar, total ou parcialmente, a mobilização nacional;

XX – celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional;

XXI – conferir condecorações e distinções honoríficas;

XXII – permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente

XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;

XXIV – prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;

XXV – prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei;

XXVI – editar medidas provisórias com força de lei, nos termos do Art. 62;

XXVII – exercer outras atribuições previstas nesta Constituição.”

Uma das atribuições mais criticáveis do Presidente da República e que apresenta importância no estudo é a edição de medidas provisórias.

A medida provisória é instrumento unipessoal do Presidente da República empregável quando verificada a relevância e a urgência do caso. Após a sua edição, a medida provisória vigorará pelo prazo de 60 (sessenta) dias, sendo submetida imediatamente ao Poder Legislativo, nos termos do art. 62 da Lei Suprema. A Emenda Constitucional n.º 32, promulgada em 11 de setembro de 2001, trouxe alguma inovações relativas a essa espécie normativa. O prazo de vigência da medida provisória passa a ser contado da sua publicação, ficando suspenso durante o recesso no Congesso Nacional. Logo, infere-se que a medida provisória poderá exceder o prazo de 60 dias. Uma Comissão mista da Câmara dos Deputados e do Congresso Nacional apresentará parecer, aprovando ou rejeitando a medida provisória. A Emenda Conctitucional n.º 32/01 inovou também nas sessões. Após a análise da Comissão mista a MP é enviada à Câmara e ao Senado, os quais realizarão sessões separadas nos seus respectivos plenários. Ao final, restando aprovada a MP, será ela convertida em Lei. Poderá ocorrer, também, sua rejeição expressa ou tácita, esta decorrente da não-deliberação no prazo de 60 (sesenta) dias, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes através de decreto legislativo. Importa salientar que, se rejeitadas sob quaisquer das modalidades, a medida provisória perde a eficácia desde a sua edição, nos termos da recente Emenda Constituciona n.º 32, podendo ter efeitos ex nunc sempre que o Poder Legislativo não tiver editado o aludido decreto legislativo.

A medida provisória tem o condão de suspender a eficácia de lei a ela contrária. Se ela for aprovada, ocorrerá a revogação da lei anterior. Caso contrário, restabelece-se a eficácia da lei anterior.

Antes da Emenda Constitucional n.º 32/01 o artigo 246 da Constituição Federal previa: “Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995”.

A referida EC alterou a redação do artigo, passando a dispor: “Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive”.

Logo, antes da EC n.º 32/01 não poderiam ser editadas medidas provisórias regulamentadoras de artigo alterado por emenda promulgada a partir de 1995. Após a EC, colocou-se termo ao prazo aberto em 1995, qual seja, 11 de setembro de 2001.

O art. 201 da Constituição, atinente à manutenção do valor real dos benefícios, teve redação alterada pela EC n.º 20/98, estando dentro do interregno temporal em que era impossível a edição de medida provisórias, em quaisquer das redações do art. 246.

Entretanto, uma medida provisória, outrora comentada, foi editada pelo Poder Executivo, nada obstante a vedação constitucional. A Medida Provisória n.º 2.022-17/00 deu nova redação ao art. 41 da LBPS, atribuindo ao Poder Executivo a fixação dos percentuais de reajuste dos benefícios previdenciários.

“Art. 19.  Os dispositivos adiante indicados da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, passam a vigorar com a seguinte redação:

‘Art. 41.  Os valores dos benefícios em manutenção serão reajustados, a partir de 1o de junho de 2001, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do seu último reajustamento, com base em percentual definido em regulamento, observados os seguintes critérios:

I – preservação do valor real do benefício;

[…]

III – atualização anual;

IV – variação de preços de produtos necessários e relevantes para a aferição da manutenção do valor de compra dos benefícios.

[…]

§ 8o  Para os benefícios que tenham sofrido majoração devido à elevação do salário mínimo, o referido aumento deverá ser descontado quando da aplicação do disposto no caput, de acordo com normas a serem baixadas pelo Ministério da Previdência e Assistência Social.

§ 9o  Quando da apuração para fixação do percentual do reajuste do benefício, poderão ser utilizados índices que representem a variação de que trata o inciso IV deste artigo, divulgados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE ou de instituição congênere de reconhecida notoriedade, na forma do regulamento.’”

A medida provisória em apreço é, portanto, inconstitucional por ferir os artigos 246 e 201 da Constituição Federal.

O Poder Executivo, portanto, após ter retirado do Poder Legislativo a função de fixar o reajuste dos benefícios previdenciários, sem qualquer respaldo Constitucional, passou a editar Portarias e Medidas Provisórias para determinação desse percentual. Em verdade, tal prática já vinha ocorrendo ao arrepio da lei.

Destaca-se, ainda, a falta de critérios para fixação do índice. Não há fulcro em algum índice de preços, não é levado em consideração o aumento do valor dos alimentos, dos medicamentos, do vestuário, etc.

Observe-se, a título exemplificativo, o teor da última Portaria (Portaria MPS n.º 142/2007) que reajustou o valor dos benefícios no ano de 2007:

“Art. 1º Os benefícios mantidos pela Previdência Social serão reajustados, a partir de 1º de abril de 2007, em três inteiros e trinta centésimos por cento.

§ 1º Os benefícios concedidos pela Previdência Social em data posterior ao mês de abril de 2006 serão reajustados de acordo com os percentuais indicados no Anexo I desta Portaria.

§ 2º Para os benefícios majorados devido à elevação do salário mínimo para R$ 380,00 (trezentos e oitenta reais), o referido aumento deverá ser descontado quando da aplicação do reajuste de que trata o caput e o § 1º.

§ 3º Aplica-se o disposto neste artigo à pensão especial paga às vítimas da Síndrome da Talidomida.”

Veja-se (tab. 5) o percentual de reajuste concedido em 2007:

Tabela 5 – Fator de Reajuste dos Benefícios Concedidos de acordo com as Respectivas datas de Início

Fonte: Anexo I da Portaria n.º 142/2007.

A tab. 6, por sua vez, reflete os reajustamentos feitos de 1992 a 2007.

Tabela 6 – Reajuste dos Benefícios de Prestação

Continuada de 1992 até 2007

Além da utilização de critérios ignotos no reajuste dos benefícios, o Poder Executivo Federal alega déficit na previdência, razão pela qual há redução de gastos no RGPS. Quando da eleição presidencial de 2006 o então candidato e atual Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva afirmou em entrevista à Revista de Seguridade Social:

“O Governo Lula está realizando uma grande reforma na gestão da Previdência Social. Reduzimos gastos e criamos mecanismos para evitar fraudes, desvios e pagamentos indevidos. Estamos recuperando créditos e modernizando os sistemas de arrecadação e de fiscalização. O resultado é que, no início deste ano, a previsão de déficit era de R$ 50 bilhões. […]” (MENEZES, p. 17)

Perguntado sobre a propalação da existência de um déficit previdenciário, afirmou o Presidente:

O ‘déficit’ da Previdência em relação ao Regime Geral de Previdência Sócia, divulgado mensalmente pela imprensa, é um conceito contábil previsto pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Trata-se de um indicador importante para calibrar a política fiscal e as ações orçamentárias. Mas é um conceito bastante limitado do ponto de vista da política social, pois comparar a arrecadação específica do INSS, fruto de contribuições, com o gasto com benefícios. Sabe-se que qualquer sistema previdenciário avançado contempla diversos elementos redistributivos, decididos democraticamente pela sociedade. A forma correta de financiar essa redistribuição é mediante outras contribuições e impostos que não são os incidentes sobre a folha salarial. No Brasil, fazemos isso com os recursos do Orçamento da Seguridade Social (OSS). Dessa forma, é importante cuidar que o crescimento da despesa previdenciária não comprima os espaços para o financiamento das demais políticas sociais dependentes do OSS (MENEZES, p. 17).

Conforme demonstrado no sítio da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil, não há que se falar em déficit previdenciário (ANÁLISE, On-Line). Há, na verdade, uma inadequada utilização dos recursos da Previdência Social, os quais servem para atender aos beneficiários. Todavia, esses recursos superavitários do Governo Federal nos anos de 2005 e 2006 são utilizados como garantia para o pagamento da dívida pública.

A Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social lançou uma análise da Seguridade Social em 2005. No intróito deste documento consta:

“O discurso de que o Estado gasta excessivamente, e de que as receitas da Seguridade devem ser desvinculadas, serve ao objetivo de limitar despesas correntes, que são as verbas da saúde, previdência e assistência social, como também as da educação, segurança; enfim, os gastos sociais.” (FUNDAÇÃO, p. 5)

A análise da Seguridade Social, feita nos anos de 2005 e 2006, demonstra a existência de superávit, conforme tab. 7:

Tabela 7 – Análise da Seguridade Social nos anos de 2005 e 2006.

Fonte: ANÁLISE, On-Line

O governo utiliza a DRU, instituída pelo Poder Legislativo e praticada pelo Executivo, para extrair receita das fontes do Orçamento da Seguridade Social (OSS) e destiná-las à Fonte 100, em detrimento da Saúde, da Previdência e da Assistência Social. A Fonte 100 corresponde a recursos de livre utilização pelo Tesouro, os quais não possuem uma rubrica específica quando da programação financeira anual. No ano de 2005, R$ 13,1 bilhões (treze vírgula um bilhões de reais) destinados à Fonte 100 não foram empregados nas despesas estatais, ficando retidos no Tesouro e formando, por conseguinte, o superávit primário que, segundo a Folha Online, corresponde ao “dinheiro que um governo economiza para pagar os juros de sua dívida” (SÉRGIO, On-Line).  A Folha Online afirma, ainda, que

“Quanto maior o superávit, maior o corte nos gastos públicos ou maior a arrecadação de impostos. Ou seja, o governo ‘aperta o cinto’ para que sobre mais dinheiro para quitar os débitos com o mercado ou aumenta suas receitas com a cobrança de tributos.” (SÉRGIO, On-Line)

Os recursos da OSS simplesmente não se prestam a tal fim. A receita Seguridade Social não deve ter outra finalidade senão a Saúde, a Assistência e a Previdência Social. O discurso de que a Previdência Social está deficitária, sem considerar todas as suas fontes de financiamento, é iníquo. A Previdência Social, mesmo com seus recursos extraídos para formar o superávit primário, é superavitária. A propalação do déficit serve tão-somente para legitimar reformas ou restringir direitos, sendo um deles a manutenção do valor real dos benefícios.

A Previdência Social, que é superavitária, mesmo com a DRU, aumenta a cada mês sua arrecadação líquida mensal oriunda de contribuições previdenciárias. Isto decorre do crescimento do trabalho formal, consoante afirmado pelo Secretário de Política Previdenciária, Helmut Schwarzer, em julho de 2007 (EDLA, On-Line). De janeiro a março de 2007 a Receita Total teve crescimento nominal de 13,74 e real de 10,11.  É imperioso lembrar que o Brasil adota o modelo de proteção Social-Democrata, segundo o qual os trabalhadores em atividade custeiam os benefícios previdenciários. Logo, estando a previdência social superavitária, bem como verificado o aumento dos empregos formais, urge preservar os direitos dos beneficiários.

A opção pelo aumento de receitas em contribuições sociais, evitando o aumento dos impostos, se deve, segundo a ANFIP:

“a) exclusividade na apropriação dos recursos, pois a receita de contribuições sociais não é repartida com outras entidades da Federação (Estados, Distrito Federal e Municípios) como o é a arrecadação dos impostos, prejudicando e desrespeitando o pacto federativo;

b) facilidade de arrecadação por meio de fatos geradores como faturamento e movimentação financeira;

c) legitimidade que a utilização dos recursos em saúde, fundo de pobreza ou Seguridade Social permite evocar, facilitando a aprovação da cobrança (ou mesmo do aumento das contribuições) perante o Congresso Nacional e a sociedade “(FUNDAÇÃO, p. 33).

Outro argumento freqüentemente utilizado para reduzir direitos é a inaplicabilidade do Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial. O equilíbrio financeiro é a garantia de que a receita de determinado exercício financeiro cobrirá os seus gastos. O equilíbrio atuarial, por sua vez, consiste na segurança de que as despesas não ultrapassem a receita em longo prazo, fixado pelo cálculo atuarial. Evidentemente o aumento da longevidade dos brasileiros tocará a Previdência Social. Entretanto, a primeira solução não deve ser a supressão de direitos. Conforme abordado anteriormente, a Previdência Social consegue se manter superavitária mesmo com a DRU. A extinção da DRU apresenta-se como uma das soluções ao problema. Além disso, deve-se promover a formalização dos empregos, tendo por conseqüência o aumento da arrecadação previdenciária. Outra solução seria um controle vigoroso das fraudes. Sabe-se que o RGPS é muito vulnerável a fraudes, urgindo o desempenho de uma fiscalização cuidadosa e recorrente.  Com o fito de evitar a percuciência do Princípio do Equilíbrio Financeiro, entende-se que os precatórios e requisições de pequeno valor (RPV) não devem ser contabilizados no exercício em que foram pagos e sim no exercício em que eram devidos, pois não se trata de débito cujo fato gerador ocorreu no momento de seu adimplemento. Deveria ter sido pago antes, em outro exercício financeiro, não cabendo seu cômputo quando do pagamento.

Em 2007 o Governo Federal promoveu o Fórum Nacional de Previdência Social (FNPS), ligado ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), cujos objetivos são promover o debate, subsidiar a elaboração de proposições legislativas e normas infra-legais pertinentes e submeter ao Ministro de Estado da Previdência Social os resultados e conclusões sobre os temas discutidos no âmbito do FNPS, nos termos do art. 1º do Decreto n.º 6.019/2007.  Conforme determinado no Decreto de criação do Fórum, este terá prazo de duração de seis meses, contados de sua instalação, contando com representantes do Governo Federal, dos trabalhadores ativos, aposentados e pensionistas e dos empregadores. A Portaria n.º 86/2007, do Ministério da Previdência e Assistência Social, nomeou dois representantes da Confederação Brasileira de Aposentados, Pensionistas e Idosos (COBAPI): Benedito Marcilio Alves da Silva (titular) e Luiz Adalberto da Silva (suplente). Em se tratando de um Fórum de Previdência Social, que logra subsidiar a elaboração de proposições legislativas, as quais afetarão direta e imediatamente os segurados da Previdência Social, o envolvimento dos inativos, pensionistas e idosos afeiçoa-se muito reduzida em comparação aos demais partícipes. Veja-se o art. 2º do Decreto 6.019/2007:

“Art. 2o  O FNPS será composto por representantes indicados pelos seguintes segmentos:

I – do Governo Federal, representado pelos seguintes órgãos:

a) Ministério da Previdência Social;

b) Casa Civil da Presidência da República;

c) Ministério do Trabalho e Emprego;

d) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

e) Ministério da Fazenda;

f) Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; e

g) Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, da Presidência da República;

II – dos trabalhadores ativos, aposentados e pensionistas, representados pelos seguintes órgãos:

a) Central Autônoma de Trabalhadores – CAT;

b) Central Geral dos Trabalhadores – CGT;

c) Central Geral de Trabalhadores do Brasil – CGTB;

d) Central Única dos Trabalhadores – CUT;

e) Confederação Brasileira de Aposentados, Pensionistas e Idosos – COBAP.

f) Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura – CONTAG;

g) Força Sindical – FS;

h) Nova Central Sindical de Trabalhadores – NCST; e

i/)     i) Social Democracia Social – SDS;

ii/)  ii)                    

III – dos empregadores, representados pelos seguintes órgãos:

a) Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária do Brasil – CNA;

b) Confederação Nacional do Comércio – CNC;

c) Confederação Nacional das Instituições Financeiras – CNF;

d) Confederação Nacional da Indústria – CNI; e

e) Confederação Nacional do Transporte – CNT.” [grifo da autora]

A criação do Fórum foi o primeiro passo para reformar a Previdência Social. Uma das discussões diz respeito à desvinculação dos benefícios de valor mínimo ao salário mínimo. Conforme Viviane Ponte Sena, é como se houvesse duas inflações: uma para o trabalhador ativo e outra para os aposentados (VIVIANE, On-Line).  Não há como retirar essa garantia dos beneficiários. O salário mínimo já não garante uma mantença generosa. Se os benefícios sequer alcançarem este patamar, os prejuízos poderão atingir proporções desastrosas. As teses reformistas são refutadas pela COBAP e pelas centrais sindicais, haja vista a inexistência de déficit na previdência.

O Fórum, segundo o Poder Executivo, estima alterações daqui a 20, 30 anos, não havendo lugar para discussão das problemáticas atuais. Evidentemente a Previdência Social é um tema a ser discutido. O aumento da expectativa de vida certamente impactará a previdência social. Entretanto, como primeira solução, não se devem reduzir direitos. Considerando que a previdência apoiada no modelo Social-democrata é mantida pelos trabalhadores; considerando, também, o crescimento surpreendente de empregos formais, devem-se fomentar programas de formalização e geração de empregos, assim como a construção de um crescimento econômico sustentável. Desta forma, aumentar-se-á a receita previdenciária, ampliando-se o número de benefícios futuros. Segundo a COPAB soluções desta monta não têm lugar no Fórum (ANÁLISE, On-Line). A redução de direitos e garantias é a solução apontada.

Destarte, hodiernamente alguns beneficiários contribuem com o RGPS, aumentando ainda mais a receita previdenciária. Com o advento da Emenda Constitucional n.º 41/03, os aposentados e pensionistas passaram a contribuir para o custeio do sistema previdenciário.

O aumento da expectativa de vida dos brasileiros vai merecer atenção especial da Previdência Social no sentido de otimizar os benefícios e respeitar os princípios previdenciários. Na Fig. 2 é possível a análise de algumas pirâmides etárias:

Figura 2 – Pirâmides Etárias de 1980, 2000, 2020 e 2060 – Fonte: Mensagem Pessoal recebida por [email protected] em 06 de novembro de 2006.

Ao Poder Executivo imputa-se um grave fato: a propalação de um déficit previdenciário inexistente, o que serve apenas para a legitimação de reformas e recusa do reajuste correto aos benefícios. Outra importante crítica adstringe-se à desmedida utilização da receita previdenciária para a formação do superávit primário. A utilização do recurso possibilitado pelo Poder Legislativo não é ponderada, não é equilibrada.

6 O VALOR REAL DOS BENEFÍCIOS E O PODER JUDICIÁRIO

Ao poder Judiciário incumbe a função jurisdicional, segundo a qual compõem-se conflitos e interesses. É o Poder Judiciário o verdadeiro guardião da Constituição Federal.

Seu excelso caractere é a independência. O Poder Judiciário deve atuar autônoma e independentemente, com forte na doutrina montesquiana. Para o desempenho de seu ofício acordado com tais premissas, são imprescindíveis algumas garantias, dentre as quais destacam-se a vitaliciedade, irredutibilidade de vencimentos e inamovibilidade. Logo, todo o ato tendente a intimidar os julgadores deveria embater no bastião das garantias.

Clèmerson Merlin Clève apud Alexandre de Moraes (2006, p. 461) afirmou inexistir “Judiciário no mundo que, na dimensão unicamente normativa, possua grau de independência superior àquela constitucionalmente assegurada à Justiça Brasileira”.

O Poder Judiciário, em diversos casos, conforme se verá, apreciou lides envoltas pela questão da preservação do valor real dos benefícios.

Um dos mais importantes casos ocorreu quando da transformação dos benefícios em Unidade Real de Valor (URV). A Lei n.º 8.542/92 determinava o reajuste quadrimestral dos benefícios pela variação acumulada do IRSM nos meses de janeiro, maio e setembro. Com a introjeção da Lei n.º 8.700/93 no ordenamento jurídico, determinou-se a antecipação mensal do excedente a 10% (dez por cento) do IRSM no mês anterior ao pagamento. A Medida Provisória n.º 434/94, posteriormente convertida na Lei n.º 8.880/94, determinou a conversão dos benefícios em URV sobre o valor nominal dos benefícios nos meses de novembro de dezembro de 2003, ou seja, com 10% de defasagem, decorrente da antecipação do valor ocorrida nos meses anteriores. Neste contexto, foram ajuizadas diversas ações visando a declaração de inconstitucionalidade da expressão “valor nominal” e a conseqüente conversão do benefício em URV pelo seu valor real. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região reconheceu a existência de violação ao valor real dos benefícios, assim como à irredutibilidade do valor, consoante precedente abaixo acostado:

“CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. ARGÜIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA PALAVRA “NOMINAL” CONTIDA NO INCISO 1 DO ART. 20 DA LEI Nº 8.880/94.

É inconstitucional a palavra “nominal” contida no inciso 1 do art. 20 da Lei nº 8.880/94, por violação aos princípios da preservação do valor real dos benefícios, insculpidos no art. 201, § 2º, da Constituição Federal e do direito adquirido, consagrado no art. 5º, XXXVI, da Carta Magna, devendo o benefício ser calculado incluindo-se o reajuste integral nas parcelas consideradas para o cálculo da média aritmética.
Hipótese em que a conversão da URV, realizada nos termos do referido artigo, considerando o valor nominal vigente nos meses de novembro e dezembro de 1993 e janeiro e fevereiro de 1994, ofendeu o princípio previsto no § 2º do art. 201 da Constituição Federal, pois considerou proventos defasados em 10% (dez por cento) em relação ao índice legal que lhe preservaria o valor real.” (AC 970432540-1, TRF4, Plenário, Relatora Desembargadora Federal Maria de Fátima Freitas Labarrère, decisão proferida em 03/08/98)

Outrossim, traz-se à colação o entendimento exarado pelo Supremo Tribunal Federal, o qual, após reiteradas rejeições dos recursos especiais interpostos pelo INSS, deliberou pela constitucionalidade da expressão “valor nominal” no Recurso Especial n.º 313.382/SC, causando a caquexia de inúmeros benefícios mantidos pelo RGPS.  Merece destaque o argumento utilizado pelo Relator Ministro Maurício Corrêa:

“Portanto, não vislumbro inconstitucionalidade alguma no vocábulo ‘nominal’ constante do inciso I do artigo 20 da lei 8880/94, que apenas traduz a vontade da norma de que nos meses de novembro de dezembro de 1993 e janeiro e fevereiro de 1994, tomados como base para o cálculo da média aritmética do valor a ser convertido para a nova moeda, fossem desconsiderados quaisquer reajustes ou antecipações eventualmente concedidos no período” (DUARTE, 2004, p. 110).

O voto do Ministro, supra reproduzido, com fulcro na “vontade da norma” germina questões essenciais relativas ao máximo órgão judicial do país. Primeiramente, não se pode aceitar que leis ou expressões inconstitucionais sejam validados pela sua própria vontade. A norma não tem desígnio, não tem desejos. Se era anseio de seus criadores a depreciação dos benefícios, contrariando a Ordem Social Constitucional, ao Judiciário, em especial ao STF – guardião da Constituição –, incumbe a proteção, o controle. O desfecho, contudo, não ocorreu dessa forma.

A partir da decisão do STF, os juízos de primeira instância passaram automaticamente a adotar esse posicionamento, talvez com o objetivo de não criar falsas expectativas aos beneficiários, que teriam seus pedidos acatados em primeiro grau e tão-logo chegassem ao Supremo, seus decisórios seriam revistos, alterados.

Lamentável, ainda, a ocorrência de ações rescisórias, conforme se nota abaixo:

“PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO RESCISÓRIA. CONVERSÃO DO VALOR DOS BENEFÍCIOS PARA URV.

1. Preliminar de decadência rejeitada, porquanto não se cogita de trânsito  em julgado do acórdão rescindendo senão depois de decidido  o desfecho  do recurso extraordinário, seja pelo julgamento das  questões de mérito,  seja mediante decisão de não-conhecimento.  Precedentes jurisprudenciais.

2. Alegação de ausência de indicação precisa da lei e/ou dispositivo  legal  pretensamente violado rejeitada.

3. Segundo a Súmula 63 deste Regional, “Não é aplicável a Súmula 343 do Supremo Tribunal Federal nas ações rescisórias versando  matéria  constitucional.:

4. Consoante novos precedentes desta Corte, seguindo decisão do Plenário  do Egrégio STF, a utilização dos valores nominais na  fórmula de conversão  dos benefícios para URV não representa ofensa  à  garantia constitucional  de preservação do valor real.

5. Incabível a restituição de valores recebidos a título de revisão da  conversão para URV, de vez que o foram por força de decisão  judicial  transitada em julgado e induvidosa a boa-fé da parte  beneficiária. A decisão da rescisória, destarte, há de produzir  efeitos ex nunc, de modo a estancar  apenas o pagamento das  diferenças a partir desta decisão, ou a partir da  decisão  antecipatória, se for o caso.” (AC 200304010033635, TRF 4R, Terceira Seção, Relator Celso Kipper, publicado em 22/06/2005)

Cumpre admoestar que os ministros do STF são nomeados pelo Presidente da República dentre cidadãos com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, com reputação ilibada e notável saber jurídico, nos termos do art. 101 da Lei Máxima.  Os requisitos para preenchimento de cargo de Ministro do STF possuem, portanto, caracteres objetivos e subjetivos, estes, por certo, mais importantes nesta análise. Dentre os critérios subjetivos, quais sejam, notável saber jurídico e reputação ilibada, o primeiro requer maior preocupação. Notável saber jurídico não significa ser bacharel em direito, tampouco ser bacharel em qualquer área do conhecimento. Todavia, a mensuração desse critério é obscura, já tendo ocorrido nomeação de ministro sem o atendimento ao requisito em epígrafe. O ex-ministro do STF Cândido Barata, formado em medicina, foi nomeado em 1893 e destituído pelo Senado Federal em 1894 por não possuir “elevado saber jurídico”.

Outra importante crítica alusiva à nomeação de Ministros do STF se deve ao fato de serem indicados pelo Presidente da República.  O Presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo, Celso Luiz Limongi afirmou, em entrevista ao jornal O Estado de São Paulo, publicada no sitio da Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) que

“[…] a forma de composição do STF afeta a independência da Corte – cabe ao presidente da República, exclusivamente, escolher os magistrados, que nem precisam ser de carreira. Basta ao candidato notório saber jurídico e reputação ilibada” (FAUSTO, Poder de Lula no STF deve ser reduzido, diz Limongi, On-Line).

Ainda sobre a transformação dos benefícios em URV, destaca-se o julgado a seguir, proferido pela Corte Suprema:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO – CONVERSÃO DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS, EM URV, COM BASE NA MÉDIA DO VALOR NOMINAL – LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DA EXPRESSÃO “NOMINAL” CONSTANTE DO ART. 20, I, DA LEI Nº 8.880/94 – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. CONVERSÃO, EM URV, DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS – VALIDADE CONSTITUCIONAL DO DIPLOMA LEGISLATIVO QUE A INSTITUIU (LEI Nº 8.880/94, ART. 20, I). – A norma inscrita no art. 20, inciso I, da Lei nº 8.880/94 – que determinou a conversão, em URV, dos benefícios mantidos pela Previdência Social, com base na média do valor nominal vigente nos meses de novembro e dezembro de 1993 e de janeiro e fevereiro de 1994 – não transgride os postulados constitucionais da irredutibilidade do valor dos benefícios previdenciários (CF, art. 194, parágrafo único, n. IV) e da intangibilidade do direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI). Precedente: RE 313.382/SC (Pleno). A INTERVENÇÃO DO LEGISLADOR NA DEFINIÇÃO DO VALOR REAL DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. – A manutenção, em bases permanentes, do valor real dos benefícios previdenciários tem, no próprio legislador – e neste, apenas -, o sujeito concretizante das cláusulas fundadas no art. 194, parágrafo único, n. IV, e no art. 201, § 4º (na redação dada pela EC 20/98), ambos da Constituição da República, pois o reajustamento de tais benefícios, para adequar-se à exigência constitucional de preservação de seu quantum, deverá conformar-se aos critérios exclusivamente definidos em lei. – O sistema instituído pela Lei nº 8.880/94, ao dispor sobre o reajuste quadrimestral dos benefícios mantidos pela Previdência Social, não vulnerou a exigência de preservação do valor real de tais benefícios, eis que a noção de valor real – por derivar da estrita observância dos “critérios definidos em lei” (CF, art. 201, § 4º, in fine) – traduz conceito eminentemente normativo, considerada a prevalência, na matéria, do princípio da reserva de lei. O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE LEI FORMAL TRADUZ LIMITAÇÃO AO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE JURISDICIONAL DO ESTADO. – A reserva de lei constitui postulado revestido de função excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a necessária submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador. – Não cabe, ao Poder Judiciário, em tema regido pelo postulado constitucional da reserva de lei, atuar na anômala condição de legislador positivo (RTJ 126/48 – RTJ 143/57 – RTJ 146/461-462 – RTJ 153/765 – RTJ 161/739-740 – RTJ 175/1137, v.g.), para, em assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o Poder Judiciário – que não dispõe de função legislativa – passaria a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente estranha (a de legislador positivo), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competência que não lhe pertence, com evidente transgressão ao princípio constitucional da separação de poderes. DIREITO ADQUIRIDO E CICLO DE FORMAÇÃO. – A questão pertinente ao reconhecimento, ou não, da consolidação de situações jurídicas definitivas há de ser examinada em face dos ciclos de formação a que esteja eventualmente sujeito o processo de aquisição de determinado direito. Isso significa que a superveniência de ato legislativo, em tempo oportuno – vale dizer, enquanto ainda não concluído o ciclo de formação e constituição do direito vindicado – constitui fator capaz de impedir que se complete, legitimamente, o próprio processo de aquisição do direito (RTJ 134/1112 – RTJ 153/82 – RTJ 155/621 – RTJ 162/442, v.g.), inviabilizando, desse modo, ante a existência de mera “spes juris”, a possibilidade de útil invocação da cláusula pertinente ao direito adquirido.” (RE-AgR 322348, STF, Segunda Turma, Relator Ministro Celso de Mello, publicado em 06/12/2002)

Passa-se à análise do precedente acima. Não oferece dúvida a afirmação de que o art. 20 da Lei n.º 8.880/94 não transgride o Princípio da Irredutibilidade do Valor dos Benefícios Previdenciários, pois ligado ao valor nominal. Quanto ao valor real, não se pode dizer o mesmo. O STF, na decisão acima, se recusa em reconhecer a inconstitucionalidade da expressão “valor nominal” por entender que o Poder Legislativo deve ser o “concretizador” da norma inscrita no art. 201, § 4º da Constituição. É indiscutível que os critérios de reajuste dos benefícios devem ser definidos em lei, portanto pelo Poder Legislativo. Está-se in casu, diante de uma violação do Princípio da Preservação do Valor Real, oponível a todos os poderes, não se tratando, como alguns defendem, de mera norma programática a ser observada pelo legislador. Não se requer do Poder Judiciário a definição dos critérios de reajustamento, e sim o reconhecimento da percuciência ao princípio da manutenção do valor real, mediante a declaração da inconstitucionalidade da expressão “valor nominal”. Se tivesse declarado essa inconstitucionalidade, não estaria o Judiciário interferindo no Legislativo pois não estaria estabelecendo formas de corrigir o valor dos benefícios. Estaria sim, cumprindo seu ofício primordial, qual seja, guardar a Lei Máxima.

É indiscutível que a relação estatutária com o Estado, bem como as relações firmadas no âmbito do Regime Geral de Previdência Social, são meras spes juris, ou expectativas de direito, pois ex vi legis. Na Previdência Privada, por sua vez, reina o ato jurídico perfeito, ou seja, a superveniência de lei nova não afeta os inscritos no regime de previdência, apenas futuros filiados. Nada obstante essa dicotomia, as relações de previdência social pública devem ser verificadas com maior cuidado, pois a possibilidade de alteração das regras não é absoluta, devendo observar princípios constitucionais.  A expectativa de direito, referida no decisório colegiado acima, não legitima alterações de toda a sorte, devendo sempre preponderar as disposições Constitucionais.

Outro pedido recorrente de reajuste é da aplicação do INPC no mês de maio de 1996. A Lei n.º 8.840/94 previa que a partir de maio de 1995 os benefícios seriam atualizados pela variação acumulada do IPC-r. Contudo, em junho de 1995 sobreveio a Medida Provisória n. º 1.053/95, reiteradamente editada, prevendo a extinção do IPC-r. Determinou, ainda, a aplicação do INPC para os fins do art. 20 e art. 21, §2º, da Lei n.º 8.880/94, os quais não versavam sobre reajuste de benefícios. Assim sendo, extinguiu-se o IPC-r e não se estabeleceu nenhum índice de correção dos benefícios. Dois dias antes da data fixada para o reajuste foi editada a Medida Provisória n.º 1.415/96, a qual determinou, a partir de maio de 1996, a aplicação do IGP-DI na atualização dos benefícios previdenciários. O fundamento das exordiais desses processos que tramitaram, e ainda tramitam, na Justiça Federal é a disparidade de recomposição do valor dos salários-de-contribuição e da renda mensal do benefício. Logo, enquanto o salário-de-contribuição foi corrigido pelo IPC-r até junho de 1995 e pelo INPC até 30 de abril de 1996, os benefícios foram corrigidos pelo IGP-DI, cuja variação foi inferior aos índices aplicados ao salário-de-contribuição. Assim sendo, os benefícios, mediante a aplicação do IGP-DI, foram reajustados em 15% (quinze por cento), aí incluído o aumento real de 3,37%, enquanto o INPC alcançou o percentual de 18,22 (dezoito vírgula vinte e dois). Vejam-se os índices alusivos ao mesmo período, concorde tab. 8:

Tabela 8 – Variação de indexadores em maio de 1996

A reposição foi considerada tão nociva que o Conselho Nacional de Seguridade Social (CNSS) editou a Resolução n.º 54/96, aprovando a aplicação do percentual de variação do INPC em maio de 1996.

Não se pode admitir tanta disparidade na reposição inflacionária de benefícios. O índice utilizado para o reajuste dos benefícios deveria ser o mesmo aplicado ao salário-de-contribuição e ao salário mínimo. Não há coerência na aplicabilidade de índices diversos in casu por possui estarem ligados à mantença, à renda, à subsistência do indivíduo. Além disso, muitos benefícios estão no valor mínimo, sofrendo reajuste muito superior aos demais.

Destarte, a Medida Provisória n.º 1.415/96 sequer era instrumento legítimo de fixação de reajuste. Conforme outrora referido, os critérios de reajuste de benefícios devem decorrer de lei, porquanto assim reza a Constituição Federal. Ainda que alguns considerem inconstitucional o reajustamento através de regulamento – posicionamento do qual se compartilha – ele só foi possível em 2000, quando editada a Medida Provisória n.º 2.022-17/00.  Portanto, em 1996, quando o Poder Executivo determinou a utilização do IGP-DI, sequer era sua atribuição fazê-lo. Os critérios, repisa-se, devem emanar do Poder Legislativo, em atenção ao comando constitucional.

Não é este, contudo, o entendimento esposado pela jurisprudência nacional, como se verá:

“PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. URV. INPC DE MAIO/96. IGP-DI DE JUNHO/97, E JUNHO/99 A JUNHO/2003. ART. 202, CF. CORREÇÃO DOS 36 SALÁRIOS-DE-CONTRIBUIÇÃO. DIB ANTERIOR À CF/88. SÚMULA Nº 260/TFR. SÚMULA Nº 26/TRF. SÚMULA Nº 24/TRF. PRESCRIÇÃO. PNS/SMR. SÚMULA Nº 15/TRF. IPCS DE MARÇO E ABRIL/90. SÚMULA Nº 36/TRF. REFLEXOS DO ARTIGO 58, ADCT.

1. A utilização dos valores nominais dos meses de novembro e dezembro de 1993 e janeiro e fevereiro de 1994 na fórmula de conversão dos benefícios previdenciários para URV não representa ofensa à garantia constitucional de preservação do seu valor real ou ao princípio da irredutibilidade, porquanto o STF, no julgamento do RE nº 313.382-SC, em 26-09-2002, entendeu pela constitucionalidade da palavra “nominal” contida no inciso I do artigo 20 da Lei nº 8.880/94.
2. O índice de reajuste aplicável aos benefícios previdenciários em maio de 1996 é o estabelecido em lei – IGP-DI – que, por força da Medida Provisória nº 1.415/96, veio a substituir o INPC, razoável aferidor da inflação e utilizado por legítimo critério legislativo.

3. São constitucionais os índices aplicados pela Autarquia Previdenciária no reajuste dos benefícios previdenciários nos meses de junho de 1997 e junho de 1999 a junho de 2003. Precedente do Plenário do Supremo Tribunal Federal no RE nº 376.846-8/SC.

4. Tratando-se de benefício concedido antes da CF/88 é incabível a correção dos 36 salários-de-contribuição prevista na Lei 8.213/91.

5. Restaram atingidas pela prescrição qüinqüenal eventuais diferenças devidas à título da aplicação da Súmula nº 260/TFR, bem como da Súmula nº 26/TRF e da Súmula nº 24/TRF.

6. O reajuste dos benefícios previdenciários, a partir de agosto de 1987, deve observar o Salário Mínimo de Referência. Súmula nº 15/TRF.
7. Inaplicáveis no reajuste dos bnefeício previdenciários os IPCs de março e abril de 1990. Súmula nº 36/TRF. (SIC)

8. Inexistindo alteração na renda mensal inicial do benefício, não há que se falar em reflexos na aplicação do artigo 58 do ADCT.

9. Apelação da parte autora improvida. Apelação do INSS e Remessa oficial providas.” (AC 2004.04.01.043844-5, TRF 4, Quinta Turma, Relator Luiz Antonio Bonat, publicado em 05/07/2007).

“PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. ARTIGO 20, I, DA LEI 8.880/94. URV. ART. 58 DO ADCT. IRSM DE FEVEREIRO/94.
APLICABILIDADE DO IPC-r/INPC e IGP-DI. ÍNDICES LEGITIMAMENTE ESTABELECIDOS.
1. O segurado não tem direito adquirido à correção plena nos meses de novembro/dezembro de 1993 e janeiro/fevereiro de 1994, quando da conversão do benefício para URV, por se tratar de hipótese configuradora de mera expectativa. Precedente do STF.

2. O artigo 58 do ADCT é aplicável, tão-somente, para benefícios concedidos até a promulgação da CF /1988.

3. Para os benefícios que possuem DIB anterior a 1º de março de 1994, não é possível o cálculo do salário-de-benefício segundo o disposto no art. 29 da Lei 8.880, de 27-02-94, ou seja, mediante a aplicação do IRSM de fevereiro/94 (39,67%).

4. É constitucional o índice de 15% para o reajuste dos benefícios previdenciários em maio de 1996, orientação a ser seguida também em relação aos reajustes de junho/97 (7,76%), junho/99 (4,61%), junho/2000 (5,81%) e junho/2001 (7,66%), legitimamente estabelecidos pelas MP’s 1.414/96, 1.572-1/97, 1.824-1/99, 2.022-17/00 e pelo Dec. 3.826/01, pois espelham a real variação do custo de vida dentro de um determinado período. Precedente desta Corte (EIAC n.º 2002.71.03.000131-7).” (AC 2005.71.04.0007518-9, TRF 4R, Relator Victor Luiz dos Santos Laus, publicado em 29/05/2007).

Outrossim, destaca-se Súmula n.º 2 da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais: “Os benefícios previdenciários, em maio de 1996, deverão ser reajustados na forma da Medida Provisória 1.415, de 29 de abril de 1996, convertida na Lei 9.711, de 20 de novembro de 1998”.

Aproveita-se o tema para demonstrar que o STF considera constitucional o reajustamento pelo Executivo, consoante se depreende do acórdão do RE n.º 376.846-8:

“CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIOS: REAJUSTE: 1997, 1999, 2000 e 2001. Lei 9.711/98, arts. 12 e 13; Lei 9.971/2000, §§ 2º e 3º do art. 4º; Med. Prov. 2.187-13, de 24.8.01, art. 1º; Decreto 3.826, de 31.5.01, art. 1º. C.F., art. 201, § 4º. I.- Índices adotados para reajustamento dos benefícios: Lei 9.711/98, artigos 12 e 13; Lei 9.971/2000, §§ 2º e 3º do art. 4º; Med. Prov. 2.187-13, de 24.8.01, art. 1º; Decreto 3.826/01, art. 1º: inocorrência de inconstitucionalidade. II.- A presunção de constitucionalidade da legislação infraconstitucional realizadora do reajuste previsto no art. 201, § 4º, C.F., somente pode ser elidida mediante demonstração da impropriedade do percentual adotado para o reajuste. Os percentuais adotados excederam os índices do INPC ou destes ficaram abaixo, num dos exercícios, em percentual desprezível e explicável, certo que o INPC é o índice mais adequado para o reajuste dos benefícios, já que o IGP-DI melhor serve para preços no atacado, porque retrata, basicamente, a variação de preços do setor empresarial brasileiro. III.- R.E. conhecido e provido.” (RE 376.846-8, STF, Tribunal Pleno, Relator Ministro Carlo Velloso, publicado em 02/04/2004)

De outra banda, também merecem destaque as postulações de reajustamento dos benefícios, no patamar de 10,98%, baseadas na recomposição sofrida pelo salário-de-contribuição em dezembro de 1998. Geralmente, os petitórios inicias desses feitos acompanhavam o pleito de reajuste com fulcro na correção empregada no limite máximo de contribuição quando das alterações constitucionais decorrentes das Emendas n.º 20/98 e 41/03.

Passa-se, primeiramente, à análise do requerimento de reajuste em dezembro de 1998. O artigo § 1º do art. 20 da Lei n.º 8.212/91 prevê:

“§ 1º Os valores do salário-de-contribuição serão reajustados, a partir da data de entrada em vigor desta Lei, na mesma época e com os mesmos índices que os do reajustamento dos benefícios de prestação continuada da Previdência Social.”

Depreende-se deste excerto legal que o legislador pretendia que o salário-de-contribuição e os benefícios previdenciários sofressem o mesmo reajuste, nas mesmas épocas. Essa é a teleologia do dispositivo. Contudo, os Juízes Federais e o STF limitaram-se a afirmar que salário-de-contribuição não é o mesmo que renda mensal de benefício, bem como aquele deveria ser reajustado conforme este, e não o contrário.

O Min. Carlos Velloso, no julgamento do RE nº 376.846-SC, citou o Parecer da Procuradoria Geral da República: “‘[…] O salário de contribuição, na definição de Sérgio Pinto Martins, […] é a base de cálculo da contribuição previdenciária devida pelos trabalhadores’”. Nunca se pretendeu igualar os salário-de-contribuição e a renda mensal dos benefícios.  É incongruente, contudo, não prevalecer a teleologia da norma. Ademais, é infundada a aplicação de índice inflacionário, superior, quando da contribuição e outro, menor, quando da percepção do benefício. Ou seja, quando o segurado despende valores, a inflação tem variação alta, enquanto na percepção dos benefícios, no mesmo período, o índice inflacionário é menor.

Quanto ao limite máximo para o valor dos benefícios previdenciários, o denominado “teto”, o raciocínio é o mesmo. Oberve-se o teor do art. 14 da EC nº 20/98 e do art. 5º da EC nº 41/2003:

“EC 20/98. Art. 14. O limite máximo para o valor dos benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da Constituição Federal é fixado em R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais), devendo, a partir da data da publicação desta Emenda, ser reajustado de forma a preservar, em caráter permanente, seu valor real, atualizado pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do regime geral de previdência social.”

“EC 41/2003. Art. 5º. O limite máximo para o valor dos benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da Constituição Federal é fixado em R$ 2.400,00 (dois mil e quatrocentos reais), devendo, a partir da data de publicação desta Emenda, ser reajustado de forma a preservar, em caráter permanente, seu valor real, atualizado pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do regime geral de previdência social.”

Da mesma forma, pretendia o legislador que o índice aplicado na variação do valor do teto fosse o mesmo aplicado à renda mensal dos benefícios. Não foi este o entendimento adotado nos tribunais. Abaixo, a posição do Tribunal Regional Federal da 4ª Região:

“PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. CONVERSÃO DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS EM URV. ALTERAÇÃO DO TETO PELO ART. 14 DA EC 20/98. PRETENSÃO DE MANUTENÇÃO DO COEFICIENTE DE PROPORCIONALIDADE ENTRE A RENDA MENSAL E O TETO. IMPROCEDÊNCIA DAS PRETENSÕES.

1. Consoante novos precedentes desta Corte, seguindo decisão do Plenário do Egrégio STF, a utilização dos valores nominais na fórmula de conversão dos benefícios para URV não representa ofensa à garantia constitucional de preservação do valor real.

2. O limite máximo de salário-de-contribuição constitui igualmente o limite máximo para o salário-de-benefício (§ 2º do art. 29 da Lei 8.213/91) e para a renda mensal inicial de benefício previdenciário (art. 33 da Lei 8.2123/91). Por outro lado, por força do artigo 28, § 5º, da Lei 8.212/91, o limite máximo do salário-de-contribuição deve ser reajustado na mesma época e com os mesmos índices que os do reajustamento dos benefícios de prestação continuada da Previdência Social. Há, em princípio, por força da sistemática legal, uma simetria entre as alterações que se processam nas rendas mensais dos benefícios em manutenção e o limite do salário-de-contribuição (pois ele é, na prática, igual ao limite para o salário-de-benefício e para a renda mensal).

3. A paridade do teto de contribuição, no que toca ao salário-de-benefício, à renda mensal inicial e às rendas mensais reajustadas, todavia, tem por objetivo apenas evitar que a limitação do salário-de-contribuição, seja na concessão do benefício, seja por ocasião dos reajustamentos, implique redução indevida do benefício, de modo a arrostar a regra constitucional que determina a preservação do valor real dos benefícios previdenciários. Assim, o limitador, ou seja, o teto do salário-de-benefício e, logo, do salário-de-contribuição, jamais pode ser reajustado em percentual inferior ao aplicado no reajustamento dos benefícios em manutenção.

4. Como se vê, para que reste observada a regra que determina a preservação do valor real dos benefícios, em rigor é o teto que está atrelado ao reajustamento dos benefícios em manutenção. A recíproca, todavia, não é necessariamente verdadeira. Será quando se tratar de simples recomposição para fazer frente ao fenômeno inflacionário. Isso em razão de que para a previdência, a despeito da distinção de índices inflacionários, um único índice deve ser observado. Contudo, quando o teto for alterado com base não no fenômeno inflacionário, mas sim em critérios políticos, atendendo à discrição de que dispõem o legislador e o administrador em sua ação normativa, não se pode pretender que a alteração reflita necessariamente nas rendas dos benefícios em manutenção. A alteração, neste caso, não terá a natureza de mero reajustamento (ou seja, resposta ao processo de desvalorização da moeda), mas sim de definição de novo limite.

5. O artigo 14 da EC 20/98 determinou a modificação, e não o reajustamento do teto. Assim, não acarretou automático reajuste para os benefícios previdenciários. Reflexo somente haveria se a emenda assim tivesse determinado, mas tal não se deu. O que a parte pretende com a manutenção do coeficiente de proporcionalidade entre sua renda mensal e o teto, na prática, é a concessão de um reajuste que a Emenda Constitucional claramente não concedeu.” (TRF4, AC 2000.71.00.033686-9, Quinta Turma, Relator Ricardo Teixeira do Valle Pereira, publicado em 04/02/2004)

Outra ação muito freqüente na Justiça Federal pleiteava a aplicação do IGP-DI nos meses de junho de 1997, 1999, 2000, 2001 e seguintes.

A Lei n.º 9.711/98, que convalidou a Medida Provisória n.º 1663-14/98, determinou, no seu art. 7º, que em maio de 1996 os benefícios seriam revistos pela variação do IGP-DI. Previu, ainda, em seu art. 12, que os benefícios, em junho de 1997, seriam corrigidos no percentual de 7,76 (sete vírgula setenta e seis), sem tomar por base qualquer índice oficial. Tal valor decorreu da Medida Provisória n.º 1.572-1/97, posteriormente convertida no art. 12 da Lei n.º 9.711/98. Postulava-se a aplicação do IGP-DI, que alcançou o percentual de 9,97 (nove vírgula noventa e sete), por prever o art. 7º da Lei n.º 9.711/98, ou o INPC, cuja variação foi de 8,32% (oito vírgula trinta e dois por cento), por se tratar de índice oficial apurado pelo IBGE. Desta forma, restou desatendido o Princípio da Preservação do Valor Real dos Benefícios porquanto a correção não representava a variação da inflação, bem como teria resultado em desrespeito ao comando constitucional.

Igualmente se sucedeu nos anos de 1999, 2000, 2001 e seguintes, em razão da publicação das Medidas Provisórias n.º 1.824-2/99 e 2.022-17/00 e da criação do Decreto n.º 3.826/01, respectivamente. Neste, o índice foi afixado por Decreto em virtude da possibilidade de instituição do reajuste por regulamento, já analisado.

A tab. 9 demonstra a disparidade entre o percentual aplicado e o IGP-DI apurado no mesmo período:

Tabela 9 – Percentual de Reajuste e Variação do IGP-DI nos anos de 1997 a 2001

A Turma de Uniformização dos Juizados Especiais Federais editou a Súmula n.º 3: “Os benefícios de prestação continuada, no regime geral da Previdência Social, devem ser reajustados com base no IGP-DI nos anos de 1997, 1999, 2000 e 2001”.  A Turma Nacional de Uniformização (TNU) indicava o precedente RE n.º 145.895/SP para assentar a Súmula, embora versasse sobre assunto diverso. Eis o teor da inteligível ementa:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO – BENEFICIO PREVIDENCIÁRIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA – CONCESSÃO DESSE BENEFICIO APÓS A PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – INAPLICABILIDADE DO CRITÉRIO PREVISTO PELO ADCT/88, ART. 58 – FUNÇÃO JURÍDICA DA NORMA DE DIREITO TRANSITORIO – PRESERVAÇÃO DO VALOR REAL DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIARIOS (CF, ART. 201,PAR.2). – INVOCAÇÃO, AINDA, DE MATÉRIA NÃO PREQUESTIONADA – RE CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE. – Somente os benefícios de prestação continuada, mantidos pela Previdencia Social na data da promulgação da Constituição, são suscetiveis de sofrer a revisão de seus valores de acordo com os critérios estabelecidos no art. 58 do ADCT/88, cuja incidencia, temporalmente delimitada, não se projeta sobre situações de caráter previdenciário constituidas após 05 de outubro de 1988. A aplicação de uma regra de direito transitorio a situações que se formaram posteriormente ao momento de sua vigencia subverte a propria finalidade que motivou a edição do preceito excepcional, destinado, em sua especifica função jurídica, a reger situações ja existentes a época de sua promulgação. – O reajustamento dos benefícios de prestação continuada concedidos pela Previdencia Social após a promulgação da Constituição rege-se pelos critérios definidos em lei (CF, art. 201, PAR-2). O preceito inscrito no art. 201, PAR-2, da Carta Politica – constituindo tipica norma de integração – reclama, para efeito de sua integral aplicabilidade, a necessaria intervenção concretizadora do legislador (interpositio legislatoris). Existência da Lei n. 8.213/91, que dispõe sobre o reajustamento dos valores dos benefícios previdenciarios (arts. 41 e 144).” (RE 145895, STF, Primeira Turma, Relator Ministro Celso de Mello, publicado em 18/08/1995)

A TNU, na 9ª sessão ordinária de 30 de setembro de 2003, aprovou, por unanimidade, o cancelamento desta súmula. Além disso, a Turma Nacional de Uniformização da Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais editou a Súmula n.º 8, segundo a qual “os benefícios de prestação continuada, no regime geral da Previdência Social, não serão reajustados com base no IGP-DI nos anos de 1997, 1999, 2000 e 2001”.

O julgado abaixo, oriundo do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, merece destaque:

“PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE RMI. DUPLO GRAU OBRIGATÓRIO.  SALÁRIOS-DE-CONTRIBUIÇÃO. IRSM DE FEVEREIRO/94. SENTENÇA EXTRA  PETITA. SÚMULA 02 DESTA CORTE. ART. 58 DO ADCT. ARTIGO 20, I, DA  LEI  8.880/94. URV. APLICABILIDADE DO IGP-DI. MAIO/96. JUNHO/1997.  JUNHO/1999. JUNHO/2000. JUNHO/2001. TETO. CORREÇÃO MONETÁRIA. JUROS  MORATÓRIOS, VERBA HONORÁRIA.

 1. A nova redação do art. 475, imprimida pela Lei 10.352, publicada  em  27-12-2001, determina que o duplo grau obrigatório a que estavam  sujeitas  as sentenças proferidas contra as autarquias federais  somente não terá  lugar quando quando se puder, de pronto, apurar  que a condenação ou a  controvérsia jurídica for de valor inferior a  60 (sessenta) salários mínimos.

 2. Constatada a ocorrência de julgamento extra petita, o Tribunal  está  autorizado a ingressar diretamente no exame do mérito, depois  que a  Lei nº 10.352, de 26 de dezembro de 2001, introduziu o  parágrafo 3º no  art. 515 do CPC, o qual pode ser aplicado  imediatamente, uma vez que se  configura um elastecimento  do poder  da jurisdição de segunda instância,  com mitigação do princípio do  duplo grau de jurisdição.

 3. É devida, antes do regime instituído pela Lei 8.213/91, mas após  a  Lei 6.423/77, a revisão da renda  mensal, corrigindo-se os 24  primeiros  salários-de-contribuição integrantes do período básico de  cálculo pela  variação das ORTN/OTN, segundo o entendimento firmado  na Súmula 02 desta  Corte.

 4. Revisada a RMI pela aplicação da Súmula 02 desta Corte,  impõe-se,  reflexamente, o cumprimento da regra ditada pelo art. 58  do ADCT da CF/88.

 5. O segurado não tem direito adquirido à correção plena nos meses  de  novembro/dezembro de 1993 e janeiro/fevereiro de 1994, quando da conversão  do benefício para URV, por se tratar de hipótese  configuradora de  mera  expectativa. Precedente do STF.

 6. É constitucional o índice de 7,76% para o reajuste dos  benefícios  previdenciários em junho de 1997, orientação a ser  seguida também em  relação aos reajustes de junho/99 (4,61%),  junho/2000 (5,81%) e junho/2001  (7,66%), legitimamente  estabelecidos pelas MP’s 1.572-1/97, 1.824-1/99,  2.022-17/00 e pelo  Dec. 3.826/01, pois espelham a real variação do custo  de vida  dentro de um determinado período. Precedente desta Corte (EIAC  n.º  2002.71.03.000131-7).

 7. Não há qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade, por  ocasião  do cálculo do benefício, na aplicação dos tetos sobre o  salário-  de-contribuição (§ 5º do art. 28 da Lei 8.212/91),  salário-de-benefício  (§ 2 do art. 29 da Lei 8.213/91) e renda  mensal inicial (art. 33 da atual  Lei de Benefícios). Precedentes do  STJ e desta Corte.

 8. O índice de atualização monetária aplicável à competências  ulteriores  a maio de 1996 é o IGP-DI.

 9. A correção monetária de débitos previdenciários, por tratar-se  de  obrigação alimentar e, inclusive, dívida de valor, incide a  partir do  vencimento de cada parcela, segundo o disposto no § 1º do  art. 1º da Lei  nº 6.899/81.

 10. Os juros moratórios, nas ações previdenciárias, são devidos à  taxa legal de 1% ao mês.

 11. Os juros moratórios incidem a contar da citação.  12. Reconhecida a sucumbência recíproca, o INSS pagará o montante  de 10%  sobre o valor da condenação, nesta compreendidas as parcelas  devidas até  o julgado, entendimento alinhado à intelecção  sedimentada na súmula 111  do STJ, e a parte autora arcará com  honorários no valor de R$ 240,00  (duzentos e quarenta reais),  restando suspensa a exigibilidade de tal  verba em face à concessão  da assistência judiciária gratuita (art. 12,  Lei nº 1.060/50),  admitida a compensação.” (AC 200371140016290, TRF4, Sexta Turma, Relator Victor Luiz dos Santos Laus, publicado em 28/07/2004)

O precedente jurisprudencial citado como base para rejeitar as teses constantes nas iniciais, qual seja, 2002.71.03.000131-7, também deve ser salientado:

“PREVIDENCIÁRIO. EMBARGOS INFRINGENTES. REAJUSTE DOS BENEFÍCIOS EM JUNHO/97, JUNHO/99, JUNHO/00 E JUNHO/01. IGP-DI. MP Nº 1.415/96. CONSTITUCIONALIDADE.

 1. Ainda que o índice escolhido pelo legislador infraconstitucional não retrate fielmente a realidade inflacionária, não há que se falar em qualquer inconstitucionalidade com fundamento em violação ao princípio da preservação do valor real dos benefícios. Precedentes do STJ (REsp 499427/RS; e AGRESP 464728/RS) e STF (Medida Cautelar do RE nº 376.852/SC).

2. Não se consideram inconstitucionais os índices estabelecidos pelas seguintes normas: MP 1.572-1/97 (7,76%); MP 1.663/98 (4,81%); MP 1.824/99 (4,61%); MP 2.022/2000 (5,81%), alterada para MP 2.187-13/2001 e, por fim, a MP 2.129/2001 (7,66%), visto que a maioria dessas regras estabelecidas pelo Poder Executivo também já foram convertidas em Lei.

3. Embargos infringentes improvidos, mantendo a prevalência do voto vencedor.” (EIAC 2002.71.03.000131-7, TRF4, Terceira Seção, Desembargador Federal Nylson Paim de Abreu, publicado em 01/10/2003)

Como se percebe, o próprio acórdão que serve de argumento para decisão do Tribunal reconhece que “o índice escolhido pelo legislador infraconstitucional não retrate fielmente a realidade inflacionária”. Como pode não haver violação ao Princípio do Valor Real dos Benefícios se o percentual aplicado não representa a variação da inflação? Não é diferente o posicionamento do STF, conforme o julgado abaixo:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIOS: REAJUSTE: 1997, 1999, 2000 e 2001. Lei 9.711/98, arts. 12 e 13; Lei 9.971/2000, §§ 2º e 3º do art. 4º; Med. Prov. 2.187-13, de 24.8.01, art. 1º; Decreto 3.826, de 31.5.01, art. 1º. C.F., art. 201, § 4º. I.- Índices adotados para reajustamento dos benefícios: Lei 9.711/98, artigos 12 e 13; Lei 9.971/2000, §§ 2º e 3º do art. 4º; Med. Prov. 2.187-13, de 24.8.01, art. 1º; Decreto 3.826/01, art. 1º: inocorrência de inconstitucionalidade. II.- A presunção de constitucionalidade da legislação infraconstitucional realizadora do reajuste previsto no art. 201, § 4º, C.F., somente pode ser elidida mediante demonstração da impropriedade do percentual adotado para o reajuste. Os percentuais adotados excederam os índices do INPC ou destes ficaram abaixo, num dos exercícios, em percentual desprezível e explicável, certo que o INPC é o índice mais adequado para o reajuste dos benefícios, já que o IGP-DI melhor serve para preços no atacado, porque retrata, basicamente, a variação de preços do setor empresarial brasileiro. III.- R.E. conhecido e provido.” (RE 376846, STF, Pleno, Relator Ministro Carlos Velloso, publicado em 02/04/2004)

Não há suporte no entendimento do STF. O IGP-DI já foi utilizado para reajuste de benefícios previdenciários. Outrossim, não se presta somente ao setor atacadista, pois é composto, conforme a Fundação Carlos Chagas, que o calcula, da seguinte forma:

“O IGP-DI/FGV foi instituído em 1.944 com a finalidade de medir o comportamento de preços em geral da economia brasileira. É uma média aritmética, ponderada dos seguintes índices:

IPA que é o Índice de Preços no Atacado e mede a variação de preços no mercado atacadista. O IPA ponderada em 60% o IGP-DI/FGV.

IPC que é o Índice de Preços ao Consumidor e mede a variação de preços entre as famílias que percebem renda de 1 a 33 salários mínimos nas cidades de São Paulo e Rio de Janeiro. O IPC pondera em 30% o IGP-DI/FGV.

INCC que é o Índice Nacional da Construção Civil e mede a variação de preços no setor da construção civil, considerando no caso tanto materiais como também a mão de obra empregada no setor. O INCC pondera em 10% o IGP-DI/FGV.

DI ou Disponibilidade Interna é a consideração das variações de preços que afetam diretamente as atividades econômicas localizadas no território brasileiro. Não se considera as variações de preços dos produtos exportados que é considerado somente no caso da variação no aspecto de Oferta Global” (ÍNDICE GERAL, On-Line).

Se, ainda assim, se concluísse ser o INPC o melhor índice, conforme compreende o STF, deveria ser concedido o reajuste em duas épocas, pois superaram a correção efetivada, ou seja, em junho de 1997 e junho de 2001.

Destaca-se, ainda, que a instituição de tais índices foi instrumentalizada por Medida Provisória ou Decreto, sendo, portanto, inconstitucional por não emanar de lei, do Poder Legislativo. Em contrapartida, argumenta-se que a maioria dessas Medidas Provisórias foram convertidas em Lei, sanando o defeito formal. Esta afirmativa não procede. As Medidas Provisórias n.º 1.572-1/97, 1.824-1/99 e 2.022-17/00, além de terem sido reeditadas no mínimo dez vezes, não foram convertidas em lei, e ainda que tivessem sido, não é este o processo legislativo que se espera do Poder Legiferante. Os critérios devem ser definidos em lei, e não em medida provisória que, após sucessivas edições, converte-se em lei por motivos não-sabidos.

Não oferece dúvidas que o Princípio da Preservação do Valor Real é amplamente aviltado pelo Poder Judiciário. Poder que deveria honrar, defender e guardar a Constituição Federal pátria. Observa-se, contudo, que o Poder Judiciário furta-se de sua tarefa suprema, enquanto o Poder Executivo imiscui-se nas tarefas Legislativas. Não há no Brasil separação de poderes, não há, no Brasil, independência entre eles, a não ser formal, legal.

O Supremo Tribunal Federal, órgão máximo do Poder Judiciário, tem características subjetivas que o comprometem como Poder independente. E, mais grave ainda, tem sua competência, sua capacidade, questionada. Isto, tem severas percussões em toda a estrutura Judiciária pois é ele quem decide em última instância e acaba influenciando os Juízos de primeiro grau, fato que não se pretende aqui questionar.

Torna-se enfadonha a tarefa de avaliar o Poder Judiciário em virtude dos diversos posicionamentos adotados pelos juízos e pelos Tribunais. Não se pode negar que o Judiciário desempenha importante papel em nosso país, assumindo posicionamentos afinados com os princípios hermenêuticos do direito previdenciário. É um poder que se alia aos segurados e beneficiários na correção de injustiças. Na esfera do valor real dos benefícios, merece destaque o inteligível precedente:

“PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIOS INCOMPATÍVEIS. APOSENTADORIAS POR TEMPO DE SERVIÇO. OPÇÃO POR BENEFÍCIO ANTERIORMENTE REQUERIDO. RENDA MENSAL INFERIOR AO BENEFÍCIO CONCEDIDO POSTERIORMENTE. ANULAÇÃO DA OPÇÃO. POSSIBILIDADE. DIREITO AO BENEFÍCIO MAIS VANTAJOSO. CONTRARIA OS PRINCÍPIOS NORTEADORES DA SEGURIDADE SOCIAL ATO DO INSS QUE PERMITE A PERCEPÇÃO DE BENEFÍCIO MENOS VANTAJOSO PARA O SEGURADO. REVISÃO DO SALÁRIO DE BENEFÍCIO. CONTRIBUIÇÕES RECOLHIDAS NA CLASSE 9. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE INTERSTÍCIO. MANUTENÇÃO DO VALOR DA RENDA MENSAL DO BENEFÍCIO. SALÁRIO-MÍNIMO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. PEDIDO PARCIALMENTE PROCEDENTE.

1 – Em se tratando de prestação tipicamente previdenciária, de caráter oneroso, esta proteção se esteia na proporcionalidade conseqüente das contribuições recolhidas, sendo maior ou menor o valor da prestação a depender dos respectivos salários-de-contribuição. Este fator, que evidencia a natureza substitutiva da prestação previdenciária, propicia a preservação da situação econômica do segurado, após ingressar na inatividade. É explícita a Constituição quando estabelece no art. 194, I, a universalidade da cobertura e do atendimento, buscar alcançar a máxima proteção social possível, além de inibir a regressão a condição econômica inferior à vivida antes da inatividade, quando também determina que o valor real dos benefícios deve ser preservado, ao vedar no mesmo art. Inciso IV, a possibilidade de sua redução. Estes objetivos devem nortear, como princípios que são, a ação do administrador, merecendo censura qualquer comportamento ou ato que, na prestação de benefícios e serviços afetos à seguridade social, mostre-se com eles incongruentes.

2 – Na opção entre dois benefícios previdenciários, como na hipótese em análise, deve-se primar, sempre, pela prestação mais ampla, mais abrangente, mais benéfica, em síntese, mais vantajosa, sob pena de restar desatendido o escopo a que se destinam as prestações da seguridade social, que em última análise é o de amparar. E se esta necessidade de opção se impuser, como no caso em análise se impôs, cabe ao Estado faze-la (SIC) pois a ele a Constituição atribuiu o dever das prestações sociais e com a amplitude que a mesma Constituição objetivou atender. E qualquer ato da Administração que se distancie desta meta Constitucional e legal, a exemplo da opção permitida, carece de motivação validada para subsistir, devendo ser reconduzido ao leito da legalidade, se necessário, por sua anulação.

3 – É improcedente, contudo, o pleito revisional para seja calculado o salário-de-benefício, para o benefício de nº 42/29.377.821-3, considerando as contribuições realizadas na classe 9, da escala de salários base, desconsiderada pelo INSS ao fundamento de não poder o Autor progredir até aquele nível de salários-base, senão até a classe 8. Ao exame das próprias razões iniciais, bem como pelo documento de fls. 339 e 454, após recolher contribuições na classe 7, evoluiu o Autor diretamente para a classe 9, sem observar o interstício de 60 meses, a que deveria se submeter na classe 8 de salários base, independentemente do tempo de filiação.

4 – É igualmente improcedente a pretensão quanto à equivalência, na manutenção do valor dos benefícios, ao número de salários-mínimos da data de sua concessão, permanentemente, como se pede na petição inicial. Os critérios de preservação do valor real do benefício dão-se por índices próprios, definidos por lei específica.

5 – Recurso parcialmente provido para determinar o restabelecimento do benefício mais vantajoso. Sucumbência recíproca.” (AC 200001000614549, TRF 1R, Primeira Turma, Relator Desembargador Federal Luiz Gonzaga Barbosa Moreira, publicado em 24/04/2006)

7 CONCLUSÃO

A Previdência Social é um direito social constitucional que se destina à cobertura de infortúnios, vicissitudes, senilidade, etc. É o bastião de pessoas acometidas pela idade avançada, por moléstias temporárias ou definitivas, pela baixa renda familiar, pelo cumprimento de pena de reclusão pelo segurado, etc. A previdência cobre, portanto, indivíduos cuja dificuldade ou impossibilidade de trabalhar são intrínsecas. Desta forma, a renda mensal do benefício atua como um substituto do salário, destinando-se à mantença do beneficiário e de sua família.

Entretanto, o fenômeno inflacionário é responsável pela defasagem do valor real dos benefícios previdenciários. O Princípio da Preservação do Valor Real dos Benefícios se traduz na manutenção do poder de compra do segurado. A elevada inflação verificada nas décadas de 70 e 80 originaram o que se pode denominar caquexia dos benefícios, os quais sofreram severa redução do seu valor real.

Diante deste cenário, a Assembléia Constituinte de 1988 instituiu a garantia de irredutibilidade do valor dos benefícios, adstrita ao seu valor nominal – ou seja, ao montante expresso em moeda –, bem como a Preservação do Valor Real. Além disso, a Constituinte de 1988 garantiu aos segurados titulares de benefícios em manutenção, quando da promulgação da Lei Maior, a atualização do valor, com fulcro no número de salários mínimos. O salário mínimo, contudo, foi critério efêmero de correção dos benefícios, passando a Lei n.º 8.213/91 a regulamentar a matéria.

A garantia da manutenção do valor real significa tão-somente a reposição de perdas decorrentes da inflação. O contrário, ou seja, a deflação, não enseja a redução do montante do benefício em virtude da garantia constitucional outrora referida, qual seja, da irredutibilidade do valor dos benefícios. O princípio não se destina à majoração da renda mensal e sim a recomposição do valor real.

A Preservação do Valor Real dos Benefícios, nada obstante não esteja alocado no artigo 6º da Constituição Federal, é direito fundamental de segunda geração. Conforme posicionamento esposado por diversos doutrinadores, o artigo 6º da Lei Máxima se limita a arrolar os direitos sociais, estando eles espraiados pela Lei Suprema e, até mesmo, concorde interpretação amplo senso, em tratados, na legislação infraconstitucional. Assim considerado, o Princípio em epígrafe adquire caracteres essenciais: é considerado ponto culminante da legislação brasileira, é auto-aplicável e protegido pela proibição de retrocesso.

O retrocesso, contudo, é verificado com o passar do tempo. Os beneficiários do Regime Geral de Previdência Social têm seu poder de compra diminuído, provocando um grave problema social, pois a redução da renda impossibilita a aquisição de alimentos adequados, de medicamentos, de bens e serviços satisfatórios. Conseqüentemente, o aumento da expectativa de vida aliado às míseras condições de manutenção dos beneficiários revela uma futura realidade social áspera.

A alteração do cenário demográfico brasileiro conduz a Previdência Social a um caminho incerto, duvidoso.  A prolongação da longevidade certamente atingirá a Previdência Social, entretanto, a solução não se apóia na redução de direitos e garantias. Pelo contrário, devem ser fortalecidos. Evidentemente, é necessário observar o Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, razão pela qual urge a adoção de mudanças, as quais não precisam, num primeiro momento, prejudicar direitos de segurados. Primeiramente, há que se destacar a inexistência de déficit previdenciário. Mesmo com a Desvinculação dos Recursos da União a Seguridade Social encontra-se superavitária. Cumpre, ainda, recordar que o Brasil adota o modelo Social-Democrata de estruturação e organização da proteção previdenciária, segundo o qual os trabalhadores em atividade custeiam os benefícios em manutenção. Diante do aumento de empregos formais, a tendência é elevar a arrecadação e, por conseguinte, a receita previdenciária. Ademais, diversos trabalhadores formais não contribuem para a previdência, embora a filiação seja obrigatória, ensejando maior atenção dos fiscais previdenciários. Outro importante recurso seria o recrudescimento da fiscalização a fim de evitar fraudes, as quais, sabe-se, são recorrentes no Regime Geral de Previdência Social. Outrossim, é errôneo contabilizar o pagamento de precatórios e requisições de pequeno valor no exercício financeiro em que são pagos, e não no que são devidos.

Ainda que houvesse déficit, dever-se-ia empregar todas as modificações acima enumeradas antes de suprimir direitos. Não haveria violação ao Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial que justificasse a defasagem do valor real dos benefícios.

O Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judiciário tiveram grande participação na preservação do valor real dos benefícios.

O Poder Legislativo atuou bastante na seara da manutenção do valor real. O artigo 41 da Lei de Benefícios da Previdência Social sofreu diversas modificações, não contemplando atualmente em sua redação os critérios para o cumprimento do Princípio em epígrafe, conforme determinado pela Lei Máxima. Além disso, o Poder Legiferante acabou referendando a Medida Provisória que autorizava a fixação dos índices de reajuste dos benefícios previdenciários através de regulamento, deixando os beneficiários ao sabor do Poder Executivo, sem a adoção de qualquer índice ou critério coeso. Merece destaque, também, a criação do mecanismo de Desvinculação dos Recursos da União, introduzido no ordenamento jurídico pátrio quando da publicação da Emenda Constitucional n.º 42/2003. A Desvinculação dos Recursos da União furta recursos da Seguridade Social, ou seja, da Previdência Social, da Assistência Social e da Saúde, para formação do superávit primário ou emprego em políticas diversas.

O Poder Executivo, por seu turno, propala um déficit previdenciário inexistente com a finalidade de legitimar reformas aviltantes. É válido salientar que a relação no âmbito do Regime Geral de Previdência Social decorre de lei, e não de acordo entre as partes, razão pela qual pode ser alterada enquanto não perfectibilizado o direito adquirido. Contudo, as reformas devem observar os Princípios e determinações constitucionais, não sendo este um poder absoluto. Também importa salientar que o Poder Executivo se imiscuiu na função legiferante quando editou a medida provisória que possibilitava a fixação da correção monetária por regulamento. Aliás, o artigo 41 da Lei de Benefícios sequer poderia ser alterado por tal instrumento, em virtude da Emenda Constitucional n.º 32/01, a qual vedava a edição de medidas provisórias regulamentadoras de artigo alterado por emenda promulgada entre 1º de janeiro 1995 e 11 de setembro de 2001. O Executivo atualmente fixa o percentual de reajuste dos benefícios previdenciários sem ter fulcro em índice oficial ou critério claro. Destarte, os índices empregados variam conforme a data de início do benefício, o que é incoerente, porquanto inexiste inflação diferenciada vinculada à data de concessão da espécie.

Do Poder Judiciário emanam julgados que ferem profundamente a Preservação do Valor Real dos Benefícios. Entende-se que a teleologia da norma e os princípios constitucionais, mormente aqueles ligados aos direitos fundamentais, devem prevalecer sobre os demais. A alegação de que o Poder Judiciário estaria suprindo omissão do Legislativo, freqüentemente auscultada, não possui guarida. O Poder Judiciário não estaria criando critérios de reajustamento, estaria tão-somente aplicando a legislação existente. Duvida-se, ainda, da capacidade do Supremo Tribunal Federal solucionar as lides pois os critérios de escolha de seus ministros afetam a independência dos poderes e são demasiadamente subjetivos, não se exigindo que os julgadores possuam formação em direito ou em qualquer área do conhecimento. Por outro lado, não se pode criticar os juízes de primeiro grau que adotam o posicionamento da Corte Suprema com o fito de não gerar falsas expectativas. De outra banda, não é demais reiterar que não se pode confundir expectativa de direito com absoluto poder reformista. Possíveis reformas na legislação devem estar fielmente afinadas com a Lei Maior.

Não se pretende aqui esgotar a atuação dos poderes estatais em sede de reajustamento de benefícios e sim salientar os fatos mais percucientes, as reformas mais ofensivas, as decisões mais recorrentes. Tampouco se quer apartar de forma absoluta o desempenho de cada um, eis que há uma miscelânea de ações.

A incongruência parece reinar quando o assunto é reajuste de benefícios. Não se pode admitir que existam tantos critérios inflacionários. Há uma inflação para o salário-de-contribuição, outra para o salário mínimo, outra para o reajuste de benefício e outra oficial, esta determinada pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo. A correção dos benefícios deve ser feita por um índice, determinado pelo Poder Legislativo, apurado por órgãos oficiais, que considere a variação de preços dos alimentos, dos medicamentos, do transporte, do lazer, de bens e serviços. Este índice deveria ser apurado mensalmente em todas as capitais do Brasil, em virtude da heterogeneidade do país. É incorreta a vinculação da correção dos benefícios ao salário mínimo, como pretendem alguns. O mais sensato parece ser a eleição de um índice mais apropriado aos beneficiários.

Diante deste cenário de desnutrição profunda dos benefícios, a mercantilização da previdência passou a ser o baluarte dos trabalhadores. A Previdência Complementar ganha força no Brasil, já que o Regime Geral está sendo aos poucos dilapidado. O Welfare State faliu, acabou. O cenário é de imprevidência.

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Adriane Borges da Silveira