O sistema especial de inclusão previdenciária: Análise teórica e política

Resumo: A Constituição Federal de 1988 trouxe em seu bojo muito mais do que o desejo da criação de um Estado Democrático, normas positivas que asseguram diversos direitos fundamentais ao cidadão, dentre eles o direito a seguridade social. O presente trabalho tem a dupla função de observar a previdência social como direito fundamental e as principais ações do Estado em busca da consolidação da justiça social por meio da universalização da previdência. Portanto, o primeiro ponto em análise é realizado ao sistema especial de inclusão previdenciária dos trabalhadores de baixa renda. Posteriormente, constrói-se uma análise política sobre o sistema previdenciário e a validade do material estudado, valendo-se da situação social brasileira frente ao projeto de reforma da previdência: o projeto de emenda constitucional nº 287/16. [1]

Palavras chaves: Direito previdenciário. Sistema de Inclusão previdenciária. Reforma da previdência. Direito. Política.

Sumário: Introdução. 1 – Da seguridade Social. 2 – Inclusão Previdenciária. 3 – Sistema especial de inclusão previdenciária: restrições. 4 – Previdência e política: breve crítica a Pec 287. Conclusão.

INTRODUÇÃO

Com a inconstância do terreno político no Brasil, instaurado desde o fim do processo de impeachment que afastou a presidente Dilma Rousseff do cargo, o país vive um período de grandes dúvidas e insegurança em vários setores. Em sua excelência, a adoção de medidas relacionadas ao liberalismo econômico, próprio ao partido em direção do poder Executivo, faz temeroso o mesmo fenômeno experimentado pela nação com a introdução do capitalismo e os efeitos da crise econômica mundial de 1929, e que posteriormente ganha contornos mais nítidos durante a implantação do plano real (CAMPANA, 2000).

A imposição de uma ordem econômica que mantem os privilégios da burguesia industrial nacional, por essência, omite a responsabilidade social e mascara o desenvolvimento econômico como algo realmente satisfatório para a coletividade, quando na verdade sempre irá ao encontro com a satisfação da burguesia. 

O presente artigo tem por função fazer um reconhecimento técnico e teórico sobre o sistema especial de inclusão previdenciária, construindo um documento de validade prática, mas que, contudo, não deixe de fazer críticas relevantes, quando pertinentes, fugindo assim, do comum silogismo do discurso acadêmico.

1 DA SEGURIDADE SOCIAL

A seguridade social não é uma exclusividade de tempos modernos, em verdade, são reconhecidos desde 228 a.C. distintas formas de definir uma proteção social. Coimbrã ensina que na Grécia antiga (Hélade), encontram-se referências a criação de fundos de apoio àqueles que sofressem alguma adversidade (COIMBRA, 2001). Remontar um levantamento histórico específico, que reconheça todo o desenvolvimento histórico do instituto, é uma tarefa árdua, muito embora, tanto a Grécia antiga quanto Roma são responsáveis por demarcarem os primeiros traços de uma instituição de apoio mútuo e prestação de assistência à coletividade, ainda que direcionada aos membros da família (integrando todo o conceito do pater familis) (CORREIA, 2008).

Para o presente trabalho, contudo, se faz interessante compreender o papel da seguridade social no Brasil, assim, dá-se como ponto de partida do estudo a promulgação da Constituição Federal de 1988.

Segundo HERSZAGE (2012), uma das maiores caraterísticas da nova Carta Magna foi a busca por criação de normas que visassem uma verticalização da atuação do Estado, tornando-o um garantidor do bem estar social: “erigindo, ainda que de forma dúbia, as diretrizes embrionárias tendentes a atrelar a figura do Estado Providência à República Federativa do Brasil” (p.11).

Não a toa a constituinte tratou dos temas relativos a previdência dentro do Título VII – Da ordem Social, determinado, logo no artigo 193 do Capítulo I, que a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça social.

Pois, se vê nas palavras do Ministro Dias Tofolli que a Constituição de fato resguarda, em matéria previdenciária, um teor mais solidário e distributivo (TOFOLLI, 2017), de forma que a inclusão previdenciária é matéria que se relaciona ao próprio processo de universalização da cidadania demarcada a partir da promulgação da Carta Magna. (FLEURY, 2004).

Assim temos o artigo 194, § único, inciso I, da Constituição Federal de 1988:

“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto adequado de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinada a assegurar os direitos relativos a saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos

I- universalidade da cobertura e do atendimento;” (grifou-se)

Explica Pierdoná (2007, p.3) que tanto o artigo 193, quanto o 194 (CF/88), são bases para o desenvolvimento do princípio da seguridade social, princípio este que amplia o conceito de ‘seguro social’ (que seria específico aos trabalhadores), incluindo situações de risco, e, portanto, consolidando a universalidade da cobertura e do atendimento. Completa:

“A universalidade deve ser entendida no sistema de seguridade social como um todo: em relação à saúde, todos são seus destinatários. Já no que tange aos recursos para a sobrevivência, quando diante da incapacidade de auferi-los por conta própria, temos a previdência, a qual é dirigida aos trabalhadores e seus dependentes, e a assistência que é destinada aos necessitados. O mencionado princípio relaciona-se às prestações e aos beneficiários da seguridade social. A universalidade é o primeiro princípio específico. A partir dele, devem ser compreendidos os demais” (PIERDONÁ, 2007, p. 4).

Utilizando o método de análise sistemática cientifica da norma, observamos que o artigo 194, supracitado, determina que a seguridade seja estruturada sob três subsistemas, quais sejam: a saúde, a assistência social e a previdência social.

Sobre o primeiro subsistema, temos a saúde em universalidade, compreendida no país através do Sistema Único de Saúde (SUS), presente nos artigos 196 a 200 da CF, bem como na Lei 8.880/90. A assistência por sua vez, encontra-se disciplinada nos artigos 203 e 204 da CF, bem como na Lei 8742/93, que assim como o primeiro adota o Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Nota-se que ambos os sistemas têm como característica básica a desnecessidade de contribuição especifica, ainda que no segundo caso haja necessidade comprovação da miserabilidade (ALVES, CROCHES, 2013).

Por fim, temos o último microssistema, qual seja, a previdência social, que integra o tema central do presente artigo. No caso da previdência, diferente dos anteriormente estudados, tem-se uma obrigatoriedade contributiva, conforme disposições constitucionais (art. 201 e 202), impondo a filiação compulsória aos trabalhadores assalariados. Neste diapasão, a previdência é tanto direito quanto dever, uma vez que faz mister a contraprestação direta do segurado.

Feitas essas considerações, precisamos conceituar, à luz da doutrina moderna, o que vem a ser seguridade social. Partindo do entendimento de que o termo é mutável, Correia elabora conceitos considerando a partir do contexto político, jurídico:

“a) Perspectiva política: sob essa perspectiva, a seguridade social tem em seu primeiro plano e como finalidade a proteção da necessidade social, ou seja, estende-se a toda a sociedade e tem como principal prestador o Estado, em missão fundamental.

b) Perspectiva jurídica: Quanto à perspectiva jurídica, refere-se esta ao meio ou instrumento com que se pretende almejar a finalidade de proteção às necessidades sociais, por meio de uma organização normativa instrumental e das relações jurídicas decorrentes.

c) Em face da sociedade atual: Dessarte pode-se, hoje, afirmar que o conceito de seguridade social equivalente à Previdência Social (destinada, apenas, à prestação dos chamados seguros sociais) está ultrapassado, cedendo lugar a uma noção assistencial, que supera todas as deficiências contidas na estrutura da Previdência Social, inclusive o mecanismo clássico do seguro privado. Portanto, a seguridade social passa a ser concebida como “um instrumento protetor, garantindo o bem-estar material, moral e espiritual de todos os indivíduos da população, abolindo todo o estado de necessidade social em que possam se encontrar”. Trata-se, na nossa Constituição, de noção que inclui a previdência, a assistência e a saúde.”

Ruprecht, por sua vez, compreende que a Seguridade Social, tem por elemento característico, a responsabilização da coletividade como garantidora da segurança econômica dos próprios membros:

“Em geral se considera que a seguridade social é um serviço público não só pela natureza jurídica dos organismos que a administram, mas também porque a solução das necessidades, cujas consequências busca aliviar, é dada pelo coletivismo e pela solidariedade. Resumindo, a intervenção do Estado na seguridade social é de fundamental importância e transcendência. O Estado, via de regra, é responsável pelo estabelecimento, distribuição, financiamento e normatização de tudo quanto a ele se refira, não deixando de reconhecer que pode haver – e há – seguridade social privada como seu elemento coadjuvante e complementar”. (RUPRECHT, 1996, p.59).

A convergência entre todos os conceitos sobre seguridade social aproveitadas neste trabalho, é, sem dúvidas, a relevância da interpretação constitucional-normativa, que amplia a cobertura da previdência buscando assim tornar os benefícios sociais mais democráticos e com finalidade social devida. É o que compreende DELGADO (2009, et.al. p.17) definindo-a como a instauração das bases de um amplo sistema de proteção social no país.

De fato, sendo a Constituição Federal de 1988 denominada a Constituição Cidadã, não haveria ela de se escusar dos compromissos sociais e diretrizes que a levaram a construção após anos de regime militar. Podemos observar tal entendimento através da análise do sistema de seguridade social adotado pelo constituinte, que funde elementos dos modelos bismarckiano[2] e Beveridgeano[3] (ROCHA, 2011), não afastando a seguridade social da construção teórica dos direitos fundamentais.

Dos três elementos que constitui a Seguridade Social, a previdência é tema maior na construção deste trabalho, que explora o sistema de inclusão previdenciária de trabalhadores de baixa renda, compreendendo sua atuação no plano político social contemporâneo. Assim sendo, se faz imprescindível determinar as formalidades deste sistema.

2 INCLUSÃO PREVIDÊNCIARIA

Da promulgação da Constituição da Republica em 1988 até os dias atuais, transcorre um prazo de vinte e nove anos, e neste prazo, o ordenamento jurídico, em geral, sofreu profundas transformações, assim também o fez no direito previdenciário. Entre as emendas mais notáveis destacam-se as de nº 20 de 1998, a nº. 41 de 2003 e a nº. 47 de 2005, sendo as duas últimas indispensáveis para a presente discussão.

Há de se considerar que a inclusão não é uma inovação das emendas acima expostas, em verdade, a própria Constituição já previa medidas, muito embora, não utilizasse o termo “inclusão”, como nomenclatura. O §8º do artigo 195 da CF 88[4], apresenta os chamados segurados especiais, compreendendo os trabalhadores rurais e o pescador artesanal subsistidos em economia familiar[5]. Válido mencionar que a Lei nº 11.718, ainda trouxe uma ampliação do artigo permitindo a contratação de um funcionário em caráter temporário, não ultrapassando 120 dias.

Segundo o dicionário online Michaelis (2017) “Inclusão” significa “Ato ou efeito de incluir (-se); introdução de uma coisa em outra, de um indivíduo em um grupo etc.; inserção[6]”. destarte, dentro da concepção constitucionalista de 1988, a seguridade social, buscou formas de desenvolver um sistema mais inclusivo. No campo da previdência social, a Emenda Constitucional nª 41 de 19 de dezembro de 2003, foi assertiva ao incluir o trabalhador de baixa renda ao regime especial de proteção ao trabalhador, garantindo a este o acesso à benefícios de valor igual a um salário mínimo vigente.

Tal emenda buscou modificar os artigos 37, 40, 42, 48, 96, 149 e 201 da Constituição Federal, todos os arquivos cuidando de casos específicos de inclusão previdenciária e aposentadoria, contudo, o que nos faz mister, neste momento, é reconhecer a inclusão do §12º ao artigo 201, que previa o seguinte texto, in verbis:

“§12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para trabalhadores de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo, exceto aposentadoria por tempo de contribuição”.

Em 2005, a Emenda Constitucional 47 expandiu ainda mais o beneficio alterando o dispositivo supracitado, para a inclusão de trabalhadores que se dedicam exclusivamente ao trabalho doméstico, e ainda inseriu o § 13, in verbis:

“Art. 201 – CF/1988. […]

§ 12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo.

§ 13. O sistema especial de inclusão previdenciária de que trata o § 12 deste artigo terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais segurados do regime geral de previdência social.”

A compreensão da emenda 47 é dependente da Lei Complementar 123/2006, instituída logo após a emenda, que veio regulamentando o Plano Simplificado de Previdência Social. Segundo Alves e Croches, tal lei, destina-se especificadamente aos contribuintes individuais e segurados facultativos com renda mensal de um salário mínimo, incluindo-os ao Regime Geral de Previdência Social com uma redução da alíquota de contribuição de 20% para 11%[7].

Se por um lado o Brasil experimenta diversos avanços em termos de economia, havemos de considerar também os pontos negativos que ainda se mostram latentes no que diz respeito à estrutura social e a distribuição de renda interna. Assim, a inserção da lei, muito embora constante diversas restrições estabelecidas, nos parece de extrema assertividade, pois prevê uma justiça social àqueles que realmente necessitam.

3 SISTEMA ESPECIAL DE INCLUSÃO PREVIDÊNCIARIA: RESTRIÇÕES

Apesar da Emenda Constitucional nº 47 de 2005 ter ampliado o sistema de inclusão previdenciária, a Lei Complementar 123/2006 trouxe algumas restrições ao beneficio, contrabalanceando a medida, sendo importante o estudo da legislação para compreensão inteira do tema:

“Art. 21 – Lei 8.212/91. […]

§ 3º O segurado que tenha contribuído na forma do § 2º deste artigo e pretenda contar o tempo de contribuição correspondente para fins de obtenção da aposentadoria por tempo de contribuição ou da contagem recíproca do tempo de contribuição a que se refere o art. 94 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, deverá complementar a contribuição mensal mediante o recolhimento de mais 9% (nove por cento), acrescido dos juros moratórios de que trata o disposto no art. 34 desta Lei. (grifo nosso)

Art. 9º – Lei 8.213/91. […] § 1º O Regime Geral de Previdência Social – RGPS garante a cobertura de todas as situações expressas no art. 1º desta Lei, exceto as de desemprego involuntário, objeto de lei específica, e de aposentadoria por tempo de contribuição para o trabalhador de que trata o § 2º do art. 21 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. (grifo nosso)

Art. 18 – Lei 8.213/91. […] § 3º O segurado contribuinte individual, que trabalhe por conta própria, sem relação de trabalho com empresa ou equiparado, e o segurado facultativo que contribuam na forma do § 2º do art. 21 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, não farão jus à aposentadoria por tempo de contribuição. (grifo nosso)

Art. 55 – Lei 8.213/91. […] § 4º Não será computado como tempo de contribuição, para efeito de concessão do benefício de que trata esta subseção, o período em que o segurado contribuinte individual ou facultativo tiver contribuído na forma do § 2º do art. 21 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, salvo se tiver complementado as contribuições na forma do § 3º do mesmo artigo. (grifo nosso)

Art. 94 – Lei 8.213/91. […] § 2º Não será computado como tempo de contribuição, para efeito dos benefícios previstos em regimes próprios de previdência social, o período em que o segurado contribuinte individual ou facultativo tiver contribuído na forma do § 2º do art. 21 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, salvo se complementadas as contribuições na forma do § 3º do mesmo artigo”. (grifo nosso)

Dos artigos acima transcritos, observa-se que a mais representativa restrição diz respeito a impossibilidade de concessão de beneficio por tempo de contribuição, sendo uma das principais distinções entre o plano normal de contribuição e o plano simplificado. No caso de o segurado optar por aposentar por tempo de contribuição, será necessário que o mesmo recolha o complemento do período em que ficou no plano simplificado (CARLOS, 2014).

Segundo FOGUEL (et.al. 2012), a racionalidade para a redução da alíquota vai de encontro com a tentativa de redução das imperfeições do mercado de crédito, afinal, esperar que o microempresário possa arcar com contribuição previdenciária em níveis altos é inconsistente quando se observa a realidade financeira do país.

De fato, essas limitações surgem como uma forma de controle financeiro do Estado, que usa da chamada seletividade, para efetivar a justiça distributiva. Santos (2003) ensina que, dentro do sistema previdenciário, a distributividade e a seletividade figuram legalmente como limitadores da universalidade, o que não significa que serão excluídos aqueles que são mais necessitados; pelo contrário, presta-se a estes o mínimo para garantia do bem-estar, reduzindo a desigualdade, porém, assegurando o pleno funcionamento do sistema.

Ademais, ainda há de considerar os efeitos posteriores. Ensina Carlos (2014) que ao aumentar a cobertura previdenciária e regulamentar a possibilidade de dedução do valor pago a titulo de contribuição previdenciária de seu imposto de renda, por parte do empregador domestico, contribuiu para a formalização dos trabalhadores domésticos no Brasil, demanda de extrema necessidade após aprovação da “PEC das Domésticas” em 2013.

Se a Constituição já previa um alargamento considerável do alcance da previdência, a emenda constitucional n.47/2005 foi ainda além, desenvolvendo um sistema especial de inclusão que acompanhava diretamente o crescimento do emprego formal[8] (PAIVA, 2017).

No mesmo sentido, temos a Lei Complementar 128/08 que cria a figura do Microempreendedor individual, incentivando uma grande parcela de empreendedores informais a regularizarem seu estado e contribuir com a previdência, inclusive com emissão de nota fiscal.

4 PREVIDÊNCIA E POLÍTICA: BREVE CRÍTICA A PEC 287

Seguindo a proposta do presente trabalho, juntamente às análises técnicas sobre a inclusão previdenciária, desenvolve-se, neste momento, um estudo político sobre previdência. Portanto, pretende-se validar a inclusão ora discutida, dentro do conceito democrático do Estado e também da previdência como forma de inclusão social.

De fato, a depressão econômica é um efeito natural do capitalismo mundial, impactando os países de forma diferenciada, conforme suas condições político-geográficas. Neste cenário, os pobres sofrem as mazelas para a regulamentação e manutenção da classe burguesa (MANCEBO, 2017). Pedro Lenza observa que:

“A grave crise econômica mundial, que há muito tempo vem se desenvolvendo, expõe um grande número de trabalhadores que não encontram colocação no mercado formal de trabalho e, necessitando garantir sua sobrevivência e de sua família, submetem-se a condições subumanas de trabalho e de remuneração, e de sua atividade nada resultará, no futuro, em termos previdenciários” (p.197).

A inconsistência da política nacional gera um desconforto na sociedade, que não se sente representada dignamente. Em artigo para Carta Capital, Roberto Amaral observa que: “A crise política, que se desenvolve no corpo de aguda crise institucional, em progresso, denuncia o esgotamento do nosso modelo de democracia representativa, aquela que deriva da soberania popular, cuja única voz é o voto livre” (AMARAL, 2017). Neste cenário, as medidas impopulares, e a austeridade tornaram-se pautas constantes na política brasileira, como é o caso da PEC 287.

A proposta de emenda Constitucional nº 297 de 2016, encaminhada pelo ministro da fazenda Henrique de Campos Meirelles, conhecida como “reforma da previdência”, incide em diversas regras referentes aos benefícios da Previdência e da Assistência Social, sobre o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), e também, sobre os Regimes Próprios da Previdência Social (RPPS), alterando os arts. 37, 40, 109, 149, 167, 195, 201 e 203 da Constituição Federal; modificando as “regras permanentes” previstas nos arts. 40 (servidores públicos) e 201 (trabalhadores e trabalhadoras do setor privado).

Segundo o jornal online “O Globo”, a reforma da previdência é necessária como uma forma de suprir o “rombo crescente” registrado nos cofres:

“gastos saltam de 0,3% do PIB, em 1997, para projetados 2,7% em 2017. Em 2016, o déficit do INSS chega aos R$149,2 bilhões (2,3% do PIB) e em 2017, está estimado em R$181,2 bilhões. Os brasileiros estão vivendo mais, a população tende a ter mais idosos, e os jovens, que sustentam o regime, diminuirão”

Segundo o presidente Michel Temer, em discurso, ressaltou que as manifestações em volta da reforma, são “equivocadas”, sendo mudanças que trarão vantagem a Previdência Social. Ainda segundo o presidente:

 “Temos que esclarecer o que precisamos fazer para podermos sobreviver nos próximos anos. Se não fizemos a reforma da Previdência, podemos entrar em climas de países da Europa que deixaram para muito tarde e quando tiveram que fazer tiveram que cortar 40% das aposentadorias" (TEMER, “apud”.:MODZELESKI, 2017. In.G1 Política)

Antes de valorar as medidas é necessário realizar um estudo aprofundado sobre o tema, o que não é o interim do presente artigo, contudo, seguindo o tema central, observamos as alterações atinentes à inclusão previdenciária dos trabalhadores de baixa renda e daqueles que desempenham atividade exclusivamente doméstica. Iniciando pela comparação da redação atual e da redação do projeto conforme tabela abaixo:

No que diz respeito ao sistema especial de inclusão previdenciária, o texto da exclui a expressão “carência”[9], equiparando o prazo de carência aos demais trabalhadores. Segundo MIRANDA (2017), o que nos parece, dentro da visão de mundo neoliberal, é que o projeto representa, em verdade, uma forma de restrição do direito fundamental à Seguridade Social, dificultando o acesso daqueles que realmente necessitam.

CONCLUSÃO

O presente artigo buscou discutir o plano de inclusão previdenciária em seus aspectos mais importantes, demonstrando seu funcionamento e realizando pontuações de extrema validade, tanto no campo jurídico quanto no campo político, tendo em vista de que, o que é jurídico, é sobre tudo político.

Reconhecer a validade da inclusão do trabalhador de baixa renda, em um país cuja diferença das classes é gritante, é um ato de grande validade por parte do Estado, principalmente quando tem por principio a defesa da democracia e da redução da desigualdade social. As medidas de inclusão das Emendas Constitucionais nº. 41 de 2003 e a nº. 47 de 2005, que expandem a já inclusiva Seguridade Social da Constituição, incentivam as pessoas que não possuem plenas condições de arcarem com o sistema previdenciário.

Observamos que o momento de desequilíbrio entre as diversas classes econômicas deve ser observado pelo Estado, que deve se ocupar em buscar medidas de inteira justiça para suprir e contrabalancear essas diferenças, estabelecendo justo acesso a medidas sociais, lastrando-se nos princípios e nos direitos fundamentais que regram o ordenamento jurídico.

Assim, todas as medidas que possam produzir resultados positivos para a coletividade devem ser utilizadas, principalmente em relação a benefícios e auxílios previdenciários que são de suma importância para todos os cidadãos.

Observamos que o plano de inclusão previdenciária está plenamente em conformidade com os procedimentos formais para sua existência, e vem, ainda, assegurar os direitos garantidos constitucionalmente a todos os cidadãos brasileiros, como a universalidade de cobertura e atendimento e a equidade na forma de participação no custeio em face da previdência social.

Por fim, ainda foram feitas algumas críticas em relação ao aspecto político da previdência, reconhecendo a instabilidade econômica, derivada da orientação política neoliberal, e asseverada após a destituição da então presidente eleita. Muito embora o projeto de Reforma da previdência não tenha sido discutido em seu inteiro teor, observamos que as mudanças que tratam diretamente da inclusão representam um retrocesso ao direito do cidadão.

As dificuldades econômicas que o governo atual tanto argumenta são passíveis de soluções mais adequadas do que a austeridade que atinge diretamente o trabalhador e sua família. Retirar deste um direito que a muito custo fora conquistado não representa, em nenhum grau, uma forma de “organizar as contas públicas”, mas sim de ferir diretamente um direito adquirido.