Reflexões sobre o sistema previdenciário brasileiro

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O objeto destas reflexões é o sistema brasileiro de seguridade social, com alguns comentários pontuais.


Desde a promulgação da Constituição de outubro de 1988 muita coisa mudou e, no meu entender, as três reformas previdenciárias deixaram de considerar, com a devida atenção, essas transformações estruturais que, tanto do ponto de vista econômico como do social, estão acontecendo no Brasil e no mundo.


I. Breve referencia geral do sistema de seguridade social


1. Os riscos cobertos pelo sistema nacional de seguridade social são: a doença; a velhice; a invalidez; a morte, a reclusão e o desemprego. Além desses riscos são cobertas as contingências familiares.


2. O sistema é público, de filiação obrigatória, e se divide em regime geral, regime do seguro-desemprego e regime próprio dos servidores públicos.


Ademais, há regimes complementares que são privados e facultativos


3. As fontes de financiamento do regime geral são as contribuições sociais, compulsoriamente devidas pelos trabalhadores; pelos empregadores e por toda a sociedade.


A fonte de financiamento do seguro-desemprego é uma contribuição social incidente sobre o faturamento das empresas.


Os regimes privados são custeados pelos respectivos prêmios.


II. Aspectos gerais do sistema nacional de seguridade social


1.Indicação dos princípios do sistema.


O Sistema Brasileiro de Seguridade Social está baseado em princípios estampados na Constituição de 1988.


1.1. Universalidade da cobertura e do atendimento


O primeiro deles vêm expresso no inciso I do Parágrafo único do art. 194 e se acha assim deduzido: universalidade da cobertura e do atendimento.


Ao implantar o sistema de seguridade social em nosso Direito positivo, não poderia ter o constituinte deixado de lado aquele que é, sem favor nenhum, o objetivo primordial desse modelo protetivo.


A universalidade dá começo lógico à enumeração das diretrizes constitucionais em matéria previdenciária.


No terreno da seguridade social o objetivo da universalidade é congruente com o princípio da igualdade.


A isonomia não é um prius existencial ao direito. Embora sem ela não se possa cogitar de ordem; essa mesma ordem ‚ (deve ser) construída pelo direito.


Para a construção da isonomia a seguridade social contribui com a universalização. A universalidade é a dimensão especifica da isonomia no âmbito da seguridade social.


Mas, o que objetivamente significa a universalidade?


Em nossa opinião, a diretriz em questão possui uma dupla significação. De um lado, ela se refere ao elenco de prestações que serão fornecidas pelo sistema de seguridade. De outro, aos sujeitos protegidos.


A universalidade da “cobertura” refere-se a situações da vida que serão protegidas. Quais sejam: todas as contingências que podem gerar necessidade.


Já a universalidade do “atendimento” diz respeito aos titulares do direito à proteção social. Todas as pessoas possuem tal direito.


Num e noutro prisma da regra da universalidade, está  presente o postulado da isonomia; o que se vislumbra é a passagem do esquema do seguro social para o sistema de Seguridade Social.


1.2.Uniformidade e equivalência das prestações.


Surgindo direta e imediatamente como desdobramento da regra da universalidade, o objetivo da uniformidade destrói a parcela mais iníqua do direito anterior.


Estatui o inciso II, do art.194 da Constituição, o objetivo da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais.


A discriminação a que se achava sujeita a população rural apenas agravava a questão social.


É certo que ela se prendia a um estádio da proteção social.


Mas, ninguém poderá  negar que, entre outras conseqüências nefastas, essa discriminação excluiu, por largo tempo, o trabalhador rural de qualquer tipo de proteção social.


Impelido pelo estado de necessidade, o rurícola se via ameaçado na sua sobrevivência e, nessa conjuntura, a migração interna alcançou alarmantes proporções. Sobre ser a implantação definitiva da isonomia entre os residentes, a regra em exame também traz em seu bojo, e como resultado, a identidade de prestações entre urbano e rural integrando, ao fim e ao cabo, num único sistema toda a população do País.


1.3.Seletividade e distributividade das prestações.


O fogo cerrado a que se acha submetido o ideal do Welfare State se deve justamente ao fato de julgarem – os que criticam esse ideal – que inexistem condições econômico-financeiras no mundo moderno que venham a dar suporte a um sistema protetivo tão abrangente.


Estabeleceu-se, por conseguinte, uma tática, ao nosso ver inscrita no inciso III do art. 194, da Constituição. Trata-se da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e dos serviços.


A diretriz da seletividade permite a realização, de legitima estimativa acerca do tipo de prestações que, em conjunto, concretizem as finalidades da Ordem Social. A regra da distributividade, por seu turno, autoriza a escolha de prestações que – sendo direito comum a todas as pessoas – contemplam de modo mais abrangente os que demonstrem possuir maiores  necessidades.


Contudo, a complexidade da questão social fará  emergirem novas circunstâncias e estas mesmas circunstâncias trarão novas luzes para a compreensão dessa intensa problemática. Como resultado, novos conteúdos haverão de ser definidos como aptos a realizar os valores consagrados pela Lei Máxima.


A seletividade, fixando o rol de prestações, e a distributividade, definindo o grau de proteção devido a cada um, são corolário da  isonomia em tema de seguridade social.


Contudo, as diretrizes em questão operam como redutores, na medida em que dão moldura ao vasto campo de aplicação dos programas de seguridade social.


É que, em conjuntura adversa, o  ideal da seguridade social –  que a mesma esteja em permanente expansão – deve ceder passo a limitações econômicas. O que não deve significar renúncia ao ideal, mas adaptação a circunstâncias que lhe dão ritmo diferente de implantação.


Por outro lado, a proteção poder  ser objeto de expansão na medida em que irromperem circunstâncias demonstrativas da insatisfatória resposta que o esquema em curso esteja dando a  contingências presentes.


Assim, a diretriz em estudo funciona como referencial para a definição do quadro de prestações e de pessoas protegidas. Dela depende, em último termo, a flexibilidade de todo o sistema e a capacidade (ou incapacidade) deste para proporcionar seguridade.


1.4.Irredutibilidade dos benefícios.


Corolário da garantia individual que protege o direito adquirido (art. 5º, XXXVI, a irredutibilidade aparece, no contexto da seguridade social, como objetivo a ser respeitado pela legislação previdenciária.


Prestação pecuniária que não pode sofrer modificação nem em sua expressão quantitativa (valor monetário); nem em sua expressão qualitativa (valor real), o benefício é vitima da inflação.


O constituinte esteve atento ao problema e dele tratou em vários dispositivos acabando por eleger em objetivo aquilo que é essencial a: irredutibilidade do valor dos benefícios.


Já o  art. 201, § 2º explicita a referida regra agregando-lhe conteúdo bem objetivo: o que se exige é a manutenção do valor real da prestação.


1.5.Equidade no custeio.


A fim de conferir expressão jurídica a um  sem número de necessidades que reclamam proteção, a sociedade deve definir, claramente, quais os recursos financeiros que pretende destinar a essa empreitada.


O constituinte, de maneira muito genérica, determina deva existir: equidade na forma de participação no custeio.


Há que se encontrar, pois, a justa proporção entre as quotas com que cada um dos atores social irá  contribuir para a satisfação da seguridade social.


Congruente com a máxima geral da isonomia, a equidade se acha baseada, aqui,  na capacidade econômica dos contribuintes.


Em suma, o custeio não pode ser mais um entrave à seguridade. Ele há de ser, sim, um meio indispensável para que aquela seja atingida o quanto antes.


1.6.Diversidade da base de financiamento.


A ordem jurídica poderia ter escolhido as mais diversas fontes de recursos para a seguridade social.


O esquema tradicionalmente adotado pelo direito brasileiro baseou-se na chamada contribuição tríplice: dos trabalhadores, dos empregadores e da União.


Quanto mais claramente se afirma a idéia da seguridade social como organismo protetor da coletividade, tanto mais ela carece de recursos financeiros adicionais.


O esquema da contribuição tríplice revelou-se insuficiente obrigando a busca de novas bases de financiamento.


O art. 194, inciso VI, estabelece que deverá  existir: diversidade da base de financiamento.


Há dupla dimensão na diretriz. Se pode falar numa diversidade objetiva (atinente aos fatos sobre os quais incidirão as contribuições) e na diversidade subjetiva (relativa  a pessoas naturais ou jurídicas que verterão contribuições).


O esquema é, ao nosso ver, suficientemente amplo para admitir variadas formas de participação no custeio.


Dependerá  da inventiva do legislador complementar (art. 195, § 4º, combinado com o art. 154, I, da Constituição Federal) a elaboração de novas fontes de custeio que, de futuro, serão indispensáveis à expansão do sistema protetivo.


1.7.Democracia e descentralização na gestão.


O ordenamento jurídico brasileiro se define como  Estado Democrático de Direito (art. 1º, da Constituição).


Plena de significado, por conseguinte, se nos apresenta a ultima das diretrizes da seguridade social no  art. 194 da Lei Maior: caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.


Somente com a efetiva participação dos interessados os conflitos serão resolvidos. O centro nem vê e nem se deixa ver. Se acha afastado tanto dos serviços como dos locais onde os problemas surgem e se desenvolvem. A descentralização, transferindo para a periferia do sistema o poder de decisão, faz com que as bases discutam e proponham – a partir da situação local, sempre peculiar, da necessidade particular  daquela população assistida.


2. Objetivos do sistema


O sistema brasileiro de seguridade social objetiva proporcionar benefícios e serviços.


Dentre os benefícios existe distinção entre aqueles que são fornecidos pela previdência social (pensões aos segurados que contribuíram durante a sua vida de trabalho e aos dependentes deles) e os que são outorgados pela assistência social (ajuda aos pobres; crianças carentes; adolescentes e idosos).


Os benefícios da previdência social são concedidos tendo como base a remuneração percebida pelo trabalhador, e querem assegurar o padrão de vida do segurado ativo. Mas, estão sujeitos – no regime geral – a um limite fixado na Constituição. Esse limite eqüivale, atualmente, a cerca de quatro salários-minimos.


Os benefícios da assistência social garantem o mínimo de subsistência e são fixados em valor igual para todos, no importe do soldo básico, equivalente a um salário-minimo.


Os serviços de saúde são fornecidos a toda a população, limitados aos recursos financeiros disponíveis.


Os serviços de assistência social são fornecidos à população carente e se desenvolvem sob a forma de prestações individuais (serviço social de casos), mediante a integração social da pessoa, inclusive com a habilitação profissional; e de prestações coletivas, dentre as quais se destacam os projetos de enfrentamento da pobreza e os programas de garantia de renda mínima.


3. Sobre as convenções n. 102 e 128 da OIT.


Mesmo não ratificando as duas Convenções (102 e 128) da OIT, o regime nacional corresponde, em linhas gerais, aos padrões daqueles documentos internacionais, como se verá adiante.


III. Classificação e descrição do sistema nacional de benefícios


I – O sistema de benefícios brasileiro estabelece a coexistência entre programas públicos e privados.


O sistema público de seguro social é de filiação obrigatória, enquanto que o sistema privado pode ser escolhido livremente pelo segurado. Os dois operam mediante contribuição dos segurados.


No sistema público, são contribuintes os trabalhadores e as empresas e o regime financeiro é o de repartição.


No sistema privado, há dois subsistemas. O fechado, que opera nos moldes dos fundos de pensão, se baseia em contribuições dos participantes e das empresas, sob regime de capitalização e é acessível apenas aos empregados e dirigentes de determinada empresa ou grupo econômico e se destina a complementar benefícios do sistema público. O aberto, acessível a toda a população, fornece benefícios de pecúlio ou renda e se baseia em regime de capitalização.


Ademais, parcela da população pobre (crianças, idosos e pessoas portadoras de deficiências) é atendida por um sistema não contributivo de assistência social.


II – É sistema que se compõe por mais de um regime. O regime geral (que abrange os trabalhadores vinculados a empresas privadas e os autônomos) e o regime próprio dos servidores públicos civis (compreendendo as empresas controladas pelo Estado) e militares.


O trabalhador pode migrar entre os dois regimes, conforme a sua atividade profissional, levando consigo o tempo de contribuição, para efeitos de carência e de aquisição de direitos.


III – Os riscos cobertos pelos dois regimes são a doença, a velhice, a invalidez,  o óbito, a proteção à maternidade e o desemprego.


1. Campo de aplicação  individual


Os benefícios devidos aos segurados do regime geral são os seguintes:


1.1. Auxílio-doença


Devido a quem fique impossibilitado temporariamente de trabalhar e pago a partir do décimo-sexto dia do afastamento do trabalho, cumprida a carência de doze contribuições mensais.


O valor do benefício é calculado com base na média das remunerações percebidas no período de trinta e seis meses anteriores ao afastamento do trabalho e corresponderá a 91 % (noventa e um por cento) dessa média.


1.2. Aposentadoria por invalidez.


Devido a quem fique incapacitado definitivamente para o trabalho  e pago a partir do décimo-sexto dia do afastamento do trabalho, ou após cessar o auxílio-doença, cumprida a carência de doze contribuições mensais.


O valor do benefício é calculado com base na média das remunerações percebidas no período de trinta e seis meses anteriores ao afastamento do trabalho e corresponderá a 100 % (cem por cento) dessa média, podendo ser acrescido de 25 % (vinte e cinco por cento), se o segurado inválido necessitar da assistência permanente de outra pessoa.


1.3. Aposentadoria por idade


Devida ao homem, quando completa a idade de 65 anos e à mulher, aos 60 anos de idade, cumprida a carência de cento e oitenta contribuições.


O valor do benefício é calculado com base na média das remunerações percebidas no período de trinta e seis meses anteriores ao afastamento do trabalho e corresponderá a 70 % (setenta por cento) dessa média, podendo ser acrescido de 1 % (um por cento) para cada grupo de doze contribuições, não podendo ultrapassar os 100 %.


1.4. Aposentadoria por tempo de contribuição


Devida a quem contribuiu por trinta e cinco anos (sendo homem) e por trinta anos (sendo mulher).


O valor do benefício, para quem cumpriu todo o tempo, será de cem por cento da média das trinta e seis últimas remunerações.


No período de transição implantado com a primeira reforma previdenciária, de 1998, foi mantida a chamada aposentadoria proporcional, que permite a retirada do homem aos trinta anos de trabalho e da mulher aos vinte e cinco anos de trabalho, mediante o pagamento de 70 % (setenta por cento) do valor médio das remunerações que serviram de base às contribuições.


1.5. Aposentadoria especial


Devida ao segurado que tenha trabalhado em atividade ou ambiente apto a prejudicar a saúde ou a integridade física, e cujo tempo de contribuição é de quinze, vinte ou vinte e cinco anos, conforme o risco da atividade.


O valor do benefício, para quem cumpriu todo o tempo, será de cem por cento da média das trinta e seis últimas remunerações.


1.6. Salário-maternidade


Benefício devido à segurada gestante, que cobre o período de afastamento do trabalho e cujo prazo total é de cento e vinte dias, a ser gozado antes e depois do parto.


O valor do benefício corresponde à remuneração integral da segurada.


1.7. Salário-família


Benefício devido aos segurados de baixa renda (remuneração inferior a dois salários-minimos)  que tenham filhos menores de catorze anos ou inválidos, na proporção do número de filhos e corresponde a uma renda mensal de cerca de cinco por cento do salário-minimo por filho.


1.8. Auxílio-acidente


Benefício devido ao segurado que tenha sofrido acidente do qual resulte, após a consolidação das lesões seqüela que provoque a redução da capacidade para o exercício do trabalho habitual.


O valor do benefício corresponderá a 50 % (cinqüenta por cento) da aposentadoria a que teria direito o segurado no momento em que sofreu o acidente do qual resultou a lesão.


1.9. Pensão


Benefício devido ao conjunto dos dependentes do segurado falecido e que corresponderá a 100 % (cem por cento) do valor da aposentadoria que o segurado percebia ou a que teria direito no momento do falecimento.


1.10. Auxílio-Reclusão


Benefício devido ao conjunto dos dependentes do segurado de baixa renda ( remuneração inferior a dois salários minimos) que se encontre recolhido ao cárcere e que corresponderá a 100 % (cem por cento) do valor da aposentadoria a que o segurado teria direito.


Todos os benefícios do regime geral são custeados no regime de repartição simples.


2. Administração e Gestão


O regime geral de previdência social, no Brasil, é gerido pelo Governo Federal por intermédio de uma Autarquia, o Instituto Nacional do Seguro Social.


Também é da responsabilidade do Governo Federal a regulamentação dos benefícios e serviços previdenciários, bem como a arrecadação e controle das contribuições destinadas ao financiamento do sistema.


Os beneficiários e as empresas participam da formulação das políticas e do controle das ações por intermédio dos seus representantes que integram o Conselho Nacional de Previdência Social, colegiado quadripartite, do qual também fazem parte representantes do Governo Federal.


3. Custeio do regime geral


O regime geral de previdência social é financiado mediante contribuições dos trabalhadores, dos empregadores e dos Poderes Públicos.


As contribuições dos trabalhadores e dos empregadores são definidas pelas leis sendo que a dos primeiros é, em média, de 10 % (dez por cento) da respectiva remuneração, sujeita ao limite de cobertura já referido, enquanto que a contribuição das empresas varia de 2l % (vinte e um por cento) a 23 % (vinte e três por cento) do montante da remuneração paga aos trabalhadores, sem qualquer limite.


Os Poderes Públicos participam do financiamento do regime previdenciário mediante o destaque de parcela do orçamento geral, que não conta com percentual definido, podendo variar conforme as disponibilidades financeiras do Tesouro Público e as necessidades (ou déficits) do regime geral.


IV – A reforma do sistema nacional de benefício; tendências


O sistema nacional de benefícios foi objeto de reformas no curso destes últimos 20 anos, mas as diversas reformas tiveram tendências opostas.


A primeira reforma ocorreu com a promulgação da Constituição de outubro de 1988, que implantou o sistema de seguridade social.


Nesse momento, houve ampliação dos benefícios sociais e foi implantada a igualdade entre os trabalhadores urbanos e rurais.


Além disso, o acesso às prestações de saúde passou a ser universal


Por fim, a assistência social foi incumbida de fornecer prestações em dinheiro aos idosos e aos portadores de deficiência que não estivessem vinculados ao regime geral.


Quanto ao regime dos servidores públicos, a nova Constituição exigiu que todos fossem enquadrados como beneficiários de um só plano.


Todas essas medidas foram adotadas sem qualquer estudo prévio a respeito dos impactos financeiros e atuariais que novas despesas provocariam, abalando profundamente o caixa do sistema público.


Diante da grave distorção e dos crescentes déficits das contas públicas, provocada pelo enfraquecimento da relação entre contribuintes e beneficiários e pela ampliação dos encargos do sistema de seguridade social, foi iniciado o longo processo de discussão da reforma constitucional que se configurou em três etapas, com a promulgação das Emendas n. 20, n. 41 e n. 47.


Além das causas registradas, foram consideradas as modificações nas estruturas demográficas da população brasileira, situação que acompanha os registros mundiais sobre o assunto.


1. Indicação das hipóteses de reforma:


O programa público de benefícios da seguridade social foi alterado em dois sentidos:


a) reduzindo as desigualdades entre o regime geral e o regime dos servidores (este último muito mais generoso para com os beneficiários)


b) estabelecendo um limite de cobertura pelo regime geral (limite esse que foi fixado em cerca de quatro salários mínimos) que, também deverá ser adotado pelo regime dos servidores. Quanto a estes últimos, a reforma ordena a instituição de planos complementares privados que garantam os valores de remuneração aos servidores mediante cotizações iguais do Estado e do servidor.


2. Desenvolvimento:


Para adaptar o programa público, a legislação implementa o aumento  da contribuição dos servidores públicos, e dos demais segurados e institui a contribuição dos inativos e pensionistas.


Além disso, estabelece uma idade mínima para a retirada do trabalhador (esclareço que, anteriormente, não era exigível nenhuma idade mínima, o que conduzia à retirada precoce, de pessoas ainda relativamente jovens). Essa medida, aliada à fixação do valor máximo para os benefícios a serem concedidos a todos os brasileiros  provocará a redução das despesas.


V. Avaliação e comentários críticos


1. Sobre o sistema nacional


O caráter público do sistema nacional de benefícios satisfaz os objetivos sociais que lhe são próprios pois permite o acesso de toda a sociedade, mediante cotizações que podem ser suportadas pelos trabalhadores.


É também inerente, em minha opinião, aos princípios tradicionais da seguridade social – sobretudo o da universalidade e solidariedade – que o sistema seja, basicamente, público.


Devemos reconhecer que as alterações demográficas devem levar a mudanças estruturais e imporão limites mais restritos de cobertura pelo Estado.


O sistema brasileiro se baseia no esquema dos três pilares: o plano público, o plano dos fundos de pensão e o plano das seguradoras privadas. Essa complementar disciplina da matéria é apta a satisfazer os objetivos do regime desde que haja maior intercâmbio entre os setores envolvidos.


Os mais grave dos problemas do sistema nacional de previdência social é o da cada vez mais estreita relação entre ativos e inativos.


A causa principal desse problema, no caso brasileiro, pode ser identificada na cobertura assistencial que foi fornecida, pelo sistema público, com recursos da previdência social, aos trabalhadores do setor agrícola, sem que fosse exigida deles qualquer cotização.  A causa secundária, decorrente da aprovação da Constituição de Outubro de 1988, consistiu na ampliação das prestações das áreas de saúde e de assistência social (garantindo, esta última, renda mínima para os idosos e deficientes) sem a instituição de novas bases de financiamento do sistema previdenciário nacional.


São notórias as deficiências administrativas da autarquia pública que administra o sistema brasileiro. Deficiências na estrutura organizacional; no material humano e nos equipamentos.


Para que se avalie essa situação basta que fiquemos em um exemplo: desde 1986 se intenta implantar um cadastro nacional dos beneficiários, apto a revelar o perfil previdenciário da população brasileira. Essa medida, de vital importância, ainda se encontra em fase muito preliminar.


As entidades privadas apresentam um grau de eficiência muito maior do que a entidade pública e, diversas delas, poderiam servir de modelos para o aperfeiçoamento da estrutura estatal.


Também no aspecto do profissionalismo da gestão as entidades privadas são melhor conceituadas. É que, na entidade pública, o critério de indicação dos dirigentes pelos partidos políticos, nem sempre (ou quase nunca) conduz as pessoas mais capazes aos postos para os quais se acham talhados.


Sem reformulação das suas estruturas, das suas bases de financiamento e dos seus planos de benefícios, o sistema não estará preparado para enfrentar as modificações no mercado de trabalho que se verificam nos tempos modernos.


Mas, quanto aos problemas da descontinuidade no emprego e do desemprego, nem o sistema público, nem o sistema privado se revelam aptos a enfrenta-los de maneira eficiente.


Na verdade, esses problemas se resolvem mediante planos de desenvolvimento econômico e social baseados em investimentos públicos e privados, aliados a políticas fiscais eficientes.


O acesso dos desempregados às prestações, pelo menos relativas ao período inicial da desocupação, não oferece dificuldades.


O problema consiste na longa duração do desemprego e conseqüente desamparo do trabalhador, que não pode mais recorrer ao seguro social.


Esse fato identifica um novo fenômeno. O desempregado que não pode mais receber o benefício a ele devido (por já ter se esgotado o período de proteção) recorre aos benefícios por doença (auxílio e aposentadoria), sobrecarregando ainda mais o plano básico.


O processo de integração regional do Brasil se dá no âmbito do MERCOSUL e compreende, além do nosso país, o Paraguai, o Uruguai e a Argentina.


Esses países, em certa medida, já passaram por recentes reformas previdenciárias, diante de problemas semelhantes aos apontados neste relato.


São bastante grandes as assimetrias nas legislações de seguridade social dos quatro países, que realizam um grande esforço de harmonização.


As entidades previdenciárias privadas ainda não estão participando ativamente dos esforços de integração.


Conquanto haja, formalmente, mecanismo de participação tripartido, o movimento sindical dos trabalhadores não lhe dá a devida importância, preferindo concentrar seus esforços nas reivindicações salariais, que afetam de imediato a vida das pessoas. Também os empresários não participam, de modo adequado, nas estruturas participativas. Trata-se, de lugar neutro, ao qual parecem não chegar os problemas do setor. 


2. Sobre o processo de reformas:


As reformas não contaram com o apoio da comunidade que, no entanto, não detinha a necessária maioria parlamentar para rejeitá-las.


Prevaleceu o objetivo econômico, de contenção do déficit público, do qual o mais expressivo item é a conta passiva da seguridade social.


Esse objetivo influenciou o conjunto das medidas das reformas que vieram, sem dúvida, para reduzir ou extinguir direitos sociais, criando obstáculos ao acesso da população aos benefícios.


O grave impacto das reformas se deu, na fase de discussão no Parlamento, pelo incremento dos pedidos de benefícios por parte daqueles que se sentiram ameaçados pela vaga de restrições que lhes seriam impostas.


O montante das prestações e das despesas administrativas com a concessão benefícios, nos logos anos de duração do processo de reforma, evoluíram de modo significativo, em especial no âmbito do regime próprio dos servidores públicos, que seriam (como foram) mais duramente atingidos pelas mudanças.


As reformas são recentes (ainda não se chegou a uma geração desde a promulgação da Constituição, em 1988), de modo que não há dados disponíveis sobre incremento da arrecadação; sobre a evolução do número de filiados ou sobre o controle ou redução de evasão das cargas sociais e sobre a eliminação das falhas da aplicação do sistema.


Mas, já posso afirmar que a primeira dessas medidas – incremento de arrecadação – será conseqüência da implantação das novas bases contributivas.


Não vejo, no horizonte próximo, a possibilidade de evolução do número de filiados e de filiados-contribuintes, vez que o instrumental das reformas não suavizou a carga tributária incidente sobre as empresas e trabalhadores, o que reduziria o imenso contingente daqueles que vivem na informalidade.


É consensual, no pensamento jurídico e social dominante, que o movimento de reformas previdenciárias, não tendo atacado o cerne dos problemas existentes, não passou de um remendo, sem maiores conseqüências no médio e no longo prazo.


Já se cogita de novas etapas de reformas, onde a idéia da solidariedade cederá  passo à da previdência individual.


Ganhará importância, também, o componente financeiro, sem que isso signifique, a prevalecer o sistema dos três pilares, o abandono da técnica atuarial em algum desses segmentos.


As reformas não tiveram nenhum efeito no que diz respeito à extensão da cobertura previdenciária a setores da população que não tinham e continuam não tendo nenhum acesso aos programas sociais.


A pobreza e a exclusão social seguem registrando índices alarmantes no país e, nos últimos anos, paradoxalmente, vem sendo reduzidos os gastos com programas sociais geridos pelos Poderes Públicos.


Menos de 5 % (cinco por cento) do orçamento da seguridade social é destinado ao atendimento da população carente que já chega à alarmante cifra  dos trinta milhões de pessoas.


3. Visão sobre o futuro


No futuro imediato, o sistema seguirá mantendo seu caráter público mas, as deficiências financeiras reduzirão cada vez mais o valor dos benefícios e trarão o descrédito dos beneficiários


Essa evolução desfavorável no conceito do sistema público abrirá espaços para que os planos privados se apresentem como a única alternativa válida de que dispõe as pessoas para terem tranqüilidade e paz.


Aliás, no setor de saúde o mesmo processo já ocorreu e, hoje em dia,  as pessoas melhor aquinhoadas de fortuna estão amparadas pelos planos privados de atendimento à saúde.


É bem possível que novas reformas se mostrem inevitáveis, notadamente para a fixação de uma idade mínima para as aposentadorias e de um indexador próprio para os reajustamentos de benefícios que não seja atrelado aos critérios de reajuste do salário mínimo nacional.



Informações Sobre o Autor

Wagner Balera

Livre-Docente de Direito Previdenciário na Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e Professor-Titular de Direitos Humanos da mesma Universidade.


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