O princípio da eficiência e a governança fiscal e tributária

Resumo: O artigo apresenta reflexão voltada para a melhoria dos sistemas tributário e financeiro, abordando o princípio da eficiência na perspectiva da governança estatal. Investiga aspectos que prejudicam a atuação do Estado tributário e fiscal, indicando meios para ampliar a eficiência e a eficácia estatal.


Palavras-chave: Eficiência. Governança. Administração.


Abstract: The article presents reflections aimed at improving the tax system and financial addressing the principle of efficiency from the perspective of state governance. Investigates aspects that affect the performance of the state tax and fiscal, indicating ways to increase government efficiency and effectiveness.


Keywords: Efficiency. Governance. Administration.


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Sumário: Introdução. 1. Princípio da eficiência no direito administrativo. 2. Princípio da eficiência no direito tributário e a influência do novo direito constitucional. 3. A perspectiva do novo direito constitucional. 4. Governanças corporativa, fiscal e tributária. 4.1. Simplificação tributária. 4.2. Excesso de leis. 4.3. Carga burocrática. 5. Meios de modernizar o Estado e a administração fiscal e tributária. Conclusões. Referências das obras consultadas.


Introdução.


O direito tributário brasileiro já batizado de carnaval tributário, pois estava estruturado com base na forma e na cor das estampilhas[1].


Neste contexto, pretende-se investigar a realidade do modelo fiscal e tributário pátrios à luz do princípio da eficiência como elemento para definição de uma nova postura da administração pública.


O trabalho se inicia com breve abordagem do princípio da eficiência no âmbito do direito administrativo. Após, é feita uma análise específica da utilização do princípio da eficiência no direito tributário diante da nova visão alcançada com o pós-positivismo e com o novo direito constitucional, seguindo-se com a noção dos conceitos de governanças corporativa, fiscal e tributária, finalizando com a indicação de alguns meios para modernizar o Estado e a administração fiscal e tributária.


1 – Princípio da eficiência[2] no direito administrativo


A Emenda Constitucional 19/98 acrescentou no artigo 37 da Constituição a eficiência como princípio constitucional da administração pública.


Tal providência permitiu exigir, não apenas no plano teórico-normativo, uma nova fase na administração pública, de inclusão na consciência dos servidores públicos em geral de que a prestação de atividades estatais deve-se dar de forma célere e com qualidade. Este é o propósito do princípio da eficiência, ou seja, que o Estado alcance o seu fim com presteza, perfeição, imparcialidade, neutralidade, transparência, participação e aproximação dos serviços públicos da população com eficácia e de forma desburocratizada.[3] Em última análise, o princípio da eficiência materializa uma faceta do princípio da “boa administração”.[4]


O conteúdo do princípio da eficiência é amplo, podendo-se entendê-lo como:


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“[…] aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços sociais essenciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum.”[5]


Segundo Alexandre de Moraes:


“O administrador público precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele que produz o efeito desejado, que dá bom resultado, exercendo suas atividades sob o manto da igualdade de todos perante a lei, velando pela objetividade e imparcialidade.”[6]


De outro lado, o Estado Constitucional Tributário e Fiscal passa por severa crise, talvez sem precedentes. A elevada carga tributária, a complexidade da legislação, o excesso de burocracia, a cultura da sonegação, a concorrência desleal e muitas vezes a ausência de uma administração preocupada com a otimização do trabalho e a maximização de resultados são problemas que podem ser solucionados ou pelo menos minorados com a adoção de uma visão mais ética pautada no princípio da eficiência.


2 – Princípio da eficiência no direito tributário e a influência do novo direito constitucional.


Os ramos do direito e, em especial, a área tributária, sentem, na atual quadra, os influxos decorrentes da visão pós-moderna conferida ao sistema jurídico, especialmente com a superação do positivismo pelo pós-positivismo.[7]


Para Luís Roberto Barroso a Ana Paula Barcelos:


“O pós-positivismo é a designação provisória e genérica de um ideário difuso, no qual se incluem a definição das relações entre valores, princípios e regras, aspecto da chamada nova hermenêutica constitucional, e a teoria dos direito fundamentais, edificada sobre o fundamento da dignidade humana. A valorização dos princípios, sua incorporação, explícita ou implícita, pelos textos constitucionais e o reconhecimento pela ordem jurídica de sua normatividade fazem parte desse ambiente de reaproximação entre Direto e Ética.”[8]


Ainda, a noção de neoconstitucionalismo:


“[…] identifica um conjunto amplo de transformações ocorridas no Estado e no direito constitucional, em meio às quais podem ser assinalados, (i) como marco histórico, a formação do Estado constitucional de direito, cuja consolidação se deu ao longo das décadas finais do século XX; (ii) como marco filosófico, o pós-positivismo, com a centralidade dos direitos fundamentais e a reaproximação entre Direito e ética; e (iii) como marco teórico, o conjunto de mudanças que incluem a força normativa da Constituição, a expansão da jurisdição constitucional e o desenvolvimento de uma nova dogmática da interpretação constitucional. Desse conjunto de fenômenos resultou um processo extenso e profundo de constitucionalização do Direito.”[9]


As noções de pós-positivismo e de neoconstitucionalismo ensejam a revisitação dos ramos do direito brasileiro, exigindo transformações tendentes a incorporar no âmbito fiscal e tributário posturas alinhadas com a ética e com a eficiência.


Segundo Roberto Wagner Lima Nogueira:


“No direito tributário atual, o pós-positivismo percute fortemente, em especial na hermenêutica tributária e na aplicação dos princípios constitucionais tributários frente a uma resolução efetiva dos casos concretos. Princípios como do justo gasto do tributo afetado, da capacidade contributiva, transparência Fiscal, moralidade tributária, solidariedade fiscal, justiça tributária, intributabilidade do mínimo existencial, cidadania fiscal unilateral e bilateral, ética fiscal pública e privada, razoabilidade, proporcionalidade, são princípios cuja materialidade tributária ganha importância decisiva e de destaque, no limiar do Direito Tributário do século XXI.”[10]


Nessa ordem de idéias e tendo como premissa o princípio da eficiência, torna-se imprescindível a adoção de práticas de governança fiscal e tributária, que permitam maior qualificação e transparência na gestão administrativa, além de conferir publicidade às formas de arrecadação e de gastos das verbas públicas.


Nada obstante a abordagem do princípio da eficiência seja feito na área do direito administrativo, não se verifica óbice em tratá-lo na esfera tributária, até porque o aludido princípio está plasmado no capítulo da Constituição Federal que trata das disposições gerais da Administração Pública, e engloba, evidentemente, a administração tributária.


3 – Governanças corporativa, fiscal e tributária.


O neoliberalismo e o sistema capitalista contemporâneo exigiram que as corporações mudassem a forma de gestão, relegando ao passado os procedimentos obscuros, sigilosos, com omissão de informações e ausência de prestação de contas, passando a criar e aplicar instrumentos de fiscalização dos gestores e das atividades das pessoas jurídicas.


Nessa toada surgiu a governança corporativa, que consiste na adoção de práticas voltadas ao aprimoramento do padrão de gestão das empresas, assegurando aos sócios eqüidade, transparência, prestação de contas e responsabilidade pelos resultados.[11]


A governança corporativa:


“[…] pode ser entendida como a submissão da empresa e de seus órgãos sociais a um sistema de regras impositivas de conduta que abrange determinadas práticas de fundo ético e moral, criadas para esta finalidade ou preexistentes, que se refletem na sua administração; relacionamentos entre sócios, administradores e grupos de interesse social com os quais há interação, tais como, funcionários, prepostos, quotistas de qualquer natureza, fornecedores, clientes, além do relacionamento com o poder do Estado e o mercado em geral, de forma positiva para que se cumpra o objeto social e se atinja o fim social dentre de certos parâmetros tidos por razoáveis e corretos.”[12]


Em resumo, a noção de governança corporativa preconiza introduzir melhores práticas empresarias e, em última análise, o aumento de resultados com adoção de postura ética, lícita e transparente.


Com este mesmo pensamento e tendo como norteador o princípio da eficiência previsto no artigo 37 da Constituição é que os preceitos da governança corporativa devem ser transportados para o direito tributário.


Assim, a administração e os servidores públicos em geral devem incorporar a idéia da necessidade de adoção das práticas de governança fiscal e tributária. Essa mudança de concepção implicaria no aperfeiçoamento da prestação de serviços, otimizando a atuação estatal, com a redução da carga burocrática que muitas vezes obstaculiza o desenvolvimento da atividade econômica nacional.


É possível enumerar, sem a pretensão de esgotamento, alguns dos problemas enfrentados pelo contribuinte brasileiro e mencionar também eventuais conseqüências decorrentes da adoção da governança fiscal e tributária. É o que será exposto nos tópicos seguintes.


3.1 – Simplificação tributária.


É dominante o pensamento de que o sistema tributário brasileiro é um dos mais complexos do mundo. Tal entendimento decorre principalmente da grande quantidade de tributos existentes no país.


A Constituição Federal enumera a competência para instituição dos impostos (arts. 153, 155 e 156). Só da União são sete, incluindo o imposto sobre grandes fortunas, ainda não criado (os outros impostos são: importação de produtos estrangeiros; exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; renda e proventos de qualquer natureza; produtos industrializados; operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários e propriedade territorial rural). Aos Estados e ao Distrito Federal cabem três impostos: transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos; operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; propriedade de veículos automotores. Já os Municípios podem instituir os impostos sobre: propriedade predial e territorial urbana; transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; serviços de qualquer natureza.


Além dos impostos mencionados (art. 145, I, da Constituição Federal – CF/88 e art. 16, Código Tributário Nacional – CTN) ainda há as taxas (art. 145, II e § 2º, CF/88 e arts. 77 a 80 do CTN), as contribuições de melhoria (art. 145 da CF/88), os empréstimos compulsórios (art. 148, CF/88) e, por fim, as contribuições especiais (arts. 149 e 149-A, CF/88), que englobam as sociais ou da Seguridade Social (art. 195, CF/88), de intervenção econômica (arts. 149 e 177, § 4º, CF/88, das categorias profissionais (art. 149, CF/88), as previdenciárias dos estados e municípios (art. 149, § 1º, CF/88), de iluminação pública (art. 149-A, CF) e as sociais gerais (arts. 149 e 195, § 4º, CF).


É inegável que a enorme quantidade de tributos gera complexidade no sistema, pois cada exação possui características próprias, obrigações – principal e acessória – e legislação específica, exigindo esforço demasiado do contribuinte para cumprir todos os encargos correlatos.[13]


Assim, a observância do princípio da eficiência e a adoção de posturas de governança fiscal e tributária certamente contribuiriam para a redução desta pletora de tributos. Para muitos setores da sociedade civil, o ideal seria a criação do imposto de valor agregado (IVA), porque implicaria no término da incidência múltipla de tributos sobre uma mesma operação, conhecido por efeito cascata.[14]


3.2 – Excesso de leis.


Outro fator que contribui para a complexidade do sistema tributário é o cipoal legislativo.


A Constituição Federal estabelece no art. 59 que o processo legislativo compreende a elaboração de: emendas à Constituição; leis complementares; leis ordinárias; leis delegadas; medidas provisórias; decretos legislativos e; resoluções. Além da esfera federal, estas espécies normativas também podem ser criadas ou adaptadas pelos Estados e Municípios, denotando que o atual modelo constitucional é causador dessa pletora legislativa. Em relação ao ICMS, por exemplo, há 27 legislações diferentes no país, correspondente a cada um dos Estados e ao Distrito Federal.


Além das leis que instituem e regulamentam os tributos, há também aquelas que fixam as obrigações acessórias, tais como preenchimento de livros, guias, formulários, declarações, etc.


Esse excesso legislativo é um dos causadores da insegurança jurídica, porquanto o contribuinte fica muitas vezes sem saber se está cumprindo adequadamente as determinações legais, principalmente ante a grande quantidade de normas incompatíveis entre si e até mesmo inconstitucionais. O Código Tributário Nacional – CTN é um exemplo de lei desatualizada (Lei 5.172 de 1966) e que precisa com urgência de nova formatação, já que grande parte dos seus mais de duzentos artigos não foi recepcionada pela Constituição Federal.[15]


Adotar a governança fiscal e tributária implicaria não só reduzir a quantidade de leis, mas principalmente criar normas tributárias mais claras, objetivas e que não dependessem de uma decisão judicial para efetivo cumprimento.[16] Vale dizer, cabe ao legislador e ao executivo regulamentador da lei fixar obrigações – principal e acessória – com regras de fácil entendimento, a ponto de permitir que o contribuinte consiga compreender o significado e a finalidade da norma sem o auxílio de profissional de área técnica, contador ou advogado. Por outras palavras, a administração tributária deve ter a preocupação de facilitar o desempenho das atividades do contribuinte.


3.3Carga burocrática.[17]


Recente pesquisa demonstrou que o contribuinte empresário despende em média 2.600 horas de trabalho por ano para cumprir suas obrigações tributárias e fiscais, especialmente para preencher documentos e pagar os tributos.[18] O estudo, feito em 140 países, demonstrou que “o Brasil é onde se leva mais tempo para uma empresa cumprir suas obrigações tributárias. São 2.600 horas por ano, contra a média de 322 horas, sendo que a Suíça dedica apenas 68 horas.”[19]


A mesma pesquisa também relatou que a necessidade de apresentar informações ao fisco alçou as empresas a atingir um alto nível de tecnologia sem que houvesse melhora nos resultados e na produtividade da atividade-fim.[20]


Em verdade, a burocracia e o excesso de formalismo são características historicamente impregnadas na mente do legislador e do administrador brasileiros e que foram fomentadas com o bacharelismo, fenômeno crescido a partir da inauguração das duas primeiras escolas de direito no Brasil em 1827 e que implicou na criação de idéias preocupadas em organizar burocraticamente a estrutura das instituições e do próprio Estado.[21]


Por esta razão, a efetiva aplicação e observância do princípio da eficiência, tal como proposta na Constituição Federal (art. 37), preconiza afastar as dificuldades de prestação do serviço público. Conforme menciona Alexandre de Moraes:


“[…] uma das características básicas do princípio da eficiência é evitar a burocratização da administração pública, no sentido apontado por Canotilho e Moreira, de ‘burocracia administrativa, considerada como entidade substancial, impessoal e hierarquizada, com interesses próprios, alheios à legitimação democrática, divorciados dos interesses da população, geradora dos vícios imanentes às estruturas burocráticas, como mentalidade de especialistas, rotina e demora na resolução dos assuntos dos cidadãos, compadrio na selecção de pessoal.”[22]


Assim, há uma necessidade urgente de difundir na administração em geral a idéia de que os procedimentos rígidos devem ser simplificados, a fim de tornar o Estado eficaz e eficiente naquilo que faz. A adoção de boas práticas de governança fiscal e tributária certamente reduziria a chamada carga burocrática e imporia uma visão prática, acabando com fórmulas e procedimentos rígidos que dificultam e criam obstáculos à obtenção dos resultados.


4 – Meios de modernizar o Estado e a administração fiscal e tributária.


É desnecessário dizer que o Estado brasileiro e a administração fiscal e tributária precisam de uma modernização. Dois fatores, basicamente, podem ser citados como principais motivos a ensejar essa mudança. O primeiro é de ordem fática, decorrente da comprovada ineficiência estatal, da complexidade fiscal e tributária e da excessiva carga burocrática. O segundo fator é de cunho jurídico e deriva da nova concepção trazida com o pós-positivismo e o novo direito constitucional, que preconizam uma nova hermenêutica tributária e a aplicação dos princípios constitucionais tributários, expressos ou implícitos, para a resolução dos problemas sociais e econômicos.


Assim, além das posturas já citadas anteriormente, traça-se a seguir, resumidamente, uma relação de boas práticas que poderiam contribuir para a modernização do Estado fiscal:


qualificação dos servidores públicos. O tema relativo ao servidor público deve ser encarado de forma clara, objetiva e profissional, sem conotações políticas, de modo que deve ser respeitada a norma constitucional que determina a realização de concursos públicos para a contratação de servidores públicos, tornando muito excepcional a contratação direta, comissionada (art. 37 da CF/88).[23] Tal postura qualificaria a prestação do serviço público, especialmente porque o concurso público, além de conferir transparência, porque deve obedecer a procedimentos não secretos, também prestigia a meritocracia, pois pressupõe que somente os candidatos mais aptos é que lograrão êxito no certame. Após a contratação, os servidores também devem ser submetidos a constantes atualizações e treinamentos, a fim de acompanhar as mudanças ocorridas na sociedade e, em caso avaliação negativa de desempenho, devem ser afastados do cargo, conforme previsto no próprio art. 37 da CF/88. A profissionalização deve ser a tendência do serviço público, sob pena de violação ao princípio da eficiência e impossibilidade de adoção de práticas de boa governança.


– comunicação eletrônica entre órgãos e entidades públicas. A administração pública deve otimizar seus procedimentos e a utilização da informática, seja por intermédio da rede mundial de computadores ou dos vários meios de comunicação eletrônica, constitui um instrumento ágil e que permite alcançar resultados mais rápidos e desejados pelo destinatário do serviço. Assim, deve-se evitar a expedição de ofícios ou documentos escritos que, além de ser providencia ambientalmente incorreta, torna mais morosa a troca de informações entre os entes e órgãos públicos, o que não acontece com a via informatizada, que permite respostas imediatas. No plano judicial, a lei complementar 118/05 incluiu o art. 185-a no CTN e recomendou a transmissão de dados preferencialmente por meio eletrônico.[24]


– regulamentação do artigo 150, parágrafo 5º, da CF/88. Tal dispositivo estabelece que “A lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços.” Quase 20 anos após a promulgação da atual constituição federal ainda não houve a regulamentação do aludido preceito normativo. A criação da lei traria maior transparência ao consumidor e demonstraria a boa-fé estatal.


– cessação da guerra fiscal. Especialmente nos estados, é muito comum a concessão irregular de incentivos fiscais, a fim de atrair investimentos e a instalação de indústrias. Tal fenômeno ocorre principalmente em relação ao ICMS, já que todos os estados e o Distrito Federal possuem legislação própria e diferenciada. Acontece que a concessão de incentivos fiscais exige a observância de algumas regras e a mais desrespeitada é aquela que os condiciona à prévia autorização do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), órgão que reúne secretários de Fazenda de todos os estados da federação e do Distrito Federal.[25] A não obediência a esta prévia autorização tem gerado a denominada guerra fiscal entre as unidades federativas, causando instabilidade e insegurança ao contribuinte, principalmente porque o Supremo Tribunal Federal, quando acionado, tem resguardado a ordem jurídica, reconhecendo a inconstitucionalidade dos incentivos concedidos sem observância das normas de regência.


– criação do estatuto do contribuinte. Há proposta em tramitação no Congresso Nacional de criação do código ou estatuto do contribuinte. Abstraída a conotação política que se tem conferido conjunturalmente ao mencionado projeto de lei, é forçoso reconhecer que o Estado precisa tratar o contribuinte com mais transparência e mais seriedade, capacitando-o ao exercício da cadadania fiscal, permitindo ter a plena compreensão dos direitos e dos deveres fiscais. A adoção do estatuto do contribuinte implicaria, em verdade, na concretização da justiça tributária, com a fixação de alguns princípios fundamentais, tais como:


“1. o direito a comportamentos de boa fé por parte da administração; 2. o direito à tutela por excesso de pressão legislativa e à certeza do direito; 3. o direito à informação sobre a interpretação das leis e sobre a conseqüência do seu próprio comportamento; 4. o direito de ser informado e ouvido; 5. o direito de não ser obrigado a deveres inúteis ou excessivamente dispendiosos com relação aos resultados; 6. o direito à rapidez e oportunidade de ação administrativa no campo fiscal; 7. o direito de não pagar mais do que está previsto em lei; 8. o controle sobre a aplicação da lei; 9. direito à transparência estatística e ao conhecimento dos agregados econômicos tributários; 10. o direito a ser posto no mesmo plano da administração no que se refere aos pagamentos, juros e reembolsos.”[26]


É verdade que o pleno exercício da cidadania fiscal não está limitado aos direitos do contribuinte, que também deve ter consciência dos seus deveres. Vale dizer, que os direitos e os deveres são correlatos (jus et obligatio sunt correlata). Assim, não basta a edificação e a aplicação do estatuto do contribuinte sem que os deveres também sejam efetivamente cumpridos. Ambos estão imbricados, cabendo ao Estado fomentar a cidadania fiscal, conferindo direitos e fiscalizando e cobrando o cumprimento dos deveres.


Para Ricardo Lobo Torres:


“A positivação do estatuto do contribuinte, que vem ocorrendo nos últimos anos, pode levar ao melhor relacionamento entre a fazenda pública e o sujeito passivo, conduzindo não só a fortalecer os direitos do cidadão-contribuinte como também lhe aprimorar as virtudes cívicas e lhe inibir a síndrome da evasão. Por outro lado, serve para ‘desdramatizar’ os tributos, coarctando a violência do fisco, e para exigir das autoridades fiscais as condutas pautadas na moralidade administrativa.”[27]


Nessa mesma ordem de idéias, para o efetivo exercício da cidadania fiscal, seria recomendável a criação de lista de bons pagadores, na qual figurassem contribuintes cumpridores pontuais das suas obrigações, outorgando-lhes benefícios e incentivos como forma de premiação pela tempestiva adimplência tributária, tal como o desconto nos valores dos tributos pagos sem parcelamento. Trata-se, em verdade, de medida urgente, para afastar a idéia, atualmente reinante, de que no Brasil somente o inadimplente e o sonegador é que são beneficiados com descontos de multas, anistias, etc. Deve-se procurar consolidar uma cultura tributária, para que o contribuinte tenha consciência do dever de pagar tributos, pois se trata de um dever fundamental “que se paga não porque seja prazeroso, mas por ser também obrigação moral e virtude do cidadão.”[28] De outro lado, o que não se pode admitir é a legitimação social da inadimplência e da sonegação fiscal.[29]


Assim, é possível concluir que:


“Dentro desta perspectiva, a virtude da Justiça Tributária é uma mediania ética entre o Direito Tributário e o Excesso Tributário. É certo que todos os princípios jurídicos acima citados buscam a implantação de virtudes em nossa vida social tributária, e.g, solidariedade, transparência fiscal, igualdade, justo gasto dos tributos afetados etc; mas o ápice de todos estes princípios, é o princípio da justiça tributária. A justiça não é uma virtude como as outras, já esclareceu André Comte-Sponville, ela é o horizonte de todas e a lei de sua coexistência, Virtude completa, dizia Aristóteles. Todo valor a supõe; toda a humanidade a requer. Não que ela faça as vezes da felicidade, mas, certamente, nenhuma felicidade a dispensa. Portanto, felizes aqueles que têm fome de justiça tributária, porque nunca serão saciados. Devemos como imperativo existencial, sentir mais fome de justiça tributária, porque só assim faremos justiça tributária, porquanto essa fome, cuja insaciabilidade nos é imanente, é a razão da estatuição de nossos deveres e direitos frente ao fisco brasileiro. Sem dúvida alguma, a justiça tributária absoluta sempre nos faltará, tal como a justiça como algo absoluto nos será inacessível; porém, é justamente esta falta que nos move a buscá-la, porque como já ensinou Miguel Reale, o homem é o único ser cujo ser é o seu dever-ser. A justiça tributária como elemento transformador, como sendo uma virtude ética de mediania é o que se almeja no limiar do século XXI.”[30]


Há também outras mudanças que repercutiriam mais diretamente na área econômica, mas que também guardam vínculo com a boa governança fiscal e tributária, podendo-se citar:


melhora na defesa da concorrência. A Lei 8.884/94, de defesa da concorrência, dispõe sobre a prevenção e a repressão às infrações contra a ordem econômica, orientada pelos ditames constitucionais de liberdade de iniciativa, livre concorrência, função social da propriedade, defesa dos consumidores e repressão ao abuso do poder econômico. Contudo, a lei deve ser aprimorada em razão dos problemas causados em relação à concentração de mercado e principalmente no toca às fusões e aquisições. É que atualmente somente depois de celebrado o negócio jurídico, ou seja, depois de fusionadas ou adquiridas as empresas é que há a participação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica. Neste aspecto, deveria ser alterado o procedimento e somente autorizada a fusão ou aquisição após prévia chancela da aludida autarquia da concorrência.


facilitação da criação e extinção de pessoas jurídicas. O Brasil é um dos países que mais dificulta a abertura de pessoas jurídicas, em razão da quantidade de exigências necessárias. A aplicação do princípio da eficiência e a adoção da governança fiscal e tributária, desburocratizando os procedimentos, permitiria facilitar a abertura e o fechamento de empresas.


– redução da carga tributária. Além da carga burocrática, já comentada anteriormente, outra carga que também compromete as boas relações entre Estado e contribuinte é a tributária. Muito se discute e se debate na tentativa de reduzir a carga tributária, contudo, a única forma de atenuá-la é com a diminuição dos gastos públicos. Vale dizer, enquanto não houver o comprometimento do administrador público, na adoção de posturas rígidas e controladas nos gastos públicos, não será possível reduzir a carga tributária. Cabe, portanto, à sociedade cobrar economia, bom senso, seriedade e transparência na aplicação do dinheiro público.


Considerações finais.


As considerações acima mencionadas demonstram que o carnaval tributário aludido por Becker[31] ainda não foi totalmente superado no sistema jurídico pátrio.


Neste contexto, o princípio da eficiência previsto no art. 37 da Constituição deve ser aplicado com o fim de conferir à administração pública tributária a prestação de serviço célere, com qualidade e, em especial, de forma desburocratizada.


A perspectiva pós-positivista e neoconstitucional determinam a revisitação do direito tributário brasileiro, que deve passar por transformações tendentes a incorporar no âmbito fiscal e tributário posturas mais alinhadas com a ética e com a eficiência, tanto por parte dos agentes públicos, quanto dos contribuintes.


Assim, a adoção de boas práticas de governança fiscal e tributária aperfeiçoaria a prestação de serviços, otimizando a atuação estatal, com a redução da carga burocrática e simplificando a legislação, a fim de criar uma Justiça tributária ao alcance dos cidadãos.


 


Referências das obras consultadas

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BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito. O triunfo tardio do Direito Constitucional no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 851, 1 nov. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7547>. Acesso em: 01 nov. 2010.

___________________. Interpretação e aplicação da Constituição: fundamentos de uma nova dogmática constitucional transformadora. 6 ed. São Paulo: Saraiva, 2004.

___________________. A nova interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relação privadas. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.

BECKER Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 3 ed. São Paulo: Lejus, 2002.

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FILHO, Pedro Paulo. O bacharelismo brasileiro (da colônia à república). Campinas: Bookseller, 1997.

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MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2006.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. São Paulo: Atlas, 2003.

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SIMÃO FILHO, Adalberto. A nova sociedade limitada. São Paulo: Manole, 2004.

WOLKMER, Antonio Carlos. História do direito no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1999.

TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. Vol. III; os direitos humanos e a tributação: imunidades e isonomia. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.

 

Notas:

[1] “Há quarenta anos, o Sistema Tributário brasileiro era estruturado de acordo com a forma e a cor das estampilhas. Havia estampilhas federais, estaduais e municipais e as diretrizes da Política Fiscal concentravam-se em disciplinar – arduamente – a hierarquia dos formatos das estampilhas e a tropicalidade das suas cores. Estas e aquelas obedeciam a uma sagrada ordem de mutações: segundo a competência constitucional impositiva; segundo a natureza e o valor do tributo; segundo os dotes e a imaginação do artífice gravador da matriz da estampilha, que contribuía até com mais inteligência que o legislador para a criação do tributo. Naquele tempo, graças ao colorido e ao formato das estampilhas, o chamado Sistema Tributário era um carnaval. Só havia confusão, muito papel colorido e era até divertido.” (BECKER, Alfredo Augusto. Carnaval tributário. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 3).

[2] Para Humberto Ávila o princípio da eficiência já estava plasmado na Constituição Federal desde a sua origem, pois a redação originária do art. 74, II, já previa que: “Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: […] II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;”. Sistema constitucional tributário: de acordo com a emenda constitucional 42, de 19.12.03. São Paulo : Saraiva, 2004, p. 423.

[3] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. São Paulo : Atlas, 2003, p. 318.

[4] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo : Malheiros, 2006, p. 118.

[5] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. São Paulo : Atlas, 2003, p. 317.

[6] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. São Paulo : Atlas, 2002, 108.

[7] Em vários trabalhos o citado autor aborda a temática, podendo-se mencionar: Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito. O triunfo tardio do Direito Constitucional no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 851, 1 nov. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7547>. Acesso em: 01 nov. 2005; Interpretação e aplicação da Constituição: fundamentos de uma nova dogmática constitucional transformadora, 6 ed., São Paulo : Saraiva, 2004 e A nova interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relação privadas, 2 ed., Rio de Janeiro : Renovar, 2006.

[8] O começo da história. A nova interpretação constitucional e o papel dos princípios no direito brasileiro. In A nova interpretação constitucional: ponderação, direitos fundamentais e relações privadas. 2ª ed., Rio de Janeiro : Renovar, 2006, p. 336.

[9] BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito. O triunfo tardio do Direito Constitucional no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 851, 1 nov. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7547>. Acesso em: 01 nov. 2005.

[10] Premissas para o estudo do direito tributário atual. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 130, 13 nov. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4469>. Acesso em: 27 jun. 2007.

[11] Sobre o tema vale consultar o endereço eletrônico do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa: http://www.ibgc.org.br.

[12] SIMÃO FILHO, Adalberto. A nova sociedade limitada. São Paulo : Manole, 2004, p. 203.

[13] Há notícia de que existem atualmente mais de 70 tributos no Brasil. Neste sentido é a informação encontrada em http://www.direitosdocontribuinte.com.br/page26.htm.

[14] Cita-se, por exemplo, a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo – FIESP, conforme publicado pelo seu presidente e veiculado em www.iedi.org.br, também publicado no Jornal Gazeta Mercantil de 27/10/2006. Igual posição é manifestada pela Confederação Nacional da Indústria – CNI (vide www.cni.org.br).

[15] Alfredo Augusto Becker fazia fortes críticas aos sistemas tributários, tanto que intitulou “manicômio jurídico tributário” o primeiro capítulo de sua obra Teoria Geral do Direito Tributário, mencionando que o problema da complexidade tributária não é exclusivo do Brasil, relatando que em 1959 Lello Gangemi, professor catedrático da Universidade de Nápoles escreveu um trabalho denominado Manicômio Tributário Italiano em que cita a situação do ordenamento tributário: “um caos de leis contraditórias e em antítese aos mais elementares princípios de racionalidade, justiça e socialidade” e que “o jurista ou o financista que, atualmente, analisar o sistema do Direito Tributário de qualquer país, sentirá a esquisita impressão de ingressar num Manicômio Tributário.” (3 ed., São Paulo : Lejus, 2002, pp. 3, 6 e 11)

[16] Segundo Alfredo Augusto Becker: “Se fossem integralmente aplicadas as leis tributárias, todos os contribuintes seriam passíveis de sanções, inclusive de cárcere e isto, não tanto em virtude da fraude, mas principalmente pela desorientação que o caos da legislação tributária provoca no contribuinte. Tão defeituosas costumam ser as leis tributárias que o contribuinte nunca está seguro das obrigações a cumprir e necessita manter uma dispendiosa equipe de técnicos especializados, para simplesmente saber quais as exigências do fisco.” (op. cit., pp. 8/9)

[17] Sobre o tema: MARTINS, Ives Gandra da Silva. Carga Burocrática. Revista do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial, n. 6, São Paulo: Letras & Lucros, 2006, p. 20.

[18] Carga Burocrática. Revista do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial, n. 6, São Paulo: Letras & Lucros, 2006, p. 20.

[19] Carga Burocrática. Revista do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial, n. 6, São Paulo: Letras & Lucros, 2006, p. 20.

[20] Carga Burocrática. Revista do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial, n. 6, São Paulo: Letras & Lucros, 2006, p. 20.

[21] Quem aborda o tema é Antonio Carlos Wolkmer, História do direito no Brasil. Rio de Janeiro : Forense, 1999 e Pedro Paulo Filho. O bacharelismo brasileiro (da colônia à república), Campinas : Bookseller, 1997.

[22] Direito constitucional. São Paulo : Atlas, 2003, p. 321.

[23] Somente no âmbito da administração pública federal existem mais de 20 mil cargos de livre nomeação. É evidente que não há justificativa para a manutenção desta quantidade de cargos comissionados, mantidos, de regra, apenas para satisfazer interesses pessoais e cujo preenchimento é feito tão-somente para cumprir promessas políticas.

[24] Art. 185-A. Na hipótese de o devedor tributário, devidamente citado, não pagar nem apresentar bens à penhora no prazo legal e não forem encontrados bens penhoráveis, o juiz determinará a indisponibilidade de seus bens e direitos, comunicando a decisão, preferencialmente por meio eletrônico, aos órgãos e entidades que promovem registros de transferência de bens, especialmente ao registro público de imóveis e às autoridades supervisoras do mercado bancário e do mercado de capitais, a fim de que, no âmbito de suas atribuições, façam cumprir a ordem judicial.

[25] Art. 150, § 6º, da CF/88: “Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.”

[26] UCKMAR, Victor, citado por Ricardo Lobo Torres in Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. III; os direitos humanos e a tributação : imunidades e isonomia, Rio de Janeiro : Renovar, 1999, p. 26.

[27] Op. cit., p. 31. A desdramatização mencionada pelo autor consiste em reduzir ou expungir o custo psicológico dos tributos, ou seja, um custo acessório, decorrente do compromisso de pagar tributos e que traz preocupação, temor e perturbação subjetiva ao contribuinte.

[28] TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. III; os direitos humanos e a tributação : imunidades e isonomia, Rio de Janeiro : Renovar, 1999, p. 06. Sobre o tema, o autor também cita Klaus TIPKE, para quem “os impostos que o cidadão pague espontânea e alegremente ainda não foram inventados.”

[29] Neste sentido é muito comum, infelizmente, entidades da sociedade civil laurearem pessoas que conseguem burlar o fisco ou praticar evasão fiscal, outorgando prêmios de boa gestão empresarial.

[30] NOGUEIRA, Roberto Wagner Lima, Premissas para o estudo do direito tributário atual. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 130, 13 nov. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4469>. Acesso em: 27 jun. 2007.

[31] BECKER, Alfredo Augusto. Carnaval tributário. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 3.


Informações Sobre o Autor

Clenio Jair Schulze

Juiz Federal Substituto na 2ª Vara Federal e Juizado Especial Federal Adjunto de Blumenau/SC. Mestrando em Ciência Jurídica pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI.


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