Os créditos de natureza não tributária da união e as receitas públicas

Resumo: O Estado, para auferir dinheiro, a fim de custear as despesas públicas, que são cada vez mais crescentes, não se vale, apenas das “famosas” receitas geradas pelos tributos. Para sobreviver e manter os serviços públicos        para a população, a União, capta, e arrecada, também, as receitas advindas dos créditos com natureza não tributária. A relação entre os tipos de receitas e os créditos tributários ou não, é o que vamos estudar neste artigo.

Palavras – chave: Receitas / Originárias/ Derivadas/ Coerção/ coordenação/ subordinação/ créditos não tributários/ créditos tributários

Abstract: The State, to earn money to defray the public expenditure, which are ever increasing, it is worth, the only "famous" revenues generated by taxes. To survive and maintain public services for the population, the Union, captures and collects also the revenues from the tax credits to non. The relationship between the types of income and tax credits or not, is what we study in this article.

Keywords: Recipes/originate/Derivatives/Coercion/        coordination /subordination / non-tax credits / taxcredits

Sumário: Introdução. 1. Correlação entre receitas públicas e créditos tributários. 1.1. Correlação entre receitas públicas e créditos não tributários. 1.2. Relação indireta entre o conceito de receita e os créditos não tributários. Considerações Finais. Referências bibliográficas.

Introdução

O estudo dos créditos não tributários da União nos remete à origem da atividade fiscal e das receitas arrecadadas pelo Estado para a consecução das suas finalidades essenciais.

Nas palavras do mestre Aliomar Baleeiro[1], “ para auferir dinheiro necessário à despesa pública, os governos, pelo tempo afora, socorrem-se de uns poucos meios universais: a) realizam extorsões sobre outros povos ou deles recebem doações voluntárias; b) recolhem as rendas produzidas pelos bens e empresas do Estado; c) exigem coativamente tributos ou penalidades; d) tomam ou forçam empréstimos; e) fabricam dinheiro metálico ou de papel”.

Assim, toda entrada de dinheiro nos cofres públicos será denominada de “entrada” [2], que se subdivide em entradas provisórias e entradas definitivas.

As entradas provisórias ingressam nos cofres públicos, podendo neles permanecer ou não. Destinam-se a ser devolvidas, e.g.: depósitos, cauções, fianças, empréstimos compulsórios, empréstimos públicos, indenizações, etc.

Ao revés, se a entrada for destinada a permanecer em definitivo nos cofres públicos, denominar-se-á de receita.

Eduardo Sabbag[3] exemplifica, com clareza solar, as subespécies de receita em:

“a) Receitas extraordinárias: com entrada ocorrida em hipótese de anormalidade ou excepcionalidade, a receita extraordinária, longe de ser um ingresso permanente nos cofres estatais, possui caráter temporário, irregular e contingente. Assim, traduz-se em uma receita aprovada e arrecadada no curso do exercício do orçamento. Exemplos: a arrecadação de um imposto extraordinário de guerra (art. 154, II, CF) ou, mesmo, de um empréstimo compulsório para calamidade pública ou guerra externa (art. 148, I, CF);

b) Receitas ordinárias: com entrada ocorrida com regularidade e periodicidade, a receita ordinária é haurida dentro do contexto de previsibilidade orçamentária e no desenvolvimento normal da atividade estatal. As receitas ordinárias podem ser subdivididas, essencialmente, em receitas derivadas e receitas originárias.”

Regis Fernandes de Oliveira,[4]somou, ainda a essa classificação das receitas derivadas e receitas originárias, a receita transferida.

Para o mestre:

“A receita originária decorre da exploração, pelo Estado, de seus próprios bens ou quando pode exercer atividade sob o que se denomina de direito público disponível. (…). A receita derivada provém do constrangimento sobre o patrimônio do particular. É o tributo. (…) Há receitas que denominamos de transferidas, porque, embora provindas do patrimônio particular ( a título de tributo), não são arrecadadas pela entidade política que vai utilizá-las. (…) Veja-se o inciso II do art. 159 da CF, que prevê a repartição entre a União, Estados e Distrito Federal do produto da arrecadação do IPI. Os Estados-membros, de seu turno, repassarão aos Municípios parte do que receberam ( § 3º do mesmo artigo).”

São exemplos de receitas derivadas: tributos, reparações de guerra, perdimento, multas pecuniárias e administrativas.

Nessa esteira, José Eduardo Soares de Melo citado pelo professor Eduardo Sabbag comenta:[5]

“A cobrança de tributos se mostra como a principal fonte das receitas públicas, voltadas ao atingimento dos objetivos fundamentais, insertos no art. 3º da Constituição Federal, tais como a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização, tendente à redução das desigualdades sociais e regionais bem como a promoção do bem-estar da coletividade.”

Os outros tipos de receitas e a sua correlação com os créditos não tributários, objeto do nosso estudo, é o que vamos ver nesse estudo.

1. Correlação entre receitas públicas e créditos tributários

Os tributos fazem parte das chamadas receitas derivadas que “agrupam, pois os rendimentos do setor público que procedem do setor privado da economia, por meio de prestações pecuniárias compulsórias – quase sempre, na forma de tributos, – devidas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que desenvolvem atividades econômicas” ³.

Nessa toada, encontramos essa relação entre tributo e receita derivada na Lei n° 4.320 de 1964, que, estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Tal lei foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 como complementar, numa decisão de medida cautelar na ADIN 1726, pelo STF, in verbis:

“EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.061, DE 11.11.97 (LEI Nº 9.531, DE 10.12.97), QUE CRIA O FUNDO DE GARANTIA PARA PROMOÇÃO DA COMPETIVIDADE – FGPC. ALEGADA VIOLAÇÃO DOS ARTS. 62 E PAR. ÚNICO, 165, II, III, §§ 5º, I E III, E 9º, E 167, II E IX, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A exigência de previa lei complementar estabelecendo condições gerais para a instituição de fundos, como exige o art. 165, § 9º, II, da Constituição, está suprida pela Lei nº 4.320, de 17.03.64, recepcionada pela Constituição com status de lei complementar; embora a Constituição não se refira aos fundos especiais, estão eles disciplinados nos arts. 71 a 74 desta Lei, que se aplica à espécie: a) o FGPC, criado pelo art. 1º da Lei nº 9.531/97, é fundo especial, que se ajusta à definição do art. 71 da Lei nº 4.320/63; b) as condições para a instituição e o funcionamento dos fundos especiais estão previstas nos arts. 72 a 74 da mesma Lei. 2. A exigência de prévia autorização legislativa para a criação de fundos, prevista no art. 167, IX, da Constituição, é suprida pela edição de medida provisória, que tem força de lei, nos termos do seu art. 62. O argumento de que medida provisória não se presta à criação de fundos fica combalido com a sua conversão em lei, pois, bem ou mal, o Congresso Nacional entendeu supridos os critérios da relevância e da urgência. 3. Não procede a alegação de que a Lei Orçamentária da União para o exercício de 1997 não previu o FGPC, porque o art. 165, § 5º, I, da Constituição, ao determinar que o orçamento deve prever os fundos, só pode referir-se aos fundos existentes, seja porque a Mensagem presidencial é precedida de dados concretos da Administração Pública, seja porque a criação legal de um fundo deve ocorrer antes da sua consignação no orçamento. O fundo criado num exercício tem natureza meramente contábil; não haveria como prever o FGPC numa Lei Orçamentária editada nove antes da sua criação. 4. Medida liminar indeferida em face da ausência dos requisitos para a sua concessão, não divisados dentro dos limites perfunctórios do juízo cautelar.” (ADI 1726 MC, Relator(a):  Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 16/09/1998, DJ 30-04-2004 PP-00027 EMENT VOL-02149-03 PP-00431 RTJ VOL-00191-03 PP-00822)

O art. 9º da supracitada Lei assim assevera:

“Tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de direito público, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da Constituição e das Leis vigentes em matéria financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas entidades.”

Por outro lado, as receitas originárias, não decorrem da coerção e soberania estatais. São obtidas com a exploração do próprio patrimônio da administração pública, por meio da alienação de bens ou serviços. Tem natureza dominial, pois são arrecadadas com a exploração de uma atividade econômica pelo próprio Estado. Decorrem, principalmente, das rendas do patrimônio imobiliário, das tarifas de ingressos comerciais, de serviços e até mesmo venda de produtos industrializados.

“A definição em epígrafe oferta claro horizonte por meio do qual se pode vislumbrar que, nas receitas originárias, a fonte é o contrato, e tais entradas referem-se, com exclusividade, a prestações não tributárias.” (Sabbag, 2011, p. 44)

Como exemplo de receitas originárias temos: receitas de aluguéis pela locação de bens públicos, preços públicos obtidos pela venda ou serviços prestados por empresas públicas ou sociedades de economia mista, tarifas exigidas pelas entidades prestacionistas, multas contratuais, entre outros.

A nossa jurisprudência é repleta de exemplos:

“TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. IPI. SELO DE CONTROLE. NATUREZA JURÍDICA. COBRANÇA INDEVIDA. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. ART. 97 DO CTN. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA VIA PROCESSUAL ELEITA. INEXISTÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. RECURSO ESPECIAL NÃO-CONHECIDO. 1. Tratam os autos de mandado de segurança impetrado pela DISTRIBUIDORA DE BEBIDAS F. ANTÔNIO CHIAMULERA LTDA. contra ato do DELEGADO DA RECEITA FEDERAL em Santa Cruz do Sul/RS objetivando afastar a cobrança para a obtenção de selos de controle do IPI. A sentença concedeu a segurança. Interposta apelação pela Fazenda Nacional, o TRF/4ª Região deu-lhe  provimento por entender que: a)  obrigatoriedade de aplicação dos selos de controle do IPI constitui obrigação acessória, conforme determina a Lei nº 4.502/64; b) a indenização recebida pelo fornecimento dos referidos selos não configura taxa nem preço público, constituindo receita originária, decorrente da utilização da capacidade industrial de empresa pública. Recurso especial da empresa apontando violação do art. 97 do CTN. Sustenta, em suma, que o art. 3º do DL 1.437/75 delega ao Ministro da Fazenda a competência para instituir e fixar o valor e a base de cálculo da exação em comento, ferindo as disposições constitucionais e legais relativas ao princípio da legalidade tributária, contidas no inc. I do art. 19 da EC nº 01/69, e nos incisos III e IV do art. 97 do CTN. Contra-razões defendendo que a matéria é constitucional e, no mérito, a manutenção do entendimento de segundo grau. 2. Impõe-se o óbice das Súmulas 282 e 356/STF porquanto a matéria deduzida no art. 97 do CTN não foi enfrentada pela Corte a quo. 3. Consistindo os fundamentos de direito deduzidos em recurso especial em pretendida ofensa a princípio constitucional (da legalidade), veda-se a utilização desta via processual, em razão da competência constitucionalmente reservada a este Superior Tribunal de Justiça. 4. Recurso especial não conhecido.” (RESP 803800/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/05/2006, DJ 08/06/2006, p. 143)(grifo meu)

“MANDADO DE SEGURANÇA. ATO CONCRETO. CABIMENTO. EXPLORAÇÃO DE PETRÓLEO, XISTO BETUMINOSO E GÁS NATURAL. PARTICIPAÇÃO, EM SEU RESULTADO, DOS ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 20, § 1º. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PARA A FISCALIZAÇÃO DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS ORIUNDOS DESTA EXPLORAÇÃO NO TERRITÓRIO FLUMINENSE. 1 – Não tendo sido atacada lei em tese, mas ato concreto do Tribunal de Contas da União que autoriza a realização de auditorias nos municípios e Estado do Rio de Janeiro, não tem aplicação a Súmula 266 do STF. 2 – Embora os recursos naturais da plataforma continental e os recursos minerais sejam bens da União (CF, art. 20, V e IX), a participação ou compensação aos Estados, Distrito Federal e Municípios no resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural são receitas originárias destes últimos entes federativos (CF, art. 20, § 1º). 3 – É inaplicável, ao caso, o disposto no art. 71, VI da Carta Magna que se refere, especificamente, ao repasse efetuado pela União -– mediante convênio, acordo ou ajuste -– de recursos originariamente federais. 4 – Entendimento original da Relatora, em sentido contrário, abandonado para participar das razões prevalecentes. 5 – Segurança concedida e, ainda, declarada a inconstitucionalidade do arts. 1º, inc. XI e 198, inc. III, ambos do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, além do art. 25, parte final, do Decreto nº 1, de 11 de janeiro de 1991”. (MS 24312, ELLEN GRACIE, STF) (grifo meu)

“ENCARGO DE CAPACIDADE EMERGENCIAL –- AÇÃO CAUTELAR –- MEDIDAS ANTI-APAGÃO, LEI Nº 10.438/2002 E ANTECEDENTE MP 14/2001 – AUSENTE DESEJADA NATUREZA TRIBUTÁRIA À RECEITA ORIGINÁRIA, ASSIM CONSAGRADA PELA C. SUPREMA CORTE –- IMPROCEDÊNCIA AO PEDIDO –- PROVIMENTO À APELAÇÃO 1. Sem objeto a afirmada ―"preliminar‖", pois a referida. sentença extinguiu sem mérito o correlato debate, como de seu teor. 2. Em essência de há muito com acerto pacificou a E. Suprema Corte deter, o Encargo de Capacidade Emergencial, instituído originariamente pela MP 14/2001, convertido na Lei nº 10.438/2002, natureza jurídica não-tributárianão tributária, esta a mais clássica das receitas públicas derivadas, art. 9º da Lei nº 4.320/64, mas sim reunir os contornos de preço público ou tarifa, aqui a mais consistente dentre as figuras representativas das Receitas Públicas Originárias. 3. Ali assentado ausente compulsoriedade, para remuneração do serviço prestado pelas entidades paras as quais transferido o poder atinente ao serviço energético no País, em busca de se ressarcir aos custos com manutenção, melhora e expansão, exatamente em prevenção a momentos de escassez, legitimada se revelou a cobrança de tal receita, a seu tempo, assim em sintonia com o inciso III do art. 175, da Lei Maior. 4. Passa, ao largo, da espécie combatida, o conjunto de considerações (equivocamente portanto) amiúde construído em torno do Sistema Tributários Nacional, desde sua linha mestra, o inciso I do art. 150, da Magna Carta. Precedentes. 5. De rigor a reforma (doravante) da r.eferida sentença, improcedente o pedido cautelar, para permitir a cobrança da tarifa pelo consumo de energia elétrica, invertida a sucumbência antes arbitrada, ora em favor dos originários réus, meio-por-meio em prol de cada qual. 6. Provimento à apelação.” (AC 200161000310602, JUIZ SILVA NETO, TRF3 – JUDICIÁRIO EM DIA – TURMA C, 229/04/2011 29/04/2011). (grifo meu)

1. 1. Correlação entre receitas públicas e créditos não tributários

Nesse ponto, cabe registrar uma indagação. Os créditos não tributários, objeto do nosso estudo, deverão ser classificados como receitas derivadas ou originárias?[6]

Para responder esta assertiva, cabe informar o que são créditos tributários e os com natureza não tributária. Vejamos o art. 39 da Lei n° 4.320 de 1964:

“Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados nas respectivas rubricas orçamentárias.

§ 1º – Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título.

§ 2º – Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais”

Para a professora Maria Rita Ferragut:[7] “(…) crédito tributário é o direito subjetivo do sujeito ativo de exigir, do sujeito passivo, a prestação pecuniária a que faz jus. Contrapõe-se ao débito tributário, que consiste na obrigação do sujeito passivo de pagar a prestação pecuniária exigida pelo sujeito ativo. Esses dois elementos, somados ao objeto, compõem a relação jurídica, que por sua vez encontra-se no consequente da norma de lançamento tributário (…)”.

O crédito tributário é a obrigação tributária líquida, certa e exigível. Se o mesmo não apresentar esses requisitos, há que se falar, apenas, em obrigação tributária e não em crédito.

Eduardo Sabbag diz que “O crédito tributário representa o momento de exigibilidade da relação jurídico-tributária. Seu nascimento ocorre com o lançamento tributário (art. 142 do CTN), o que nos permite o definir como uma obrigação tributária ‘ lançada’ ou, com maior rigor terminológico, obrigação tributária em estado ativo.”[8]

O art. 139 do CTN informa que “O crédito tributário decorre da obrigação principal e tem a mesma natureza desta”.

Nesse passo, o crédito tributário decorrerá de uma obrigação principal cujo objeto são os tributos (impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais), ou, seus respectivos adicionais e multas.

Nessa toada, vale informar a derrogação tácita da classificação constante no parágrafo 2º da Lei 4.320/64 na parte em que se referem como dívida ativa não tributária os empréstimos compulsórios e custas processuais, visto que esses são espécies tributárias, conforme consta na Constituição Federal de 1988 e na jurisprudência do STF.

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CUSTAS JUDICIAIS E EMOLUMENTOS EXTRAJUDICIAIS – NATUREZA TRIBUTÁRIA (TAXA) – DESTINAÇÃO PARCIAL DOS RECURSOS ORIUNDOS DA ARRECADAÇÃO DESSES VALORES A INSTITUIÇÕES PRIVADAS – INADMISSIBILIDADE – VINCULAÇÃO DESSES MESMOS RECURSOS AO CUSTEIO DE ATIVIDADES DIVERSAS DAQUELAS CUJO EXERCÍCIO JUSTIFICOU A INSTITUIÇÃO DAS ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS EM REFERÊNCIA – DESCARACTERIZAÇÃO DA FUNÇÃO CONSTITUCIONAL DA TAXA – RELEVÂNCIA JURÍDICA DO PEDIDO – MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. NATUREZA JURÍDICA DAS CUSTAS JUDICIAIS E DOS EMOLUMENTOS EXTRAJUDICIAIS. – A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que as custas judiciais e os emolumentos concernentes aos serviços notariais e registrais possuem natureza tributária, qualificando-se como taxas remuneratórias de serviços públicos, sujeitando-se, em consequência, quer no que concerne à sua instituição e majoração, quer no que se refere à sua exigibilidade, ao regime jurídico-constitucional pertinente a essa especial modalidade de tributo vinculado, notadamente aos princípios fundamentais que proclamam, dentre outras, as garantias essenciais (a) da reserva de competência impositiva, (b) da legalidade, (c) da isonomia e (d) da anterioridade. Precedentes. Doutrina. SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. – A atividade notarial e registral, ainda que executada no âmbito de serventias extrajudiciais não oficializadas, constitui, em decorrência de sua própria natureza, função revestida de estatalidade, sujeitando-se, por isso mesmo, a um regime estrito de direito público. A possibilidade constitucional de a execução dos serviços notariais e de registro ser efetivada "em caráter privado, por delegação do poder público" (CF, art. 236), não descaracteriza a natureza essencialmente estatal dessas atividades de índole administrativa. – As serventias extrajudiciais, instituídas pelo Poder Público para o desempenho de funções técnico-administrativas destinadas "a garantir a publicidade, a autenticidade, a segurança e a eficácia dos atos jurídicos" (Lei n. 8.935/94, art. 1º), constituem órgãos públicos titularizados por agentes que se qualificam, na perspectiva das relações que mantêm com o Estado, como típicos servidores públicos. Doutrina e Jurisprudência. – DESTINAÇÃO DE CUSTAS E EMOLUMENTOS A FINALIDADES INCOMPATÍVEIS COM A SUA NATUREZA TRIBUTÁRIA. – Qualificando-se as custas judiciais e os emolumentos extrajudiciais como taxas (RTJ 141/430), nada pode justificar seja o produto de sua arrecadação afetado ao custeio de serviços públicos diversos daqueles a cuja remuneração tais valores se destinam especificamente (pois, nessa hipótese, a função constitucional da taxa – que é tributo vinculado – restaria descaracterizada) ou, então, à satisfação das necessidades financeiras ou à realização dos objetivos sociais de entidades meramente privadas. É que, em tal situação, subverter-se-ia a própria finalidade institucional do tributo, sem se mencionar o fato de que esse privilegiado (e inaceitável) tratamento dispensado a simples instituições particulares (Associação de Magistrados e Caixa de Assistência dos Advogados) importaria em evidente transgressão estatal ao postulado constitucional da igualdade. Precedentes.” (ADI 1378 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 30/11/1995, DJ 30-05-1997 PP-23175 EMENT VOL-01871-02 PP-00225).(grifo meu).

Ademais, os créditos não tributários são os decorrentes de uma relação jurídica que não tem fundo tributário. São exemplos: multas pelo exercício do poder de polícia, as multas de qualquer origem ou natureza, como as administrativas, trabalhistas, penais e eleitorais; créditos decorrentes da utilização do patrimônio como os foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação; dos créditos decorrentes de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia de contratos em geral ou de outras obrigações, como os créditos rurais; créditos de ressarcimento ao erário; créditos de FGTS, entre outros.

Porém, no momento em que a Fazenda Pública quer cobrar esses dois tipos de créditos, ela, utiliza-se do mesmo procedimento, transformando-as em Dívida Ativa da Fazenda Pública, e rogando a soberania do ente público no exercício dessa cobrança.

Por isso, a dúvida. Os créditos de natureza não tributária que, em sua maioria, não decorrem da coerção e soberania estatais, e são típicas receitas originárias, ao serem cobrados por esse procedimento acima explicitado, transformam-se em outro tipo de receita perdendo suas características originais?

Bem, por essas definições acima explicitadas, é salutar que os créditos não tributários, em sua grande maioria, fazem parte das receitas originárias, e mesmo após, inscritos em Dívida Ativa, sujeitos à cobrança coercitiva e à soberania estatal, não perdem a natureza jurídica da relação que a gerou.

Assim, ela permanecerá como crédito não tributário e sua receita como originária.

“DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. EXECUÇÃO FISCAL. CRÉDITO DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. ARTIGO 185-A DO CTN. INAPLICABILIDADE. 1. Inexiste negativa de prestação jurisdicional quando não há omissão, contrariedade ou obscuridade no acórdão recorrido. Prestação jurisdicional proferida de acordo com a pretensão deduzida em juízo. Violação ao artigo 535 do CPC não configurada. 2. Inadmissível conhecer das novas alegações trazidas pela recorrente por ocasião da sustentação oral (referentes à suposta natureza tributária do débito exigido, por decorrer de descumprimento da legislação aduaneira), seja em razão da falta de prequestionamento, seja por se caracterizarem clara inovação recursal. 3. Não se aplica o artigo 185-A do Código Tributário Nacional nas execuções fiscais que têm por objeto débitos de natureza não tributária. 4. A leitura do artigo 185-A do CTN evidencia que apenas pode ter a indisponibilidade de seus bens decretada o devedor tributário. 5. O fato de a Lei de Execuções Fiscais (Lei 6.830/91) afirmar que os débitos de natureza não tributária compõem a dívida ativa da Fazenda Pública não faz com que tais débitos passem, apenas em razão de sua inscrição na dívida ativa, a ter natureza tributária. Isso, simplesmente, porque são oriundos de relações outras, diversas daquelas travadas entre o estado, na condição de arrecadador, e o contribuinte, na qualidade de sujeito passivo da obrigação tributária. 6. Os débitos que não advêm do inadimplemento de tributos, como é o caso dos autos, não se submetem ao regime tributário previsto nas disposições do CTN, porquanto estas apenas se aplicam a dívidas tributárias, ou seja, que se enquadrem na definição de tributo constante no artigo 3º do CTN. Precedentes. 7. Recurso especial não provido”. (RESP 1073094/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/09/2009, DJE 23/09/2009) ( grifo meu).

No RESP nº 1.126.491 – RS (2009/0042031-0), a ministra relatora Eliana Calmon em seu brilhantíssimo voto assim asseverou:

“(…)No mérito, discute-se nesse processo se é possível a cobrança pela União via execução fiscal de crédito cedido por instituição privada. Se afirmativa a resposta, pergunta-se: o crédito assume a natureza fiscal com os consectários daí decorrentes ou mantém suas características originais?

A cessão de crédito difere da novação da dívida por não implicar a extinção da obrigação cedida, mas apenas operar uma substituição subjetiva na obrigação. Por óbvio, nada se transforma nos seus elementos objetivos. (…).”(grifo meu).

1.2  Relação indireta entre o conceito de receita e os créditos não tributários

Não obstante, cabe frisar a opinião do estudioso Fernando Gomes Favacho[9] em sua tese na qual aborda a “Definição do conceito de tributo”:

“(…) O critério ‘ receita derivada’ não pode ser utilizado para a definição do conceito de tributo em âmbito tributário. Nem mesmo de receita, pois mesmo um movimento de caixa (caso os empréstimos compulsórios o sejam interpretados assim) poderia ser tributário. E a Constituição não pode ser limitada por uma regra infraconstitucional.”

É por isso que não podemos relacionar de forma exata que todos os créditos não tributários são receitas originárias, e que as receitas derivadas apenas abarcam créditos tributários.

Para a Prof. Tathiane Piscitelli[10]:

“Receita originária ou “não tributária” = é aquela decorrente da exploração do patrimônio público (bem público). O Estado a obtém tendo em vista a sua atuação como agente do setor privado, ou seja, caracteriza-se por uma relação de COORDENAÇÃO com o particular. Nessa relação de coordenação há o exercício da autonomia da vontade do particular (por isso também é conhecida como relação horizontal). Ex : Tarifas e preço público.

Receitas Derivadas = resultantes de um constrangimento que o Estado exerce em face do particular. Ou seja, existe aqui uma relação de SUBORDINAÇÃO (imposição) entre o Estado e o particular (não há autonomia de vontade do particular), por isso conhecida também como relação vertical. Exs.: Tributos e multas (penalidades tributárias ou não).”(grifo meu).

Existem créditos não tributários, como a multa administrativa, eleitoral e penal, que fazem parte das receitas derivadas.

Observa-se que a multa circula entre as duas naturezas de créditos, tributário e não tributário. Ela compõe a dívida ativa tributária quando se refere a algum tributo e, à dívida ativa não tributária, quando decorrente de infração administrativa, penal e eleitoral, ou seja,  associam-se a relações jurídicas não tributárias.

Note o julgado:

“(…) Quanto à impossibilidade de aplicação do art. 185-A do CTN in casu, tendo em vista se tratar de multa, cabe esclarecer que esta pode ter natureza tributária ou não tributária, conforme o art. 39, § 2º, da Lei 4.320/1964, in verbis:

Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)(…)

§ 2º – Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979).

A doutrina reforça o entendimento de que a multa, a depender de sua origem, inclui-se no conceito de dívida ativa tributária. Nesse sentido os ensinamentos de Aliomar Baleeiro, na célebre obra atualizada por Mizabel Derzi:

É Dívida Ativa tributária a que resulta de impostos, taxas contribuições de melhoria e parafiscais, assim como das penalidades pecuniárias delas derivadas, desde que regularmente inscrita na forma do art. 202 e esgotado o prazo para pagamento nas repartições ou agentes destas, como os Bancos.(…)

A Lei nº 4.320/64, igualmente, inclui, no conceito de Dívida Ativa, os créditos em geral de que é titular a pessoa pública estatal. Dívida Ativa tributária configura aquela proveniente de créditos tributários (tributos e penalidades respectivas). (Baleeiro, Aliomar; Direito tributário brasileiro; 11ª ed. Atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi; Rio de Janeiro; Forense; 1999; págs. 1007-1008). (grifo meu)

É esse o entendimento, também, de Américo Luis Martins da Silva:

É dívida ativa tributária a que resulta de tributos, ou seja, de impostos (inciso I, art. 145, CF), taxas (inciso II, art. 145, CF), contribuições de melhoria (inciso III, art. 145, CF), contribuições parafiscais (art. 149, CF), contribuições sociais (art. 149, CF) e empréstimos compulsórios (art. 148, C.F.), assim como das  penalidades pecuniárias delas derivadas, tais como os respectivos adicionais e multa tributária. (Silva, Américo Luis Martins da; A execução da dívida ativa da Fazenda Pública; São Paulo; Ed. RT; 2001; págs. 32-33) (grifei).

Em relação aos autos, constatou-se que a multa decorreu do não pagamento das importações relativas a determinadas Declarações de Importações. Assim, aplicável o art. 185-A do CTN in casu.”

Confira-se:

“PROCESSUAL CIVIL, FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA POR IMPORTAÇÃO IRREGULAR DE CIGARROS. DÍVIDA ATIVA TRIBUTÁRIA. INCIDÊNCIA DO ART. 185-A DO CTN. 1. O art. 39, § 2º, da Lei 4.320/1964 dispõe que a multa devida à Fazenda Pública poderá enquadrar-se no conceito de dívida ativa tributária ou não tributária, conforme a sua origem. 2. In casu, o Tribunal a quo, embora tenha constatado tratar-se de multa imposta pela Receita Federal por força de importação irregular de cigarro (visando ao não recolhimento do Imposto de Importação), concluiu que as multas não são tributo, razão pela qual se enquadram no conceito de dívida ativa não tributária. 3. Verifica-se que o equívoco no acórdão hostilizado consistiu na confusão dos conceitos de "tributo" e de "dívida ativa tributária". 4. A penalidade, por pressuposto lógico, não pode ser incluída no conceito de tributo (art. 3º do CTN), mas, conforme mencionado, será abrangida na definição de dívida ativa tributária ou não tributária, conforme sua procedência. 5. Tendo-se observado que, na espécie, a multa é de origem tributária, merece reforma o decisum que indeferiu o pedido de bloqueio universal dos bens (art. 185-A do CTN), sob a premissa de que este é inaplicável à dívida ativa não tributária. 6. Recurso Especial provido.” (REsp 1248719/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/05/2011, DJe 30/05/2011).” (grifo meu).

Considerações Finais

Diante do exposto, infere-se que os créditos de natureza não tributária da União são um tipo de receita pública, juntamente com os créditos tributários, mais conhecidos pela nossa sociedade. Os mesmos se relacionam mais diretamente com as receitas originárias; enquanto, que os tributos se relacionam com as receitas derivadas.

Este estudo não tenta correlacionar diretamente os créditos não tributários da União com algum tipo de receita. Ao revés, se tenta explicar, conceituar, os mesmos, através do estudo das receitas públicas.

O importante é conhecermos, mais a fundo, este tipo de receita. Sim, é um tipo de receita pública. E que deve ter como único fim a destinação dos mesmos a serviço da nossa sociedade.