Tributação sustentável e incentivos fiscais

Resumo: O presente artigo trata da tributação sustentável como mecanismo para proteção do meio ambiente, sobretudo por meio de incentivos fiscais, que têm como objetivo bonificar aqueles que busquem alternativas sustentáveis ao desenvolvimento de suas atividades. O trabalho apresenta o conceito de tributação sustentável e a forma com que atua, tanto de forma fiscal quanto extrafiscal, abordando-se a questão dos incentivos fiscais como potencializadores à defesa do meio ambiente, inclusive pela possibilidade de conscientização ambiental gradual de consumidores e empresários. A título conclusivo, pode-se afirmar, em primeiro lugar, que a tributação sustentável é importante mecanismo de intervenção do Estado para promoção da conscientização ambiental e indução de escolhas sustentáveis. Em segundo lugar, em que pese o interesse da própria sociedade na busca e valorização das chamadas opções “verdes”, ainda existe resistência, tanto de cunho político como empresarial para efetivação da tributação sustentável, sendo necessária maior cooperação entre os sujeitos.

Palavras-chave: Direito Tributário. Incentivos fiscais. Tributação sustentável. Meio ambiente.

Abstract: This article deals with sustainable taxation as a mechanism to protect the environment, especially through fiscal incentives, which aim to subsidize those who seek sustainable alternatives to the development of their activities. The paper presents the concept of sustainable taxation and the way in which it operates, both fiscally and extra-fiscal, addressing the issue of fiscal incentives as potential for environmental protection, including the possibility of gradual environmental awareness of consumers and entrepreneurs. As a conclusion, it can be stated, first, that sustainable taxation is an important mechanism for State intervention to promote environmental awareness and induce sustainable choices. Secondly, despite the interest of society itself in the search for and valuation of the so-called "green" options, there is still resistance, both political and business, for the implementation of sustainable taxation, requiring greater cooperation among the subjects.

Keywords: Tax law. Tax breaks. Sustainable taxation. Environment.

Sumário: Introdução. 1. Princípios ambientais como ferramentas para tributação. 2. Tributação Sustentável. 3. Incentivo fiscal e protetor-recebedor. Conclusão. Referências Bibliográficas.

INtrodução

O tema proposto converge duas temáticas precipuamente transindividuais: de um lado, a proteção ao meio ambiente, de outro, a tributação como ferramenta reguladora do Estado.

Com o decorrer dos anos, estão sendo trazidas à baila, cada vez mais, questões envolvendo a preservação da natureza e a busca pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado.

O crescimento desenfreado da sociedade em si e, principalmente, a de consumo, bem como da ausência de medidas de contenção, reciclagem e uso consciente de materiais e matérias-primas – sem qualquer preocupação quanto ao esgotamento de recursos -, causaram diversos danos ambientais, mesmo com a introdução da denominada “conscientização ambiental”.

A esse respeito, como tutela específica, o Direito Ambiental atua na preservação do meio ambiente por intermédio de aplicação de sanções às condutas lesivas, não obtendo resultados proveitosos quanto ao objetivo.[1]

A esse respeito, vale observar as lições de Ost:

“[…] enquanto não for repensada a nossa relação com a natureza e enquanto não formos capazes de descobrir o que dela nos distingue e o que a ela nos liga, os nossos esforços serão em vão, como testemunha a tão relativa efetividade do direito ambiental e a tão modesta eficácia das políticas públicas neste domínio.[2]

Portanto, o objetivo desse artigo é examinar a tributação sustentável como ferramenta para promover a proteção ambiental, analisando-se as formas com que esse mecanismo funciona e se é capaz de suprir esta demanda social.

Será feito um breve apanhado sobre os princípios ambientais como auxiliares da atuação tributária. Em seguida, a pesquisa cinge-se à apresentação da tributação sustentável e à discussão sobre os incentivos fiscais como ferramentas para efetivação da preservação do meio ambiente, criando-se paralelo com o princípio do protetor-recebedor.

Assim, pretende-se trazer à tona a discussão sobre a utilização do Direito Tributário como agente ativo na defesa do meio ambiente e potencializador de medidas direcionadas positivas para conscientização da sociedade e empreendedores, questionando-se sobre a eficácia dos incentivos fiscais como recompesa em alternativa às tradicioanais sanções às condutas lesivas.

1. PRINCÍPIOS AMBIENTAIS COMO FERRAMENTAS PARA TRIBUTAÇÃO

Os Princípios Ambientais tratam de valores multidisciplinares aplicáveis a diversos universos do Direito, inclusive quanto à tributação com ênfase na sustentabilidade. Possuem força normativa e servem para que se adote determinada conduta, de acordo com o estado que se pretende promover.

Para Luís Cláudio Martins de Araújo:

“A dialética entre a natureza e a realidade social é uma unidade constantemente oxigenada, que, longe de ser estanque, permanece em constante modificação. Esta continuidade evolutiva traz como reflexo direto a permanente criação de novos Princípios do Direito Ambiental, o que gera uma carga de dificuldade de elencar um rol fechado de Princípios Ambientais”.[3]

Um dos princípios mais conhecidos é o chamado Poluidor- Pagador, o qual tinha como escopo internalizar os custos relativos à deterioração ambiental, representado no art. 3° da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA):

[…] a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental” (IV), ou seja, atividade causadora de qualquer “[…] alteração adversa das características do meio ambiente” (II). Poluição seria uma espécie de degradação ambiental, podendo ser compreendida como “[…] a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente” prejudiquem ao meio ambiente, como, por exemplo, as que: “a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.

A definição de poluidor-pagador surgiu através do Princípio 16 estabelecido na ECO-Rio 1992:

“As autoridades nacionais devem esforçar-se para promover a internalização dos custos de proteção do meio ambiente e o uso dos instrumentos econômicos, levando-se em conta o conceito de que o poluidor deve, em princípio, assumir o custo da poluição, tendo em vista o interesse público, sem desvirtuar o comércio e os investimentos internacionais.”[4]

Para Édis Milaré, o Princípio do Poluidor-Pagador pode ser entendido como:

“O princípio do poluidor-pagador impõe a internalização dos custos decorrentes das externalidades negativas ambientais. Isto é, dos efeitos nocivos resultantes do desenvolvimento das atividades humanas que, embora não sejam necessariamente voluntários, merecem igual reparação, uma vez que incidem sobre a qualidade do meio, em prejuízo de toda a sociedade.”[5]

Assim, resta claro que o intuito deste princípio é responsabilizar o agente que causar danos ao meio ambiente, minimizando os efeitos prejudiciais acarretados e desestimular condutas desta natureza.

Não obstante, os princípios do Desenvolvimento Sustentável e da Cooperação são previstos, como antes referido, no artigo 225, caput, da Constituição Federal, visando defender e preservar o meio ambiente à coletividade e futuras gerações, devendo ser articulada a cooperação entre os sujeitos públicos e privados.

Igualmente, o Princípio 14 da ECO-Rio 92 assentou a noção de cooperação:

“Os Estados irão cooperar, em espirito de parceria global, para a conservação, proteção e restauração da saúde e da integridade do ecossistema terrestre. Considerando as diversas contribuições para a degradação do meio ambiente global, os Estados têm responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Os países desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que lhes cabe na busca internacional do desenvolvimento sustentável, tendo em vista as pressões exercidas por suas sociedades sobre o meio ambiente global e as tecnologias e recursos financeiros que controlam.” [6]

Por sua vez, o Princípio da Precaução tem como objetivo impedir a efetivação de danos ao meio ambiente, com conceituação reproduzida na Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento:

 “Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.”[7]

Diferentemente, o Princípio da Prevenção, é aplicável quando se pretende impedir os danos ao meio ambiente, em situações em que os riscos são previsíveis, tomando-se medidas acautelatórias.

A esse respeito, vale observar distinção feita por Terence Trennepohl:

“O princípio da precaução tem aplicação mais abrangente que o da prevenção, haja vista a aplicação daquele ocorrer em momento anterior ao conhecimento das consequências do dano ambiental, enquanto este somente se dá em uma fase posterior, quando o risco se converte em dano.”[8]

Por fim, o Princípio Responsabilidade, o qual será apresentado pela ótica de Hans Jonas, não se tratando de sinônimo do Poluidor-Pagador como comumente parte da doutrina considera.

Para Hans Jonas, o Princípio Responsabilidade não é, tampouco se assemelha com os princípios antes elencados. Antes do advento da vasta tecnologia que conhecemos e desfrutamos, já atentava para os problemas que esta poderia causar para o ser humano se não fosse administrada com parcimônia e obedecendo a certos princípios éticos.

Conforme o autor, a natureza deve ser o foco de atenção da sociedade para que a nova teoria ética seja estruturada:

 “A natureza como responsabilidade humana é seguramente um novum sobre o qual uma nova teoria ética deve ser pensada. Que tipo de deveres ela exigirá? Haverá algo mais do que o interesse utilitário? É simplesmente a prudência que recomenda que não se mate a galinha dos ovos de ouro, ou que não se serre o galho sobre o qual se está sentado? Mas este que aqui se senta e que talvez caia no precipício quem é? E qual é o meu interesse no seu sentar ou cair”?[9]

Segundo Jonas, é necessária a adoção do Princípio Responsabilidade aliado à precaução, precedente à tomada de decisões, mas também que haja comprometimento coletivo e não apenas individual dos indivíduos, em prol da sobrevivência das futuras gerações.[10]

Para tanto, utilizar-se-á a chamada “Heurística do Medo”, tornando-se ferramenta essencial para que a cautela paute a tomada de decisões, baseadas no receio de provocar dano. Indo pelo viés contrário a outros pensadores, Hans Jonas propõe o medo em oposição aos sentimentos de esperança e otimismo que normalmente explanam os filósofos e tomam o ser humano.

Segundo o filósofo Jelson Roberto de Oliveira em entrevista:

“(a heurística do medo) Trata-se de uma opção ética pelo mau prognóstico, de um antídoto contra a esperança sem sentido que pode afetar a ação humana no mundo. Em vez das probabilidades otimistas e idealistas, Jonas propõe utilizar-se do medo como forma de aprendizado e fazer da projeção da possibilidade da previsão negativa como condição para alterar a atitude do ser humano em frente à natureza. Para o autor, é preciso utilizar as predições e os presságios apontados pelos saberes científicos modernos como forma de antecipação das condições desastrosas previstas caso o ser humano não altere as suas ações, em sentido de fomentar a responsabilidade. Trata-se de uma tomada de consciência do perigo, do risco do mal que adviria do uso perigoso do poder da técnica. Como a ameaça ambiental é geralmente imperceptível ou, pelo menos, de difícil acesso para o cidadão comum, a heurítica poderia contribuir para revelar a real possibilidade do perigo e serviria de convocação. O temor tem, portanto, um tom antecipador e é a primazia do mau prognóstico.”[11]

Os problemas que podem atingir a natureza, os danos que esta pode sofrer, nem sempre são previsíveis ou evidentes, por isso a proposta de utilizar a responsabilidade da precaução – como o imperativo do medo -, dá maior ênfase e aumenta o próprio debate acerca das escolhas a serem tomadas.

Destaca-se que essa consciência coletiva e respeito ao próximo deve existir não se pensando apenas nos seus descendentes, mas havendo uma visão de manutenção geral da vida na Terra.

Nesse sentido:

“Com isso finalmente encontramos um principio que proíbe certos “experimentos” de que a tecnologia se tornou capaz, e cuja expressão pragmática é o preceito discutido antes: no processo decisório deve-se conceder preferência aos prognósticos de desastre em face dos prognósticos de felicidade. O principio ético fundamental, do qual o preceito extrai sua validade, é o seguinte: a existência ou a essência do homem, nunca podem ser transformadas em apostas do agir. Daí deduz-se automaticamente que a simples possibilidade desse tipo de situação deve ser entendida como risco inaceitável em quaisquer circunstâncias. Vale para a vida da humanidade (o que nem sempre deve valer para o paciente individual) o principio de que mesmo os paliativos imperfeitos são preferíveis à cura radical promissora, mas que pode matar o paciente. Lidamos aqui, portanto, com a inversão do principio cartesiano da dúvida. Segundo Descartes, para que possamos estabelecer o que é indubitavelmente verdadeiro, deveríamos equiparar tudo o que for duvidoso, de uma forma ou de outra, ao que é comprovadamente falso.”[12]

Outra crítica feita por Jonas é a inversão de prioridades dos Estados. Ainda que exista normas que visem a proteção do meio ambiente, nem sempre as políticas públicas são direcionadas e priorizam a questão ambiental, dando-se maior importância ao setor econômico.[13]

Com as passagens colacionadas, conclui-se que o ser humano não pode simplesmente apostar (ou continuar apostando) naquilo que pode, e certamente, causa prejuízos ao meio ambiente. Quando o autor diz que, no processo decisório, deve-se conceder preferência aos prognósticos de desastre em face dos prognósticos de felicidade, faz-se relação direta com a questão de que a proteção do meio ambiente deveria ser mais efetiva e rigorosa.[14]

Em complemento:

“(…) as certezas relativas do presente não podem compensar a incerteza absoluta. O nosso principio ético da aposta não admite essa possibilidade. Pois ele proíbe que nos arrisquemos por nada, impede que este risco seja admitido em nossa escolha – em suma, proíbe a aposta do tudo ou nada nos assuntos da humanidade. Ele também não confronta o inimaginável com o imaginável, mas só o que é inteiramente inaceitável com o que é mais ou menos aceitável dentro da finitude. Mas, acima de tudo, ele é imperativo, recusando o cálculo interessado de perdas e ganhos; essa imposição se faz a partir de um dever primário com o Ser, em oposição ao nada. Esse principio para o tratamento da incerteza não tem propriamente nada de incerto em si e nos obriga incondicionalmente, isto é, não apenas como um mero conselho de prudência moral, mas como mandamento irrecusável, na medida em que assumimos a responsabilidade pelo que virá. Sob a óptica de tal responsabilidade, a prudência, virtude opcional em outras circunstâncias, torna-se o cerne do nosso agir moral. Mas em todas as discussões anteriores supusemos implicitamente, sem comprovação, que somos de modo geral responsáveis. O principio de responsabilidade de modo geral – o inicio da ética- ainda não foi demonstrado. Dedicar-nos-emos agora a essa tarefa, para a qual, no passado, se teria invocado o auxilio dos céus, auxilio tão necessário, hoje mais do que nunca, quando dele nada obtemos ao lhe dirigir o olhar.”[15]

Como pode ser observado do trecho transcrito, a prudência moral relativa, que é normalmente utilizada para tomar certas decisões na vida, não se aplica no caso da proteção do meio ambiente e do comprometimento das futuras gerações. Neste caso, o principio responsabilidade exige do agente a prudência moral absoluta, ou seja, proíbe que se arrisque e se comprometa a vida na Terra, em razão de ponderações sobre eventuais ganhos futuros e hipotéticos.

Jonas segue, afirmando ser a sociedade somente uma ferramenta para se transferir a responsabilidade para o outro, de maneira que as pessoas têm a ilusão de que ao não poderem se autotutelar, não possuem responsabilidades com abrangência maior do que no tocante a si mesmas ou seus próximos, não em um sentido geral da humanidade. [16]

Ademais, não seria possível apostar nada daquilo que não lhe pertence, ou seja, um indivíduo não poderia apostar a vida das futuras gerações, por exemplo, porque estas não são suas. Todavia, as relações humanas e para com a natureza não são isoladas, de maneira que “não se pode evitar que o meu agir afete o destino de outros; logo, arriscar aquilo que é meu significa sempre arriscar algo que pertence a outro”.[17]

Por fim, Hans Jonas expõe que o bem estar mundial deve ser cessado, tendo em vista que a ideia utópica e a felicidade momentânea só faz com se tomem atitudes sem levar em consideração as consequências futuras. Assim, para o autor, a política mais lógica e razoável é a utilização do principio responsabilidade baseado no medo do mal maior.[18]

Consequentemente, a tributação sustentável ou ambientalmente orientada exerce importante papel para aplicação do Princípio Responsabilidade, pois servirá como instrumento de impedimento de danos, preservação do meio ambiente e promoção da consciência ambiental, inclusive com a transformação paulatina de valores da sociedade.

No geral, os princípios antes elencados servirão como auxiliares para direcionar a tributação sustentável, servindo como subsídio seja para promoção de ações extrafiscais ou pela concessão de incentivos.

2. TRIBUTAÇÃO SUSTENTÁVEL

A tributação é um dos maiores poderes conferidos pela sociedade ao Estado, inserindo-se "no núcleo do contrato social estabelecido pelos cidadãos entre si para que se alcance o bem-comum". [19]

Assim, a tributação com escopo sustentável busca garantir o cumprimento do art. 225 da Constituição Federal, ou seja, garantir o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Para tanto, os tributos podem agir com cunho intervencionista, no intuito de regulamentar as condutas sociais, conduzindo o comportamento dos agentes econômicos, a fim de fomentar ações positivas e inibir as prejudiciais ao meio ambiente.[20]

A esse respeito, insculpida no artigo 174 da Constituição Federal[21], a intervenção estatal na ordem econômica de maneira indireta, pode ocorrer pela normatização ou regulação da economia.[22]

Desse modo, a tributação sustentável cria mecanismos para preservação do meio ambiente, orientando as condutas de contribuintes e da economia.

Nesse sentido, vale observar conceituação de Niehues et al:

“A tributação ambiental tem por objetivo, orientar as ações dos contribuintes a fim de estimular a preservação do meio natural e a economia, garantindo que estes estejam em conformidade com os fundamentos constitucionais no que se refere à proteção dos recursos naturais de modo sustentável, ao invés de apenas punir os agentes por seus deslizes e irregularidades.”[23]

Ao contrário do que pode se imaginar, a tributação sustentável não diz respeito à aplicação de sanções. A extrafiscalidade empregada no âmbito ambiental, em prol da busca do meio ambiente ecologicamente equilibrado possibilita que o Estado empregue políticas incentivadoras ou inibitórias, sem cunho arrecadatório.

Segundo Niehues et al:

“A arrecadação ou a isenção de imposto oriunda da tributação ambiental, de modo geral deve custear os serviços públicos na manutenção do meio ambiente conservando-o melhor possível. Trata-se também de incentivar o consumo de produtos ecologicamente corretos que ofereçam menos danos. Neste sentido, Costa (1998, p. 73) define tributo ambiental como “[…] a geração de recursos para o custeio de serviços públicos de natureza ambiental e a orientação do comportamento dos contribuintes para a preservação do meio ambiente.”[24]

Todavia, em que pese se fale em tributação sustentável, a doutrina não entende que a criação de tributos desta natureza seria a solução à preservação do meio ambiente, na medida em que o Brasil já possui elevada carga tributária.

A esse respeito:

“Considerando que a carga tributária incidente no Brasil já é considerada muito grande, a criação de novos tributos ou aumento de alíquotas daqueles já existentes poderia gerar certo desconforto e resistência. Desta forma, as possibilidades oferecidas pela tributação ambiental lato sensu mostram-se como importantes opções e alternativas para o modelo fiscal brasileiro na tentativa de preservação do meio ambiente.”[25]

Para implementação da tributação sustentável, poderiam ser aplicadas diversas ferramentas, como, por exemplo, a concessão de incentivos fiscais, isenções, além da diferenciação de alíquotas.[26]

“A graduação das alíquotas nos tributos ambientais orientará o desenvolvimento de atividades “limpas”, servindo como forma de estimular a adoção de mecanismos ou materiais não poluidores e ao uso racional dos recursos ambientais. Atendendo, dessa forma, à função extrafiscal dos tributos, pois a elevação das alíquotas corresponderá ao desestímulo de condutas poluidoras ou ao uso irracional dos recursos ambientais, e a adoção de alíquotas benéficas ou a própria isenção de determinadas atividades econômicas não agressoras ao meio ambiente, incentivar-se-á o desenvolvimento das atividades não poluidoras.”[27]

E, para Niehues et al, a tributação ambiental consiste em:

“Tributação ambiental pode ser entendida como o emprego de instrumentos tributários com duas finalidades: a geração de recursos para o custeio de serviços públicos de natureza ambiental e a orientação do comportamento dos contribuintes para a preservação do meio ambiente. Assim, ao referir-se em tributação ambiental podem-se destacar dois aspectos: um sendo de natureza arrecadatória ou fiscal e outro a de caráter extrafiscal ou regulatório que tem como objetivo conduzir o comportamento dos contribuintes, incentivando-os a adotar condutas que estejam em sintonia com a ideia de preservação ambiental.”[28]

Por conseguinte, Modé interpreta que a utilização dos tributos como incentivadores/inibidores e, em termos gerais, reguladores, representa vantagens em relação ao uso de, somente, instrumentos proibitivos ou autorizativos de condutas:

“A implementação da tributação incorpora vantagens à mera utilização de instrumentos normativos, proibitivos ou autorizativos de condutas. Dentre as principais vantagens, a flexibilidade aos agentes econômicos poluidores pra buscarem dentro de sua própria conveniência, o melhor meio de se adequarem aos padrões mínimos estabelecidos; a aplicação do princípio da preservação, agindo antes da ocorrência do fato danoso ao meio ambiente, ou atuando de forma a reduzir os impactos ao meio ambiente e a equidade, uma vez que atua como fator de correção dos preços.”[29]

O emprego da tributação com cunho ambiental e devidamente orientada possui a sutileza e a influência que, às vezes, a norma proibitiva ou autorizadora não possui. O reflexo disso é a condução da sociedade para maior conscientização ambiental e escolhas pautadas pelo devido discernimento ecológico.

À vista disso, o Estado poderá utilizar a tributação para conceder incentivos fiscais à empresas ecologicamente responsáveis, incentivar ou inibir o consumo no geral ou de determinados bens.

Pertinente salientar o caráter dual que a tributação ambiental expõe, pois além do objetivo comum fiscal, ou seja, a arrecadação de valores que serão revertidos na preservação do meio ambiente diretamente; há a característica extrafiscal pela promoção de ações incentivadoras de comportamentos.[30]

Para Ayala, faz-se necessária a criação de novos referenciais às sociedades contemporâneas, posto que a globalização pode criar condições desfavoráveis, consideradas “globais e transtemporais”, o que implica na percepção de sociedade do risco global.[31]

Portanto, a criação destes novos referenciais, justamente pela inversão de muitos valores e a priorização de fatores econômicos em detrimento das questões do meio ambiente, é perfeitamente concebível na esfera da tributação sustentável, dada a intervenção do Estado com natureza extrafiscal, no fito de influenciar as escolhas dos contribuintes e pela forma com a qual suas atividades serão desenvolvidas.

Considerando-se esta natureza do sistema tributário, ou seja, a capacidade de atuar de forma dinâmica, de acordo com o que a sociedade necessita e a realidade do momento, é perceptível a importância da sua atuação em prol da sustentabilidade, posto que, outros ramos do direito, por conterem apenas regras estáticas e determinadas, não conseguem se utilizar de mecanismos tão eficazes na defesa do meio ambiente.

Todavia, segundo Rafael Moreira, em que pesem as tentativas de articulação multidisciplinar em favor do meio ambiente, há carência de interesse político para a concretização de instrumentos fiscais com finalidade extrafiscal.[32]

Não obstante, no tocante à questão arrecatatória, Omara Oliveira de Gustão tece críticas à destinação da verba arrecadada, a ausência de planejamento ambiental e decisões de caráter eminintemente político:

“A decisão de onde gastar é primordialmente política. O governante elabora um plano de ação, demonstra-o nas leis orçamentárias, indica as fontes de seu atendimento e realiza a despesa. O plano de gastos é produto das convicções ideológicas, religiosas, políticas e sociais do grupo que detém o poder. A questão ambiental como prioridade ainda passa ao largo da vontade política do Estado brasileiro, embora sua riqueza natural e biodiversidade estejam a demandar uma maior atenção”[33]

Ainda, coincidindo para com o entendimento de Moreira, Omara Gusmão ressalta que a prioridade do Estado não é a ecológica, de forma que os tributos arrecadados ao serem repartidos obedecem a vontade política, não sendo dada a devida importância às medidas de proteção ambiental.

“Por isso, depender da prioridade estatal, que atualmente ainda não é a ecológica, e do que for rateado entre as diversas atividades e órgãos estatais, submete a causa ambiental à mercê da vontade política, isto é, sem a prioridade na consumação de políticas ambientais que tornem efetivo o mandamento constitucional de uma proteção do meio ambiente. Há, de fato, um total descompasso das atribuições ambientais deferidas a União, Estados e Municípios e os recursos efetivos para provê-las.”[34]

Em face disso, Gusmão continua, destacando a essencialidade do tributo como “compensador dos custos da atividade ambiental”, indicando que lhe cabem duas atribuições, quais sejam, a de arrecadar recursos em benefício do meio ambiente e, ainda, induzir, positiva ou negativamente comportamentos, sendo que esta natureza extrafiscal seria o “fundamento da tributação ambiental.” De igual modo, a tributação desempenharia a função de compensar “o custo real da agressão causada”, posto que nem sempre é praticável recompor o dano ambiental em si. [35]

A título ilustrativo, um dos exemplos de tributação ambiental no Brasil é o Imposto de Circulação sobre Mercadorias e Serviços – ICMS ecológico. Não se trata de tributo diferente do já conhecido ICMS; mas, o que houve foi a redefinição sobre os critérios aplicáveis à distribuição dos recursos arrecadados pelo imposto, levando-se em consideração fatores sociais e ambientais.

De outra banda, não há apenas o desafio ao Estado na promoção da tributação sustentável, porém se enfrenta resistência dos próprios contribuintes passivos desse novo sistema que vem sendo proposto.

Nesse sentido:

“Ao mesmo tempo em que a tributação ambiental surge com o intuito de conscientizar e recriar um novo cenário no que se refere aos meios de preservação encontra-se dificuldades de aceitação e adequação por parte da população passiva deste sistema tributário.” [36]

 Corbari e Asta mencionam que o papel da tributação ambiental é, justamente, internalizar os efeitos nocivos expostos por determinada atividade econômica, atribuindo os custos ao agente causador e afastando a responsabilidade à sociedade no geral. Desse modo, utilizaria-se o direito tributário como mecanismo para forçar os empreendedores à escolha de alternativas ecológicas em seus processos de produção.[37]

Ainda, expõe que pela tributação de empresas que poluem mais, as outras teriam a redução de preço de suas mercadorias, “induzindo os consumidores a preferir o produto com preço mais baixo e que tenha ainda uma imagem “verde””. Com isso, as ações em benefício do meio ambiente seriam interessantes aos empresários e se estimularia a proteção ambiental, aliada ao desenvolvimento econômico sustentável.[38]

Dessa forma, propiciaria-se o financiamento de atividades não poluentes pelo Estado pela tributação, ocorrendo a “internalização compulsória dos custos ambientais e a efetivação dos princípios ambientais, já mencionados do poluidor pagador, do desenvolvimento sustentável e da prevenção e precaução”.[39]

Segundo Braun, a tributação ambiental retrata uma das mais eficientes ferramentas disponíveis à proteção da natureza e ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tendo em vista a possibilidade de formação de consciência ambiental e arrecadação de recursos. Para ele, há efetiva mudança de comportamento, porquanto se atinge a economia de modo amplo, englobando-se cidadãos no geral e empresário e atuando diretamente nas finanças destes. [40]

3. INCENTIVO FISCAL E PROTETOR-RECEBEDOR

Os incentivos fiscais se tratam de renúncias de receitas públicas, concedendo-se pelo Estado tratamento tributário diferenciado ao contribuinte, com a intenção de incentivar setores produtivos ou regiões determinadas e reduzir as desigualdades sociais, bem como promover o desenvolvimento econômico regional.[41]

É de conhecimento a divergência quanto à terminologia “incentivos fiscais”, como apontado por Brandão, discutindo-se se é espécie do gênero “benefício fiscal” e sobre as diferenças entre terem características estáticas ou dinâmicas.[42]

Neste artigo, emprega-se o termo “incentivo” como qualquer estímulo concedido à proteção do meio ambiente.

Em linhas gerais:

“Os critérios para identificação dos benefícios fiscais acima sintetizados na obra referenciada demonstra a possibilidade de adoção dos termos incentivos fiscais e benefícios fiscais como sinônimos, sendo o estímulo apenas um dos critérios para a identificação do benefício fiscal.”[43]

Uma das formas com a qual a tributação ambiental pode surgir é através de bonificações fiscais ou incentivos verdes, como referido por Braun, que são “mecanismos legais de fomentar ações de interesse geral da sociedade e financiar projetos a longo prazo”. [44]

Ressaltando a importância dos incentivos fiscais na seara ambiental, Goron faz os seguintes apontamentos:

“É incontornável a alteração das condutas humanas para com o ambiente natural, e para tanto o Direito Ambiental necessita de outras disciplinas que lhe possam auxiliar na proteção do meio ambiente, pois o insucesso que esse ramo do Direito tem revelado com a utilização apenas de normas coercitivas é patente. É exatamente aqui que devem entrar em cena os benefícios, ou incentivos, fiscais.”[45]

Ainda, conforme Henrique Goron, o oferecimento de incentivos fiscais é condição fundamental à eficaz proteção do meio ambiente, porquanto as relações humanas tendem a ser pautadas por alguma forma de recompensa.[46]

“A concessão de incentivos fiscais é uma das formas pelas quais se alcançará a efetiva proteção do meio ambiente, pois a natureza humana exige alguma vantagem, o homem necessita de recompensa para agir contrário ao seu interesse (egoisticamente econômicos), e a concessão de alguma benesse por intermédio de lei vem justamente para acalentar essa natureza humana. A lei que influencia de modo sutil as condutas tende a ser melhor aceita do que as que determinam essas condutas, e esse é o caso da concessão de incentivos fiscais. A possibilidade de escolha da conduta dá a impressão de que a pessoa é totalmente livre, e isso faz com que percorra o caminho da conduta socialmente desejada que, no caso, é a de proteção do meio ambiente. Desta forma, parece que a utilização do Direito, especificamente do Direito Tributário, na proteção ambiental será mais eficaz se efetivada possibilitando a escolha daquele que degrada o meio ambiente em não o fazer em razão de que o Estado lhe concede algum benefício em troca da sua conduta. O incentivo fiscal está entre essas possibilidades.”[47]

E, continua:

“Nesta esteira andam os incentivos fiscais que podem impulsionar uma alteração na conduta humana tão evidentemente egoísta. Ao laçar mão dos incentivos fiscais, o Estado estará ao mesmo tempo acariciando o ego humano para o qual somente o “si mesmo” é que importa, pois as vantagens financeiras advindas de benefícios acertarão diretamente o alvo do egoísmo, e, por via de consequência, reduzindo, ou até mesmo impedindo, a destruição do meio ambiente.”[48]

Dessa maneira, o entendimento do autor supracitado converge para com a concepção de egoísmo adotada por Nietzche, de que “as ações altruístas são apenas uma espécie particular das ações egoístas [egoistischen]”[49]. Ou seja, o incentivo fiscal com a característica de tributação sustentável, ainda que dotado da “bondade” do aparente benefício, tem como objetivo precípuo a defesa do meio ambiente e a modificação de comportamentos a longo prazo.

Ademais, segundo Thais Maganhini, a concessão de incentivos fiscais, de qualquer natureza, mostra-se positiva, ao passo que utiliza-se do princípio da prevenção do direito ambiental, ao invés de majorar a carga tributária e fazer com que haja preço estipulado à degradação ambiental, sendo preciso atuar de forma preventiva e não repressiva.[50]

De igual modo, Goron indica que os incentivos fiscais possuem maior eficácia do que a tributação de condutas lesivas, exatamente pela questão de evitar o pagamento por este comportamento danoso, o que, comumente, ocorria, consubstanciado-se no princípio do Poluidor-Pagador. [51]

Nas palavras do autor:

“Assim, os incentivos fiscais, sendo logicamente apenas uma parcela de auxílio na proteção ambiental que deve ser levado a efeito, em conjunto com inúmeras outras ações, apresentam resultados positivos, pois contemplam a natureza humano, por intermédio da vantagem possível, com o alívio do bolso do contribuinte. Como consequência, induzem a conduta do homem a respeitar o meio ambiente, tendo em vista o atendimento às regras que lhe são simplesmente vantajosas. É a premiação pela conduta desejada, e não mais a sanção pelo agir indesejado, o rumo que deve ganhar maior força na aplicação do Direito Tributário Ambiental.”[52]

O art. 150, parágrafo 6o da Constituição Federal[53] estatui a necessidade de lei específica e exclusiva para a outorga de qualquer benefício fiscal.

Logo, com a finalidade de aprovar esses incentivos, é preciso que haja a comprovação da relevância social que exercerão, obedecendo ao previsto no artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF:

“Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:

I – às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;
II – ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.”

Para ilustrar, Trennenpohl apresentou alguns dos incentivos aplicados no Brasil, como o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, onde se diferenciaram as alíquotas dos veículos quanto aos combustíveis utilizados (gasolina e álcool); Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS ecológico; Imposto de Renda – IR, o qual possibilitava a dedução do imposto de pessoas físicas ou jurídicas que empregassem capital para o (re)florestamento. Ainda, o Imposto sobre Território Rural, que, com fulcro na Lei 9.393/96, criou isenção à cobrança em áreas de reserva legal, de preservação permanente, entre outras.[54]

Embora a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF tenha instituído regras à concessão dos incentivos fiscais, para Somavilla e Lobato o objetivo foi balizar sua utilização, dando-lhe maior transparência e impedindo a aplicação desmedida. [55]

“O ato de conceder benefícios tributários é uma política pública já consagrada em diversos países. Sua utilização pretende auxiliar o desenvolvimento de segmentos econômicos estratégicos, regiões desfavorecidas e grupos de contribuintes. Ao conferir incentivos fiscais, portanto, o Poder Público procura induzir determinados comportamentos ao ente privado, pois aumenta sua disponibilidade econômica e lhe confere a decisão alocativa dos recursos.”[56]

Neste contexto, Niehues et al assinalam que a outorga de incentivos é de interesse de todos os envolvidos, eis que pode interferir no preço de venda de produtos ao consumidores, além de significar investimento por parte das próprias empresas beneficiadas.[57]

Quanto à natureza dos incentivos, estes podem ser fiscais ou financeiros. Os incentivos financeiros seriam aqueles em que as empresas seriam beneficiadas com a dilação de prazo para recolhimento de determinado tributo, não existindo isenção ou minoração do tributo. Já os incentivos fiscais diferenciam-se por, justamente, significarem desoneração tributária, implicando na redução ou afastamento do tributo.[58]

Como se vê:

“Os incentivos financeiros são os diferimentos tributários, por meio dos quais as empresas têm parte ou totalidade dos tributos a serem pagos, financiados pelo estado, não havendo isenção ou redução destes impostos, mas sim um prazo maior para recolhimento. Os incentivos fiscais caracterizam-se por uma desoneração tributária, já que uma parte do que seria arrecadado pelo governo, não será mais recolhido, como no caso de presunções creditícias, isenções, anistias, reduções de alíquotas e abatimentos.

Garcia (2001) complementa, ressaltando que os incentivos fiscais são todos aqueles benefícios destinados a eliminar os tributos que incidem sobre determinado produto no mercado interno e, assim, podendo compensar tributos agregados aos produtos impossíveis de serem dissociados do seu preço interno.”[59]

De qualquer sorte, como preleciona Renata Brandão, a concessão de quaisquer espécies de benefícios fiscais, os quais conferiram tratamento diferenciado a determinados sujeitos, não significará privilégio fiscal, em virtude da necessidade de observância aos princípios e regras previstos no ordenamento jurídico.[60]

Destarte, com a concessão de benefícios, mostra-se necessário apresentar novo princípio, qual seja, do Protetor- Recebedor, visando-se a remuneração, seja direta ou indireta, daquele que adota conduta sustentável.[61]

Para Hupffer et al, o princípio Protetor-Recebedor entraria em cena quando houvesse a verificação da carência dos mecanismos de controle utilizados pelo Estado, como, por exemplo, o zoneamento e o licenciamento ambiental. [62]

Como consequência da ineficácia ou insuficiência dos instrumentos normativos para tutelar o meio ambiente, utilizam-se instrumentos econômicos tais como medidas de recompensa por serviços ambientais, no intuito de estimular financeiramente o sujeito pela preservação do meio ambiente.[63]

Em complementação, Henrique Goron refere que a concessão de incentivos fiscais tem se mostrado a melhor opção para conduzir as ações humanas para proteção do meio ambiente, sendo que a “a vantagem proporcionada àquele de quem se pretende a conduta modificada equivale a um prêmio, pelo fato de que suas ações correspondem ao desejo estatal.”. [64]

Em outras palavras, depreende-se que o contumaz padrão do Brasil na punição dos agentes lesivos não se comprovou modo eficaz na proteção do meio ambiente, eis que os empreendedores com maior poder aquisitivo e potenciais poluidores acabavam pagando pelo dano causado, com fulcro no próprio princípio do Poluidor-Pagor.

Ao contrário, com a implementação de incentivos fiscais como incentivadores de medidas ambientais, recompensariam-se as boas ações e introduziria-se o costume da proteção do meio ambiente na sociedade no geral.

CONCLUSÃO

A tributação e o desenvolvimento sustentável são temas que afetam diretamente a vida de todos, e mais: são pressupostos para viabilizar o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, insculpido no artigo 225 da Constituição Federal.

Nesse sentido, com o crescimento desenfreado do consumo e da sociedade como um todo, sem medidas efetivas de redução, reciclagem e economia de recursos, é de suma importância refletir sobre formas que evitem a degradação da natureza.

Assim, a tributação sustentável se manifesta como uma técnica relevante utilizada pelo Estado para intervenção na econômia e sociedade.

Em que pesem os esforços dos últimos anos na efetivação da tributação sustentável, verifica-se que há longo caminho para se atingir uma proteção ambiental plenamente efetiva, pois ainda existem resistências, seja de cunho político ou econômico.

Todavia, é possível perceber mudança gradual no comportamento tanto de contribuintes quanto de empreendedores, no concernente à necessidade de escolha e busca por opções sustentáveis, através da compra de produtos "verdes" ou de emprego de tecnologias limpas, etc.. Não obstante, no geral, é evidente que as pessoas têm interesse em promoverem a proteção do meio ambiente; mas, muitas delas, para tanto, necessitam da conscientização adequada.

Dessa maneira, a extrafiscalidade atua como ferramenta educadora imprescindível, porquanto, além de regular e intervir na econômia como um todo, tem o papel de induzir comportamentos, estimulando-se a proteção do meio ambiente e medidas sustentáveis.

Igualmente, os incentivos fiscais configuram como estímulos destinados às empresas para promoverem a escolha de alternativas sustentáveis, revelando-se importante artifício alternativo às tradicionais – e não tão eficazes – medidas punitivas aplicadas ao agente lesivo.

Logo, com a implantação paulatina dos incentivos fiscais com objetivo sustentável, poderá ser rompido o estigma de que as ações ambientais significam barreira ao desenvolvimento das empresas e dos negócios no geral, encontrando-se equilíbrio entre a atuação dos empreendedores para com a sustentabilidade.

De qualquer modo, faz-se importante a cooperação entre organismos governamentais, pessoas jurídicas de direito privado e cidadãos para a realização de mudanças conjuntas em prol da efetivação do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.