Sandro Murilo Martins Simão: Acadêmico do 9º Período (jan-2018) do Curso de Direito da Sociedade Educativa e Cultural Amélia-Ltda – SECAL – Ponta Grossa, Paraná. Especialista em Georreferenciamento de Imóveis Rurais – Universidade Tuiuti do Paraná, Graduado em Engenharia Florestal – Universidade Estadual do Centro-Oeste – Paraná, [email protected]
Sumário: 1. Introdução. 2. Atos Administrativos. 2.1 Os Atributos dos Atos Administrativos. 2.1.1 Presunção de legitimidade e veracidade. 2.1.2. Imperatividade. 2.1.3. Autoexecutoridade. 2.1.4. Tipicidade. 2.2 Elementos dos Atos Administrativos. 2.2.1 Competência. 2.2.2. Forma. 2.2.3. Objeto. 2.2.4 Motivo. 2.3 Espécies de Atos Administrativos. 3. Controle Interno da Administrativo. 3.1 Recursos Administrativos. 3.1.1 Representação. 3.1.2. Reclamação 3.1.3. Pedido de Reconsideração. 3.1.4. Recurso Hierárquico Próprio. 3.1.5. Recurso Hierárquico Impróprio. 3.1.6 Revisão. 4. Extinção dos Atos Administrativos. 5. Considerações Finais. Referências.
Resumo: O objetivo deste artigo foi identificar os meios para que a Administração Pública reveja algum Ato Administrativo que esteja em inobservância com sua essência através do Controle Interno. Através do método qualitativo que abordará alguns dos principais doutrinadores do Direito Administrativo, como: Celso Antônio Bandeira de Mello (2009), José dos Santos Carvalho Filho (2015), Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005), Matheus Carvalho (2017) e Odete Medauar (2009), acerca dos atributos e pressupostos que constituem os Atos Administrativos e suas espécies, bem como os fatores que causam sua extinção, além de ressaltar através das espécies de Controle Interno as possibilidades que os administrados possuem para provocar a Administração Pública a rever seus atos. Visto que a atual situação da Administração Pública não respeita os preceitos constitucionais em sua integridade, ocasionando assim um Estado ineficaz em suas ações, as quais não contemplam a satisfação do interesse público e consequentemente podem ameaçar ou violentar algum direito dos administrados. Por isso, torna-se importante o conhecimento dos meios que o administrado possui para requerer junto a Administração Pública que reveja seus atos mediante ao Controle Interno através dos Recursos Administrativos, quando identifica alguma incongruência, entre a previsão legal e a real atuação do Estado, que está lesionando algum direito constitucional.
Palavras Chave: Atos Administrativos, Princípio da Autotutela, Controle Interno, Recursos Administrativos.
Abstract:
The pourpose of the article was to identify the means for the Public Administration to review some Administrative Act which can be in disconcordance with its essence through the Internal Control. Through the qualitative method which will approach some of the main indocrinators in Administrative Law, as: Celso Antonio Bandeira de Mello (2009), José dos Santos Carvalho Filho (2015), Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005), Matheus Carvalho (2017) e Odete Medauar (2009), regarding atributes and assumptions that are part of the Administrative Acts and its species, as well as the factors that cause its extintion, and also highlight through species of Internal Control the possibilities that the administereds have to incite the Public Administration to review its acts. Considering that the present Public Admnistration situation does not respect the constitutional precects in its integrity, thus causing an ineficient State on its actions, which do not include the satisfaction of the Public Interest and consequently can threat or harm some of the administereds’ rights. Therefore it becomes important the awareness for discovering the ways that the administered has to demand along to the Public Administration to review its acts in face of the Internal Control through the Administrative Reources, when any incongruity is found, between the legal forecast and the real State action, and it may be harming some Constitutional right.
Key Words: Administrative Acts, Principle of Self-Assessment, Internal Control, Administrative Resources.
Sumário: 1. Introdução. 2. Atos Administrativos. 2.1 Os Atributos dos Atos Administrativos. 2.1.1 Presunção de legitimidade e veracidade. 2.1.2. Imperatividade. 2.1.3. Autoexecutoridade. 2.1.4. Tipicidade. 2.2 Elementos dos Atos Administrativos. 2.2.1 Competência. 2.2.2. Forma. 2.2.3. Objeto. 2.2.4 Motivo. 2.3 Espécies de Atos Administrativos. 3. Controle Interno da Administrativo. 3.1 Recursos Administrativos. 3.1.1 Representação. 3.1.2. Reclamação 3.1.3. Pedido de Reconsideração. 3.1.4. Recurso Hierárquico Próprio. 3.1.5. Recurso Hierárquico Impróprio. 3.1.6 Revisão. 4. Extinção dos Atos Administrativos. 5. Considerações Finais. Referências.
- INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece que as ações da Administração Pública devam se sujeitar e respeitar às normas legais, para garantir eficiência em sua atuação junto aos administrados. Pois todo o poder emana do povo e assim suas ações devem decorrer da lei e não de sua própria vontade.
Desta forma, presume a veracidade de todas as ações da Administração Pública, comumente dotados de legitimidade, pois assim objetiva assegurar a proteção dos direitos individuais e regrando suas ações para atender aos interesses públicos.
Ações estas que se materializam através de Atos Administrativos, que devem contemplar atributos e pressupostos para que possam produzir seus efeitos perfeitamente, estando em conformidade com sua formulação, composição e resultados. Por outro lado, estejam em desarmonia legal, a própria Administração Pública poderá anular seus atos, através do preceito constitucional do Controle Interno, que decorre do Princípio da Autotutela.
Possibilitando não somente a Administração Pública fiscalizar seus próprios atos, mas concede também, ao administrado como também a uma classe de interessados, requerer que reveja seus atos, em decorrência da constatação da existência de alguma ameaça ou violação de algum direito ou garantia constitucional.
Abordando de uma forma qualitativa, os ensinamentos dos seguintes doutrinadores do Direito Administrativo, entre eles: Celso Antonio Bandeira de Mello (2009), José dos Santos Carvalho Filho (2015), Luiz Carlos Cancellier Olivio (2012), Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005), Matheus Carvalho (2017) e Odete Medauar (2009), acerca dos atributos e pressupostos que constituem os Atos Administrativos e suas espécies, bem como, os fatores que causam sua extinção, além de ressaltar através das espécies de Controle Interno as possibilidades que os administrados possuem para provocar a Administração Pública rever seus atos.
Visto que, a atual situação da Administração Pública, não respeita os preceitos constitucionais em sua integralidade, ocasionando assim um Estado ineficaz em suas ações, as quais não contemplam a satisfação do interesse público.
Diante disso, busca-se através do presente trabalho inserir uma fundamentação para entender os meios de pedido de reexame de algum Ato Administrativo que esteja em desconformidade com sua essência através do Controle Interno.
- ATOS ADMINISTRATIVOS
A função do Estado caracteriza-se em promover de forma imediata e concreta às exigências e necessidades dos cidadãos, visando à satisfação do interesse público, sendo que para a promoção deste preceito ocorre através dos atos administrativos.
Carvalho Filho (2015, p. 101), menciona três pontos que os Atos Administrativos devem compor: que a vontade deve emanar da Administração Pública ou dotado de prerrogativa; conteúdo deve propiciar a produção de efeitos jurídicos com fim público e devem ser regidos pelo Direito Público.
Assim, a vontade da Administração deve sobrevalecer da vontade do agente público, produzindo atos jurídicos disciplinados pelo Direito Público, já que sua vontade decorre da vontade da lei. Di Pietro (2005, p. 205), menciona que Ato Administrativo deve considerar os seguintes dados: declaração do Estado ou de quem lhe faça às vezes; regime jurídico administrativo; produzir efeitos jurídicos imediatos e sempre passíveis de controle judicial.
Nota-se a existência da ligação entre esses dados, que a vontade expressa por um regime jurídico administrativo, o qual produza efeitos e que possam ser controlados em decorrência da lei.
Neste mesmo entendimento, porém explicada diferentemente, Carvalho (2017, p. 251), discorre que o Ato Administrativo, deve ser emanado por agente público, que esteja investido de múnus público, podendo atuar em nome da Administração e que manifeste a vontade estatal diante de determinada situação, atingindo uma finalidade pública.
Podemos identificar, através desses doutrinadores, que Ato Administrativo é a expressão da vontade da Administração Pública por meio de quem possui legitimidade para representá-lo em atendimento ao interesse público, sendo regido pelo Direito Público, onde produza efeito imediato e passível de controle administrativo.
A manifestação da vontade é expressa por sujeitos que possuem alguma vinculação com a Administração Pública. Neste caso, Carvalho Filho (2015, p. 102) faz um comentário, sobre agentes públicos que:
São todos os que integram a estrutura funcional do Estado e os agentes delegatários, que possuem incumbência de exercer por delegação, função administrativa. Que são os casos de concessionárias, permissionárias de serviços públicos e serviços sociais autônomos.
Acresce também que o regime jurídico dos Atos Administrativos, deve ser regido pelo Direito Público, que se concentra na premissa da essência do Estado, que visa atender os anseios da coletividade, agindo sob a vontade decorrente da lei.
Neste mesmo entendimento, De Mello (2009, p.381) enaltece ainda que os Atos Administrativos são:
Uma declaração jurídica que provêm do Estado, para prerrogativas públicas que são de providências jurídicas provenientes de preceitos constitucionais e outras normativas.
Desta forma, que seus atos são regidos por regras e princípios jurídicos específicos. Verificando que estes estão explícitos no artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil, sendo eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Por outro lado, os Atos Administrativos, seguem cinco elementos adotados pelo artigo 2º da Lei Federal nº 4.717, de 29 de junho de 1.965 (Lei da Ação Popular) que são: competência, forma, objeto, motivo e finalidade.
Resguardando que toda exteriorização da vontade do Estado, para satisfazer o interesse público, deve contemplar esses pressupostos, almejando que seus atos sejam válidos, pois devem decorrer da lei e casualmente alguns deles estejam em desconformidade, causará sua ilegalidade e assim acarretando sua nulidade.
Neste entendimento, Carvalho Filho (2015, p.106) ensina que:
Praticado o ato, sem a observância de qualquer desses pressupostos (e basta à inobservância de somente um deles), estará ele contaminado de vício de legalidade, fato que o deixará, como regra, sujeito à anulação.
Por isso, torna-se relevante o conhecimento desses pressupostos e atributos, pois refletem a essência deste trabalho, que são os meios pelos quais o administrado possui para requerer junto a Administração Pública que ela própria reveja seus atos.
2.1 OS ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Para que haja perfeição nas ações desenvolvidas pela Administração Pública, seus atos devem cumprir certos atributos e assim produzir seus efeitos em perfeita sintonia a um regime jurídico administrativo.
Assim, serão utilizados os ensinamentos de Di Pietro (2005, p. 207), que menciona da existência de uma desconformidade doutrinária sobre a indicação desses atributos, considerando apenas a presunção de legitimidade ou de veracidade, a imperatividade, a auto-executoridade e a tipicidade.
Pois, os Atos Administrativos presumem-se ser legítimos, uma vez que, que decorrem da lei, bem como possuem veracidade, os fatos alegados pela Administração Pública. Além, que sua exteriorização atinge todos os administrados, inclusive aos que não venham concordar, possibilitando sua execução na própria esfera administrativa, sem a necessidade de intervenção do Poder Judiciário.
Devendo corresponder ao objeto previamente definido pela lei, a fim de produzir determinados resultados, previamente pretendidos pela Administração Pública. Portanto, para que os Atos Administrativos possam produzir seus efeitos perfeitamente, necessitam estar em conformidade com a lei e assim garantir eficiência na satisfação dos seus serviços junto ao interesse público.
2.1.1 Presunção de legitimidade e veracidade
Entende-se que todos os atos da administração decorrem da lei, que por sua vez atende ao Princípio da Legalidade e diante disso, até que prove-se ao contrário seus efeitos são verdadeiros.
Assim, Di Pietro (2005, p. 208) define presunção de legitimidade e veracidade como sendo:
À conformidade do ato com a lei; em decorrência desse atributo, presume-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância da lei e assim presume-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração Pública.
Os procedimentos e as formalidades que criaram o Ato Administrativo foram respeitados e assim devidamente decorrentes da observância da lei, pois pela própria soberania do Estado, faz com o consentimento de todos. Desta forma possui como característica decorrente da soberania do Estado, assim se manifesta nas certidões, nas declarações, nas informações ou nos atestados dotados de fé pública. OLIVIO (2010, p. 73).
Além de serem solenes, pois almeja atender ao interesse público e também, possibilitar que a própria administração venha rever seus atos. Diante deste atributo que Di Pietro (2005, p. 208), cita Cassagne, o qual define a presunção de legitimidade como sendo:
Constitui um princípio do ato administrativo que encontra seu fundamento na presunção de validade que acompanha todos os atos estatais, princípio em que se baseia, por sua vez, o dever do administrado de cumprir o ato administrativo. Acrescenta que, se não existisse esse princípio, toda a atividade administrativa seria diretamente questionável, obstaculizando o cumprimento dos fins públicos, ao antepor um interesse individual de natureza privada ao interesse coletivo ou social, em definitivo, o interesse público.
Assim, a presunção de legitimidade e veracidade dos Atos Administrativos, constitui a primazia da satisfação do interesse pública, diante disso, considerada a supremacia do Estado diante de seu povo, garantido a eles que todas suas ações estão em perfeita harmonia e sintonia com todo o ordenamento jurídico.
2.1.2 Imperatividade
Considerando através da presunção de legitimidade e veracidade, que os Atos Administrativos, garantem que seus efeitos estão em conformidade com a lei, devido a supremacia do Estado, que deve atender a satisfação do interesse público e assim deve se impor a terceiros.
Por isso, que a imperatividade considera que seus atos não precisam da concordância dos administrados, uma vez que, que eles estão em perfeita harmonia com a lei. Existindo apenas nos Atos Normativos e Enunciativos (DI PIETRO, 2005, p. 210).
Neste mesmo entendimento, porém de colocação diferenciada, Olivio, menciona que a imperatividade se fundamenta pela supremacia do interesse público e diante disso possui uma vigência obrigatória em relação aos administrados, assim, não necessitando da respectiva concordância.
2.1.3 Auto-executoriedade
Trata que a própria administração pode executar seus atos, sem a necessidade da intervenção do Poder Judiciário. Carvalho Filho (2015, p. 124) salienta que:
A autoexecutoriedade tem como fundamento jurídico a necessidade de salvaguardar com rapidez e eficiência o interesse público, o que não ocorreria se a cada momento tivesse que submeter suas decisões ao crivo do Judiciário.
Com isso, a primazia da satisfação do interesse público, torna-se ágil, sem a necessidade que o Poder Judiciário seja provocado para que a Administração Pública venha desenvolver suas ações, uma vez que, presume que são legitimas e dotadas de veracidade.
2.1.4 Tipicidade
Para que a Administração Pública venha satisfazer ao interesse público, seus Atos Administrativos devem prever seu resultado já na sua criação. Diante disso, Di Pietro (2005, p. 211) define tipicidade como:
O atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido.
Assim, considera que os Atos Administrativos não sejam alterados, desta forma, garantindo a todos os administrados, que o resultado das ações do estado está em conformidade com a sua origem.
2.2 ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Conforme artigo 2º da Lei Federal nº 4.717, de 29 de junho de 1.965 (Lei da Ação Popular), estabelece que os Atos Administrativos são dotados de 5 (cinco) elementos, que são: competência, forma, objeto, motivo e finalidade.
Pois, toda exteriorização da vontade do Estado para satisfazer o interesse público devem contemplar esses pressupostos, almejando que seus atos sejam válidos, pois devem decorrer da lei e casualmente alguns deles estejam em desconformidade, causará sua ilegalidade e assim acarretando sua nulidade.
Por isso, que além dos atributos, os elementos devem estar em conformidade com a lei, para que possam produzir seus efeitos e assim serem validos. Todavia, como já foi mencionado anteriormente por Carvalho Filho (2015, p.106) entende-se que:
Praticado o ato, sem a observância de qualquer desses pressupostos (e basta à inobservância de somente um deles), estará ele contaminado de vício de legalidade, fato que o deixará, como regra, sujeito à anulação. Por isso, torna-se relevante o conhecimento desses pressupostos e atributos, pois reflete a essência deste trabalho.
Desta forma, que os estudos dos elementos que constituem os Atos Administrativos tornam-se importante, sendo que, será através de alguma desconformidade em algum desses elementos, que fundamentará o pedido para que a Administração Pública venha anular seu ato viciado.
Visto que, os elementos constitutivos dos Atos Administrativos atendem aos princípios constitucionais, pois esses pressupostos atendem ao Princípio da Legalidade (elemento competência), ao Princípio da Impessoalidade (elemento finalidade), ao Princípio da Moralidade (elemento motivo), ao Princípio da Publicidade (elemento forma) e ao Princípio da Eficiência (elemento objeto).
Casualmente algum elemento não esteja em perfeita sintonia com seus preceitos, estará em desconformidade com a essência dos Atos Administrativos, que é a atuação do Estado para satisfazer o interesse público e não sua vontade.
Além disso, como as atividades estatais decorrentes da vontade da lei são exteriorizadas pelos Atos Administrativos, casualmente ocorrer que apenas um de seus pressupostos estiver em desconformidade com a lei, proporcionará a sua nulidade. Havendo à possibilidade da própria Administração Pública anular ou regoar este ato, sem a necessidade de provocar a tutela jurisdicional.
2.2.1 Competência
A competência que trata da capacidade para a prática de Atos Administrativos são pessoas públicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). Onde, Di Pietro (2005, p.213), define como sendo o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo.
Estabelece que a competência não pode ser transferida entre órgãos por acordo entre as partes (inderrogabilidade), bem como se um órgão não tem competência para certa função, não poderá vir a tê-la supervenientemente (improrrogabilidade). Salvo se exista norma expressa.
2.2.2. Forma
O elemento forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade do Estado, respeitando os critérios previamente definidos por lei. Decorrendo do Princípio da Solenidade, que visa que todos os Atos Administrativos devem ser escritos, registrados e publicados.
Portanto, o desrespeito a estas formalidades específicas definidas em lei não geram a inexistência do ato, mas sim a sua ilegalidade, devendo ser anulado por desatendidas as regras que compõem sua apresentação (MATHEUS FILHO, 2015, p 263).
2.2.3 Objeto
Em se tratando do objeto como pressuposto dos Atos Administrativos considera o resultado que este produzirá de maneira lícita ao ordenamento jurídico; possível referente à motivação e moral, conforme a princípios éticos, ou seja, é a concretização da exteriorização da vontade do Estado.
Sendo que Medauar (2010, p.142), define objeto como o efeito prático pretendido com a edição do ato administrativo ou a modificação por ele trazida ao ordenamento jurídico.
2.2.4. Motivo
Além de ser emitido pelo Estado e da sua formalidade estar expressa em lei, que se estende a vontade de produzir efeitos jurídicos, necessita contemplar o motivo e a finalidade de sua existência para que se torne perfeito.
Assim, entende-se que o motivo, deve atender sob duas óticas, uma que trata do direito já normatizado para determinado fato que corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimento, de situações que levam a Administração há praticar o ato.
Sobre a Teoria dos Motivos Determinantes Carvalho Filho (2015, p. 118) afirma que:
A teoria dos motivos determinantes baseia-se no princípio de que o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da vontade.
Comumente com a finalidade que a Administração almeja alcançar com a prática do ato, que eternamente visa um resultado de interesse público, bem como, produzindo efeitos definidos em lei. Desta forma, a finalidade atende perfeita aos Princípios da Impessoalidade e Moralidade, pois os Atos Administrativos não podem produzir eleitos que resultem num produto divergente da sua criação.
2.3 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Considerando que a exteriorização da vontade da Administração Pública é através dos atos administrativos, que visa à satisfação do interesse público, nada mais que importante haver espécies de atos administrativos que venham contemplar todas as suas ações.
Com isso, Carvalho (2017, p. 287 a 297), descreve as espécies de Atos Administrativos, conforme aos efeitos jurídicos que se produz, entre as espécies estão: os normativos, ordinários, negociais, enunciativos e os punitivos.
Os Atos Normativos são aqueles que visam à correta aplicação da lei pela própria Administração Pública quanto aos administrados, regrando condutas. São exemplos: regulamento, aviso, instrução administrativa, regimento, deliberação e resolução.
Já os Atos Ordinários possuem o caráter organizacional da prestação de serviço, por meio de normas que se aplicam internamente aos órgãos pertencentes à estrutura administrativa. Entre elas estão: portaria, circular, ordem de serviço, despacho, memorando e ofício.
Também, possui os Atos Negociais que são aqueles que a Administração Pública concede direitos pleiteados por particulares, conferindo um benefício ao administrado, dentro dos limites da lei. Sendo exemplos: a autorização, a permissão, a licença, a admissão, a aprovação e a homologação.
Os Atos Enunciativos estabelecem opiniões e conclusões da Administração Pública sobre determinado fato, sem analise de mérito ou legalidade. São exemplos: atestado; certidão; averbação e parecer.
Possuindo também os Atos Punitivos, que é o meio da Administração Pública aplicar sanções, em face do cometimento de infração por agentes públicos ou pelos administrados. Sendo por exemplo às sanções como a demissão ou suspensão, aplicadas aos agentes públicos, ou ainda as aplicadas quando há desrespeito às regras de transito.
Assim, torna-se compreensível que as espécies de Atos Administrativos descrevem seus pressupostos, pois, mencionam a competência entre a estrutura organizacional, a exteriorização da vontade do Estado para determinado fato e ao resultado final, sendo todos solenes e públicos.
3 CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O preceito constitucional enaltece que o poder emana do povo e é exercido através de representantes, sendo necessário que as atividades da Administração Pública sejam fiscalizadas para verificar se o Princípio da Supremacia do Interesse Público está sendo contemplado e assim que o Estado não desenvolva suas atividades livremente.
Sendo que para atender o interesse público a Administração somente pode atuar com previsão legal e assim realizá-las através dos Atos Administrativos, os quais possuem cinco pressupostos que devem ser contemplados para que haja legitimidade e veracidade.
Onde casualmente algum desses pressupostos estiver em desarmonia legal, estará contido de vício. Permitindo que a própria Administração Pública há possibilidade de rever seus atos, que poderá anulá-los ou revogá-los, sem provocar a tutela jurisdicional.
Desta forma a Administração sofre um controle das atividades que ela desenvolve, devendo ser realizado em todos os níveis e em todos os órgãos da Administração Pública (Artigo 13, do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967).
Ademais, para que a Administração Pública venha rever seus próprios atos que existe o Controle da Administração Pública, onde Carvalho Filho (2015, p. 953), define como sendo:
Controle da Administração Pública o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder.
Por outro lado, enaltecendo que já na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, já continha que a sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente público, quanto à sua administração.
Com isso, os controles são o meio que os administrados e a própria Administração Pública possuem para assegurar que os objetivos de atender o interesse público sejam atingidos, garantindo a conformidade de sua atuação com os princípios que são lhe impostos pelo ordenamento jurídico.
Inseridos nas espécies de controle, o Controle Interno, também denominado de Controle Administrativo, que Medauar (2010, p 391), define como:
O mecanismo que visa o cumprimento do Princípio da Legalidade e à observância dos preceitos da boa administração, almejando estimular a ação dos órgãos a verificar a conveniência e a oportunidade de medidas e decisões no atendimento do interesse público.
Visto que, às atividades da Administração devem ser regidas de legalidade e que venham satisfazer o interesse público, que a própria legislação concedeu que a Administração Pública possa rever seus próprios atos através de seus órgãos, possibilitando desta maneira a perfeição e correção de seus atos.
Por outro lado, Carvalho (2015, p. 388) define Controle Interno como sendo:
Aquele exercido dentro de um mesmo Poder seja o exercido por meio de órgãos especializados, até entre órgãos de uma mesma entidade, quando se manifesta relação de hierarquia, seja entre entidades diferentes, como ocorre com o controle que a administração direta exerce sobre a administração indireta de um mesmo poder.
Percebe-se que o conceito de Carvalho menciona a forma da realização do controle das atividades, já o conceito de Medauar, contempla o objetivo do controle interno. No entanto, esta espécie de controle possibilita que a própria Administração Pública reveja seus próprios atos e condutas, atendendo perfeitamente ao Princípio da Autotutela.
Onde, o poder de autotutela encontra nos princípios a que se submete a Administração Pública, em especial o da legalidade e o da predominância do interesse público, dos quais decorrem todos os demais. Com efeito, se a Administração está sujeita à observância da lei e à consecução do interesse público, não há por que negar-lhe o controle sobre os próprios atos para assegurar a observância daqueles princípios, mesmo porque, não o fazendo, se sujeita ao controle pelos demais Poderes, aumentando os ônus do Estado na missão suprema de tutela do direito (DI PIETRO, p. 2005, p. 696).
Por isso, da existência consolidada de duas súmulas do Supremo Tribunal Federal, que em síntese estabelece que a Administração possa anular seus próprios atos, quando estiverem viciados, tornando-os ilegais. Bem como artigo 53 da Lei Federal nº 9784, 29 de janeiro de 1999.
Inclusive Olivio (2010, p. 146) enaltece:
Esse controle decorre do poder de autotutela da Administração que se constitui no seu poder de rever os seus próprios atos, consagrado pelo Poder Judiciário e consubstanciado nas Súmulas do Supremo Tribunal Federal n. 346, que assenta: a “Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos” e n. 473, que se alinha à primeira inscrevendo que a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Logo, o Controle Interno é o mecanismo pelo qual a própria Administração Pública possui para rever suas ações e caso identifique alguma inobservância em seus pressupostos ou atributos, poderá ser anulada essa ação. Sendo que esta possibilidade está descrita no artigo 74 da Constituição Federal.
3.1 RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Diante disso, o meio formal que garante ao administrado por si ou por uma classe de interessados, provocar a Administração Pública para que reveja seus atos da existência de algum vício em algum pressuposto em alguma espécie de Ato Administrativo, através do Controle Interno é o Recurso Administrativo.
Que pode ser compreendido na definição de Medauar (2010, p. 391) que conceitua como:
Um modo pelo qual a Administração é provocada a fiscalizar seus próprios atos, visando ao atendimento do interesse público e à preservação da legalidade. Por meio dos Recursos Administrativos reexame de ato, decisão ou medida editada em seu âmbito.
Deste modo, quando existe alguma desconformidade de legalidade em alguma atividade desempenhada pelo Poder Público, o administrado pode lhe provocar para que proceda a análise novamente do seu pedido. Sendo que a vontade da Administração Pública sempre decorre da lei e assim, um dos meios para que sejam revisados seus atos são através dos Recursos Administrativos.
Que por sua vez Carvalho (2017, p. 965), menciona que:
O intuito do administrado é que seja alterado um ato administrativo, como à própria Administração, que deve ter interesse em averiguar todas as razões trazidas pelo recorrente, impugnando a atuação administrativa.
Com isso, atendendo perfeitamente ao Princípio da Ampla Defesa e do Contraditório, contemplado duplo fundamento constitucional, no Inciso LV, do artigo 5º da Constituição Federal, e do Inciso XXXIV, alínea “a”, que garante o direito de peticionado junto ao Poder Público em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder, independendo de pagamento de taxas.
Carvalho Filho (2015, p. 969), explica que:
O objetivo do administrado quando interpõe um pedido de revisão junto a Administração, ele almeja que seja reformado ou alteração alguma situação administrativa que o recorrente entende ilegal ou inadequada. Casualmente, não houvesse este objetivo, não tem motivo para que seja interposto o recurso.
Para que o administrado venha interpor pedido de revisão, não possui previsão legal que estabeleça os requisitos do processo administrativo, muito menos rigorismo na formalidade, no entanto, deve o requerente apresentar por escrito à autoridade que editou a decisão impugnada, sobre o ato recorrido, dos motivos pelos quais se pede reexame. Devendo expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos que julgar convenientes (MEDAUAR, 2010, p. 393).
Uma vez que, que todos os Atos da Administração deve haver ampla divulgação e abertos ao acesso dos interessados, para atender ao Princípio da Publicidade e assim, atender ao atributo da presunção da legitimidade e veracidade.
Diante disso, mesmo que o recurso seja desprovido de formalizo rigoroso, necessita ser apresentado por escrito, pois a decisão deverá ser expressa por um Ato Enunciativo.
Observa-se da inexistência de uniformidade na determinação de prazo para interpor recurso, sendo estabelecido em cada norma. Na Lei Federal que rege sobre processo administrativos no âmbito federal, menciona o prazo de dez dias, contado a partir da ciência ou divulgação oficial recorrida.
No entanto, Medauar (2010, p. 393), menciona que:
Ocorrendo apresentação fora do prazo não impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão administrativa.
Já a Administração Pública, possui trinta dias para apresentar decisão, podendo ocorrer prorrogação de mais trinta dias, ante justificativa explícita (artigo 59, Parágrafo 1º e 2º – Lei Federal 9784/99), sendo que não sofre nenhuma consequência caso não seja atendido este prazo.
Por conseguinte, a solução do Recurso Administrativo poderá ser deferida ou indeferida quanto ao pedido de reexame feito pelo administrado junto à autoridade competente. Havendo deferimento poderá ser determinado a anulação ou a revogação.
Considera que o resultado do recurso pretendido pode agravar como não pode agravar a situação do administrado, devendo analisar cada caso em particular.
Desta forma que Medauar (2010, p 394) ressalta dois ângulos a serem considerados: um que seria no ângulo subjetivo, trata como um instrumento de defesa de direitos e interesses do indivíduo ou de grupos, a Administração seria obrigada a apreciá-lo nos termos em que foi interposto, não podendo agravar a situação do recorrente.
Já, sob o ângulo objetivo, o recurso configura um meio de assegurar a legalidade e correção da atividade administrativa, cabendo à autoridade apreciar não só as alegações do recurso, mas reexaminar, no seu conjunto, as circunstâncias do ato impugnado – o recurso desencadeia o controle, mas não condiciona a extensão do controle.
Logo, o Autor menciona sobre um possível conflito entre esses dois efeitos do indeferimento do pedido de reexame. Enaltece que a tendência geral é prevalecer o aspecto objetivo sobre o aspecto subjetivo, admitindo-se a reformatio in pejus, excepcionada em algumas hipóteses e cita o exemplo em processo disciplinares.
Bem como, preconiza sobre a questão de interpor recurso administrativo para após ingressar no Judiciário, que no Brasil da inexigência do esgotamento da via administrativa para posterior ingresso em juízo.
Possuindo o mesmo entendimento que Pereira (2013, p. 144 -145), que enaltece que:
Unanimemente, doutrina e jurisprudência atuais são firmes em pregar que não se pode condicionar o ingresso em juízo à passagem prévia pela via administrativa, sob pena de inconstitucionalidade.
Particularmente, acredito que o esgotamento das fases administrativas para posterior provocação da tutela jurisdicional é totalmente importante.
Uma vez que, na decisão administrativa que não foi reformada, será uma comprovação junto ao Poder Judiciário pelo administrado, que mesmo da incidência de vícios no Ato Administrativo, a Administração Pública não os reconhece e assim perpetuando na ilegalidade.
Desta forma, o administrado se fortalecerá no seu pedido junto ao Poder Judiciário na anulação do Ato Administrativo.
Por outro lado, Di Pietro (2005, p.698), descreve cinco espécies de Recursos Administrativos, sendo eles: a representação; reclamação administrativa; pedido de reconsideração, recursos hierárquicos próprios e impróprios e da revisão.
Observa-se que as espécies de Recursos Administrativos, consideram a competência para que o pedido de reexame seja apreciado, que pode ser pelo mesmo órgão julgador ou por outro órgão hierarquicamente superior ou outro órgão que não possua nenhuma vinculação com o órgão que realizou a decisão.
3.1.1 Representação
A representação é a denúncia de irregularidades feita perante a própria Administração, para aplicar ao culpado a respectiva sanção, quando se tratar de abuso de poder.
Neste caso, Medauar (2010, p. 395) salienta que:
A denuncia de ilegalidade ou de abuso de poder, não são uma espécie de Recurso Administrativo, pois o Estatuto de servidores em geral inserem entre os deveres destes a representação contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder, e assim agindo, não se considera que o servidor esteja interpondo recurso administrativo.
Assim, é o meio pelo qual o requerente torna-se formalizada a sua denuncia quando consta alguma irregularidade junto a Administração Pública, a qual deve receber, instaurar o processo administrativo e apurar a situação informada. Pois, ela não pode ser inerte diante de denuncias contra sua atuação.
Neste entendimento, Carvalho Filho (2015, p. 992), diz que:
Diante de ilegalidades não se pode admitir que se conduza com indiferença e comodismo. Urge apurar a denúncia e, se nada for comprovado, será o processo normalmente arquivado.
Este tipo de Recurso Administrativo possui a previsão legal no artigo 74, parágrafo 2º da Constituição Federal, que estabelece que qualquer indivíduo é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Nota-se que diante do Direito Administrativo, tudo decorre da vontade da lei, uma vez que, quando o povo exterioriza seu poder através de seus representantes, a lei lhe torna como parte legitima de realizar a denúncia de irregularidades e diante do Controle Interno o meio pelo qual se formaliza esta comunicação junto a Administração Pública é através da Representação.
3.1.2 Reclamação
Do mesmo entendimento da presunção que todas as ações da Administração Pública decorrem da lei, o administrado é parte legítima para realizar denúncia contra irregularidades de agentes públicos.
A reclamação é uma espécie de recurso, que o administrado faz quando identifica que um Ato Administrativo prejudica ou direito ou interesse.
Assim, Di Pietro (2005, p.700), descreve Reclamação Administrativa como:
O ato pelo qual o administrado, seja particular ou servidor público, deduz uma pretensão perante a Administração Pública, visando obter reconhecimento de um direito ou a correção de um ato que lhe cause lesão ou ameaça.
Uma vez que, é o próprio reclamante que possui o devido interesse na correção deste ato, que esta sendo lesionado, diferente da representação que é qualquer pessoa para formalizar a denuncia.
3.1.3 Pedido de Reconsideração
Outra espécie de Controle Interno através dos Recursos Administrativos é o Pedido de Reconsideração, que representa a formulação de um pedido ao órgão que apresentou alguma decisão na qual o administrado se encontra descontente com a posição e assim, pede que revise seu pedido.
Assim, Medauar (2010, p. 396) ensina que:
Que seria o pedido de reexame de uma decisão à mesma autoridade que a editou, podendo mantê-lo, revogá-lo, anulá-lo ou alterá-lo, total ou parcialmente.
Logo, esta espécie de recurso é uma forma que o administrado possui de solicitar ao mesmo órgão que revise seu pedido, para que este revise sua decisão para que possa verificar a existência de alguma desconformidade legal e assim, que altere sua decisão.
3.1.4 Recurso Hierárquico Próprio
Se a espécie que destina que o administrado solicita ao mesmo órgão reanalise sua decisão, o Recurso Hierárquico é a possibilidade que outro órgão venha realizar esta análise e que seja necessariamente superior ao órgão que emitiu o Ato Enunciativo.
Assim, Di Pietro (2005, p. 700), diz que o Recurso Hierárquico Próprio como sendo:
É o pedido de reexame a autoridade administrativa hierarquicamente superior, dentro do mesmo órgão em que o ato foi praticado. Ele é uma decorrência da hierarquia e, por isso mesmo, independe de previsão legal.
Desta forma, que a análise do Recurso a nível superior daquele que emitiu a decisão, possibilita a Administração Pública que esta verifique a atuação de seus órgãos devidamente subordinados.
3.1.5 Recurso Hierárquico Impróprio
Se o Recurso Hierárquico Próprio é a possibilidade de um órgão superior venha rever algum Ato Administrativo que um órgão subordinado a ele produzir, diante de algum pedido de algum interessado ou grupo de interessados.
O Recurso Hierárquico Impróprio é o pedido de reexame a uma autoridade que não possui vínculo de hierarquia ou órgão responsável pela decisão impugnada (MEDAUAR, 2010, p. 396).
Assim, seria a forma de Controle Interno que outro órgão superior e sem vínculo, venha analisar os Atos Administrativos que esta sendo questionado por alguém.
3.1.6 Revisão
A Revisão é o pedido de reexame da decisão, formulado por servidor que recebeu penalidade administrativa, quando surgem fatos novos suscetíveis de demonstrar a sua inocência (DI PIETRO, 2005, p. 702.).
Portanto, nos processos disciplinares concede ao indiciado a possibilidade de apresentar novos documentos que venham alterar a decisão tomada, devido ao cometimento de alguma infração que resultou em alguma penalidade.
Nota-se que esta espécie de Recurso Administrativo, contribui para que o administrado possa se defender a qualquer momento, com isso, atendendo ao Princípio da Ampla Defesa e do Contraditório.
4 EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Verificou na descrição dos atributos e pressupostos que compõem os Atos Administrativos que casualmente um deles não seja contemplado poderá ser considerado nulo, pois estará em desconformidade com sua essência, que devem ser legítimos e dotados de veracidade.
Bem como, as formas com a qual a Administração Pública pode ser provocada para que ela própria venha reexaminar seus atos, que no caso é o Controle Interno que concede esta possibilidade. Pois, a premissa da Administração Pública é agir em decorrência da lei, onde suas ações são dotadas de verdade e em conformidade com preceitos legais, almejando incansavelmente atender o interesse público e caso se contaste alguma desconformidade em algum Ato Administrativo ela própria poderá anular.
Isso é decorrente do Princípio da Autotutela, que é o controle que a Administração Pública exerce sobre seus próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independente de recurso ao Poder Público (DI PIETRO, 2005, p. 87).
Desta forma, os elementos que constituem os Atos Administrativos devem estar em plena harmonia com os preceitos legais, pois casualmente ocorra que apenas um deles esteja em desconformidade legal para que seja passível de extinção. Uma vez que, devem ser verdadeiros para que possam produzir seus efeitos, onde se presumem serem legítimos.
Assim, Carvalho Filho (2015, p. 157) cita:
Firmadas as linhas que caracterizam a invalidação, podemos conceitua-la como sendo a forma de desfazimento do ato administrativo em virtude da existência de vício de legalidade.
Diante disso, encontram-se na doutrina os vícios relativos aos elementos que constituem os Atos Administrativos, que devem ser estudados, pois são através deles que serão utilizados na fundamentação dos Recursos Administrativos e assim para que a Administração Pública reveja suas ações que estejam em desconformidade.
Uma das formas que tornam um Ato Administrativo ilegal é a incompetência, que Medauar (2010, p. 157), ressalta que se caracteriza quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou.
Simplesmente se compreende que casualmente a pessoa jurídica, órgãos e agentes públicos, não possua legitimidade para representar a Administração Pública na produção de algum Ato Administrativo, será caracterizado um vício relativo á competência. Pois, quem possui atribuições e legitimidades, estão fixadas em lei, garantindo assim ao administrado que os atos sejam legais e dotados de veracidade.
Por outro lado, Di Pietro (2005, p.248), define vício relativo ao objeto, como sendo a ilegalidade do objeto quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo. Assim entende que o resultado do Ato Administrativo é inconsistente, pois seu produto é ilegal.
Ainda, o vício relativo à forma, consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato (MEDAUAR, 2010, p. 158).
Entende-se que a imperfeição no atendimento de alguma formalidade na formação do Ato Administrativo, torna-o viciado na forma, pois deixou de atender alguma exigência estabelecida em lei.
E para o vício quanto ao motivo, Di Pietro (2005, p.249), define que quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. Percebe-se também que, este vício é relacionado com o resultado proporcionado pelo ato que diverge dos preceitos estabelecidos na sua origem.
Ainda, o vício relativo à finalidade é devido o agente praticar o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência (MEDAUAR, 2010, p. 159).
Uma vez que, os Atos Administrativos devem contemplar o interesse público, onde são realizados por agentes públicos, ora, quando ações são realizadas em desfavor ao interesse público, agindo em interesse próprio ou de terceiros, a fim de obter satisfação própria é considerada como desvio de poder ou desvio de finalidade e assim caracterizada como vício relativo à forma.
Portanto, a incompetência é considerada quando determinado Ato Administrativo foi realizado por agente administrativo que não possua legitimidade para tal feito e caso realize diverso ao interesse coletivo e em satisfação própria, é considerado vício relativo à finalidade.
Compreendendo desta forma que tanto o vício relativo à competência e quanto ao da finalidade, são condizentes com a atuação do agente administrativo, ou por sua legitimidade ou por sua atuação.
No entanto, quando possuir uma divergência na produção ou no seu resultado ou em sua formulação, estará viciado em sua composição, pois os elementos constituintes não estão em harmonia com a essência dos Atos Administrativos.
Assim a Súmula STF nº 346 estabelece que:
A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Bem como a Súmula STF nº 473 que também estabelece que:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Culminado pela Lei de Processo Federal (Lei nº 9784, 29 de janeiro de 1999), em seu artigo 53 que diz:
A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Nota-se da existência de normativas que enaltecem que a própria Administração Pública, poderá anular seus atos quando esses são identificados com vícios.
Pois, os Atos Administrativos presume-se que são dotados de veracidade e legitimidade, pois assim objetiva assegurar a proteção dos direitos individuais e regrando suas ações para atender aos interesses públicos.
Ademais, se a Administração não anular seus próprios atos, há possibilidade do administrado buscar a tutela jurisdicional, em casos de lesão ou ameaça de algum direito (artigo 5º, Inciso XXXV, da Constituição Federal).
Portanto, o entendimento dos vícios que possam ocorrer em cada pressuposto, torna-se relevante para que no momento que haja a necessidade de interpor um pedido de reexame deste ato, através dos Controles da Administração, possam ser fundamentando a sua ilegalidade.
- CONSIDERAÇÕES FINAIS
Verificou através do presente trabalho que toda a atuação da Administração Pública decorre da vontade da lei e assim todos os preceitos que norteiam a sua estrutura e o seu funcionamento, são regidos pelo Direito Administrativo.
Diante da primazia de uma Administração Pública que busca satisfazer ao interesse público e não a vontade de seus governantes ou de seus agentes, por isso, que devem agir com honestidade, transparência, conveniência, eficiência, boa fé, regularidade, pontualidade, uniformidade, conforto e segurança, sem distinção de qualquer espécie entre seus administrados.
Por isso, com a vigência da Constituição Federal de 1988, através do seu artigo 37, determinou que a Administração Pública obedeça aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, em virtude que o poder emana do povo, onde é exercido pelos seus representantes, os quais representam a figura da Administração Pública que possui a essência de exteriorizar sua vontade na produção de efeitos decorrentes da lei, devendo ser autênticos e legítimos. Bem como, atingir todos os administrados, sem a necessidade da intervenção do Poder Público.
Esses preceitos são as atribuições dos Atos Administrativos, os quais são o meio pelo qual a Administração Pública realiza suas ações, almejando produzir efeitos jurídicos com o fim público, regidos pelo Direito Administrativo.
Que deve estar em conformidade com cinco pressupostos, para que possam estar válidos e assim dotados de veracidade e legitimidade. Visto que, esses pressupostos constitutivos dos Atos Administrativos atendem aos princípios constitucionais da Legalidade (elemento competência), da Impessoalidade (elemento finalidade), da Moralidade (elemento motivo), da Publicidade (elemento forma) e da Eficiência (elemento objeto).
Casualmente exista alguma desconformidade com algum desses pressupostos, os Atos Administrativos estarão em desarmonia com sua essência e desta forma tornam-se nulos. Do mesmo modo que poderão ser invalidados pelo próprio Poder Público, através do Controle Interno, sem há necessidade da busca pela tutela juridiscional, bem como não sendo algo impeditivo.
O qual possibilita há qualquer administrado ou a certo grupo de interessados, recorrer à própria Administração Pública, através dos Recursos Administrativos a que venha reexaminar alguma exteriorização que esteja violando ou ameaçando algum direito e assim possa reformar o resultado do Ato Administrativo.
Portanto, esses foram os resultados obtidos através do presente trabalho de forma sucinta que explanam como que deve ser a forma de atuação do Estado. Inclusive a maneira que o Estado possui de rever seu ato quando estiver em desconformidade com algum preceito legal, foram alcançados.
Assim, contribuindo perfeitamente para o aperfeiçoamento acadêmico e profissional, onde se buscará a defesa dos cidadãos contra as incongruências da Administração nos Atos Enunciativos e Punitivos.
Visto que, a atual situação da Administração Pública, não respeita os preceitos constitucionais em sua integralidade, ocasionando assim um Estado ineficaz em suas ações, as quais não contemplam a satisfação do interesse publico.
Empiricamente nota-se que o preceito do Estado de atuar contra sua vontade, está apenas na previsão legal e que na exteriorização das suas ações prevalece o seu interesse próprio.
Diante desta incongruência, entre a previsão legal e a real atuação do Estado, que a defesa dos administrados em situações que estejam sendo lesados pela ineficiência estatal, deve se sobrevalecer e casualmente o Estado não reconheça as inconformidades dos Atos Administrativos, oportuniza ao administrado buscar a tutela jurisdicional para que venha lhe proteger.
REFERÊNCIAS
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