Da certeza, liquidez e exigibilidade da certidão de dívida ativa

Resumo: A certidão de dívida ativa goza dos requisitos de presunção de certeza, liquidez e exigibilidade, por força de lei (art. 204 do CTN e art. 3º da Lei n.º 6.830/80). Tais requisitos justificam-se, na medida em a atividade administrativa tributária rege-se, dentre outros, pelo Princípio da Legalidade. E, como os atos administrativos em geral, reveste-se de presunção de veracidade e legitimidade. Tem-se que a inscrição em dívida ativa é qualificada como ato de controle de legalidade. Mais importante que o assentamento, é a apuração da liquidez e certeza da dívida. Neste sentido, é feito um exame do atendimento dos pressupostos legais e da presença dos requisitos para a validade e eficácia do título executivo a ser formado. Presunção relativa, é certo; contudo, é do devedor o ônus de produzir a prova inequívoca que elida essa presunção.

Palavras-chave: registration. outstanding debt. certificate. presumption. sure. liquidity.

Abstract: The certificate of outstanding debt enjoys the presumption of certain requirements, liquidity and liability, by law (art. 204 of the CTN and art. 3 of Law no. º 6.830/80). Such requirements are justified, as administrative activity tax is governed, among others, by the Principle of Legality. And as administrative acts in general, is of presumption of truth and legitimacy. It has the inscription outstanding debt is qualified as an act of control of legality. More important than the settlement, is the calculation of liquidity and certainty of debt. In this sense, an examination is made of the assistance of legal requirements and the presence of the requirements for the validity and effectiveness of the enforcement to be formed. Relative presumption, it is certain, however, is the burden of the debtor to produce unequivocal evidence that elida this presumption.

Keywords: registration. outstanding debt. legality. presumption. sure. liquidity

Sumário: Introdução 1. Da inscrição em dívida ativa. 2. Da liquidez, certeza, exigibilidade da certidão de dívida ativa – decorrência do princípio da legalidade.. 3.. Presunção relativa x Presunção absoluta. 4. Da jurisprudência aplicável. 5. Conclusão. 6. Referências Bibliográficas.

INTRODUÇÃO

A inscrição em dívida ativa é qualificada como ato de controle administrativo da legalidade, conforme art. 2º, parágrafo 3º, da Lei 6830 de 1985.

É feito um exame do atendimento dos pressupostos legais e da presença dos requisitos para a validade e eficácia do titulo a ser formado. Ao final é expedida a certidão de dívida ativa, que consiste em um título executivo extrajudicial. Aqui reside importante característica do direito fiscal, já que a Fazenda Pública goza do privilégio de criar seus próprios títulos executivos.

Os atos administrativos, quando editados, trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja, a presunção de que nasceram em conformidade com as devidas normas legais. Essa característica deflui da própria natureza do ato administrativo e encontra-se presente na certidão de dívida ativa.

Deve ser ressaltado que a importância do ato de apuração e de inscrição em dívida ativa é tão grande que o art. 204 do CTN e o art. 3º da LEF conferem à dívida regularmente inscrita a presunção relativa de liquidez e certeza, dando-lhe efeito de prova pré-constituída, somente ilidida por prova inequívoca, a cargo do sujeito ou de terceiro a quem aproveite. Ademais, tem-se que é após a inscrição que a dívida torna-se idônea a ser cobrada por ação de execução fiscal, sendo a certidão de dívida ativa o título executivo utilizado na cobrança judicial (art. 585, VII, do CPC).

1. DA INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA

A inscrição em dívida ativa consiste em ato de controle da legalidade e da regularidade, através do qual um débito vencido e não pago, é cadastrado para controle e cobrança da dívida ativa, segundo preceitua o parágrafo 3º do art. 2º da Lei 6.830, embora na prática se verifique que as inscrições são feitas de maneira eletrônica.

Confira-se

“Em termos pragmáticos, inscrever em dívida ativa é incluir um devedor num cadastro em que estão aqueles que não adimpliram suas obrigações no prazo. Na esfera federal, a “repartição administrativa competente” para a inscrição em dívida ativa é a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, órgão do Ministério da Fazenda. Nos âmbitos estaduais e municipais, a regra é que a competência seja das respectivas procuradorias judiciais.

Em virtude de a inscrição, via de regra, ficar a cargo de um órgão de representação judicial, alguns autores enxergam no ato de inscrição um importante mecanismo de controle de legalidade de todo o procedimento administrativo que se iniciou logo após o fato gerador e culminou com o encaminhamento para inscrição em dívida ativa, pois se trata da primeira vez em que a matéria será submetida a alguém necessariamente graduado em direito (o procurador da fazenda ou cargo equivalente.) (…)

No ato de inscrição, a Fazenda Pública unilateralmente declara que alguém deve e elabora um documento que dá presunção de liquidez e certeza da existência de tal débito. Trata-se de mais uma manifestação da presunção de legalidade, legitimidade e veracidade, atributo presente em todos os atos administrativos, inclusive o de inscrição de débito em dívida ativa. (…)

A inscrição é feita por intermédio da lavratura de um termo no livro da dívida ativa. Hoje em dia, o livro é virtual (eletrônico), mas não se pode dizer que o mesmo não exista.”[1]

Poderão ser inscritos em dívida ativa os débitos de natureza tributária e não tributária.

Na esfera federal, verifica-se que a PGFN é o órgão responsável para efetuar o exame de legalidade, regularidade, certeza e liquidez do débito. Após a inscrição em dívida ativa o débito passa a gozar da presunção de liquidez e certeza, que somente poderá ser afastada por meio de prova inequívoca em sentido contrário.

Tem-se que o ato de inscrição consiste em inserir no Sistema Informatizado da Dívida da União os dados de identificação do devedor, o valor do débito, a data do vencimento, o modo de calcular os juros de mora, com perfeita determinação do código da obrigação inadimplida, dentre outros.

É preciso destacar que não se deve confundir a constituição do crédito com a sua inscrição em divida ativa. A inscrição em dívida ativa pressupõe a existência de crédito devidamente constituído e que esteja em aberto.

Desta forma, o processo administrativo ao ser encaminhado à Procuradoria da Fazenda Nacional é objeto de controle prévio da legalidade do procedimento.

Considerando que a inscrição em dívida ativa é qualificada como ato de controle de legalidade, mais importante que o assentamento, é a apuração da liquidez e certeza da dívida. Neste sentido, é feito um exame do atendimento dos pressupostos legais e da presença dos requisitos para a validade e eficácia do título executivo a ser formado.

Segundo Paulo de Barros Carvalho:

“Esgotados os trâmites administrativos, pela inexistência de recursos procedimentais e judicial que suspenda a exigibilidade do crédito tributário, chegou a hora de a Fazenda Pública praticar quem sabe o mais importante ato de controle de legalidade sobre a constituição de seu crédito: o ato de apuração e de inscrição do débito no livro de registro da dívida pública. Sempre vimos o exercício de tal atividade revestido da mais elevada importância jurídica. É o ato de controle de legalidade, efetuado sobre o crédito tributário já constituído, que se realiza pela apreciação crítica de profissionais obrigatoriamente especializados: os procuradores da Fazenda. Além disso, é a derradeira oportunidade que a Administração tem de rever os requisitos jurídico-legais dos atos praticados. Não pode modificá-los, é certo, porém tem meios de evitar que não prossigam créditos inconsistentes, penetrados de ilegitimidades substanciais ou formais que, fatalmente, serão fulminadas pela manifestação jurisdicional que se avizinha”.[2]

Estando em termos o procedimento administrativo, o Procurador da Fazenda Nacional profere despacho determinando a inscrição em dívida ativa da União.

Deve ser ressaltado que a importância do ato de apuração e de inscrição em dívida ativa é tão grande que o art. 204 do CTN e o art. 3º da LEF conferem à dívida regularmente inscrita a presunção relativa de liquidez e certeza, dando-lhe efeito de prova pré-constituída, somente ilidida por prova inequívoca, a cargo do sujeito ou de terceiro a quem aproveite. Ademais, tem-se que é após a inscrição que a dívida torna-se idônea a ser cobrada por ação de execução fiscal, sendo a certidão de dívida ativa o título executivo utilizado na cobrança judicial (art. 585, VII, do CPC).

Eis o teor das normas em comento:

“Art. 204. A dívida regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez e tem o efeito de prova pré-constituída.

 Parágrafo único. A presunção a que se refere este artigo é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do sujeito passivo ou do terceiro a que aproveite.

Art. 3º – A Dívida Ativa regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez.

 Parágrafo Único – A presunção a que se refere este artigo é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do executado ou de terceiro, a quem aproveite.”

Decorrido o prazo para pagamento administrativo, se o devedor permanece inerte, o sistema informatizado da dívida ativa da União expede a Certidão de Dívida Ativa, que acompanhada da petição inicial, será distribuída para cobrança judicial, conforme procedimento descrito na lei 6830/80.

2. DA LIQUIDEZ, CERTEZA, EXIGIGIBILIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA – DECORRÊNCIA DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.

Conforme acima exposto, a certidão de dívida ativa goza dos requisitos de presunção de certeza, liquidez e exigibilidade.

Tais requisitos justificam-se, na medida em a atividade administrativa tributária rege-se, dentre outros, pelo Princípio da Legalidade. E, como os atos administrativos em geral, reveste-se de presunção de veracidade e legitimidade.

No ato de inscrição, é feito um exame do atendimento dos pressupostos legais e da presença dos requisitos para a validade e eficácia do titulo a ser formado.

De acordo com o princípio da legalidade a atividade da Administração fica adstrita à lei. Assim, toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. Este princípio implica subordinação completa do administrador à lei.

Os atos administrativos, quando editados, trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja, a presunção de que nasceram em conformidade com as devidas normas legais. Essa característica deflui da própria natureza do ato administrativo e encontra-se presente na certidão de dívida ativa.

A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei; em decorrência desse atributo, presumem-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância da lei. Referida presunção encontra seu fundamento na presunção de validade que acompanha todos os atos estatais, princípio em que se baseia, por sua vez, o dever do administrado de cumprir o ato administrativo.

Assim é que a Certidão de Dívida Ativa goza da presunção de certeza e liquidez, cabendo ao devedor o ônus para infirmar tal presunção.

O princípio da legalidade nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais, já que a lei ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade. Aqui se enquadra aquela máxima de que, na relação administrativa, a vontade da Administração é que decorre da lei.

Segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro:

“Na realidade, essa prerrogativa, como todas as demais dos órgãos estatais são inerentes à idéia de “poder” como um dos elementos integrantes do conceito de Estado, e sem o qual este não assumiria a sua posição de supremacia sobre o particular.”[3]

E ainda assevera:

“Diversos são os fundamentos que os autores indicam para justificar esse atributo do ato administrativo:

1. O procedimento e as formalidades que precedem a sua edição, os quais constituem garantia de observância da lei;

2. O fato de ser uma das formas de expressão da soberania do Estado, de modo que a autoridade que pratica o ato o faz com o consentimento de todos;

3. A necessidade de assegurar celeridade no cumprimento dos atos administrativos, já que eles têm por fim atender ao interesse público, sempre predominante sobre o particular;

4. O controle a que se sujeita o ato, quer pela própria Administração , quer pelos demais Poderes do Estado, sempre com a finalidade de garantir a legalidade;

5. A sujeição da Administração ao princípio da legalidade, o que faz presumir que todos os seus atos tenham sido praticados de conformidade com a lei, já que cabe ao poder público a sua tutela.”[4]

De acordo com o referido princípio, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. Segundo o art. 5º, inciso II, da Constituição Federal, “ ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.” Em decorrência deste princípio, tem-se que a Administração Pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei.

Assim pondera Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“A observância do referido preceito constitucional é garantida por meio de outro direito assegurado pelo mesmo dispositivo, em seu inciso XXXV, em decorrência do qual “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesão”, ainda que a mesma decorra de ato da Administração. E a Constituição ainda prevê outros remédios específicos contra a ilegalidade administrativa, como a ação popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurança e o mandado de injunção; tudo isso sem falar no controle pelo Legislativo, diretamente ou com auxílio do Tribunal de Contas, e no controle pela própria Administração”[5].

Diferentemente, já no âmbito das relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe.

Desta forma, é que a certidão de dívida ativa, na qualidade de ato administrativo, goza de presunção de certeza, liquidez e exigibilidade, que só poderá ser afastada mediante prova inequívoca a ser produzida pelo devedor.

3. PRESUNÇÃO RELATIVA x PRESUNÇÃO ABSOLUTA

A certidão de dívida ativa goza dos requisitos de presunção de certeza, liquidez e exigibilidade, por força de lei (art. 204 do CTN e art. 3º da Lei n.º 6.830/80).

Presunção relativa, é certo; contudo, é do devedor o ônus de produzir a prova que elida essa presunção, devendo apontar e comprovar os vícios, formais ou materiais.

Não se trata, portanto, da presunção absoluta, juris et de jure, que é aquela que não admite prova em contrário. Outrossim, caberá ao devedor apresentar prova inequívoca capaz de afastar a referida presunção.

É neste sentido o julgado abaixo:

“TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284/STF. ICMS. MULTA. CDA. REQUISITOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ.

1. A agravante apontou de forma absolutamente genérica a violação do art. 535 do CPC, não especificando em que consistiriam a omissão, a contradição e a obscuridade do acórdão recorrido. Incidência da Súmula 284/STF.

2. O Tribunal de origem firmou entendimento no sentido de que são válidas as CDAs que instruem o pleito executivo. Incidência da Súmula 7/STJ.

3. Consigne-se, por fim, quanto à irresignação recursal acerca da impossibilidade de fazer prova negativa. Sabe-se que a CDA goza de presunção de certeza e liquidez a ser ilidida por prova inequívoca a cargo do sujeito passivo, conforme previsto no art. art. 204 do CTN, o que, segundo o Tribunal a quo, não fora afastada, por ausência de prova. Incidência da Súmula 7/STJ.

Agravo regimental improvido.” (AgRg no AREsp 286.741/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/05/2013, DJe 28/05/2013)

4. DA JURISPRUDÊNCIA APLICÁVEL

Destaca-se abaixo jurisprudência que trata dos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade da CDA:

“PROCESSUAL CIVIL. NULIDADE DO JULGAMENTO DOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS. OMISSÃO SOBRE PONTOS SUSCITADOS NA APELAÇÃO. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC CONFIGURADA.

1. De acordo com o art. 535, II, do CPC, os embargos declaratórios são cabíveis quando for omitido ponto sobre que se devia pronunciar o juiz ou tribunal.

2. No caso, extraem-se da apelação cível os seguintes trechos das razões recursais: "(…) A teor dos artigos 204 do CTN e 3º da Lei 6.830/80, a dívida ativa regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez, presunção esta que somente pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do executado ou de terceiro, a quem aproveite. (…) Por fim, ressalte-se que a exequente, em atendimento ao despacho que determinou a ementa da petição inicial, ratificou os dados já constantes dos autos, juntando consultas das informações do crédito e das respectivas competências, mesmo considerando que o título executivo preenche todos os requisitos legais. Assim, ao contrário do consignado na sentença apelada, não houve negativa da União em fornecer novamente as informações solicitadas pelo juízo a quo. (…)" 3. Ao julgar a apelação, o Tribunal de origem não se pronunciou especificamente sobre as supracitadas razões de recorrer. Daí a Procuradoria da Fazenda Nacional ter apresentado embargos de declaração, nos quais, entre outros pontos, foram indicadas as seguintes omissões: "(…) o acórdão embargado foi omisso sobre a aplicação da norma do artigo 3º da Lei n° 6.830/1980 e do artigo 204 do Código Tributário Nacional, invocada nas razões do apelo, pela qual se estabelece que a Dívida Ativa regularmente inscrita goza de presunção de liquidez e certeza, presunção que, apesar de relativa, não restou ilidida no caso concreto, uma vez que o executado não apresentou prova inequívoca capaz de afastá-la (parágrafo único do artigo 3º da LEF e parágrafo único do artigo 204 do CTN). A nulidade da CDA somente pode ser arguida pelo executado e mediante a oposição de embargos à execução fiscal. Isso porque o artigo 16, § 2o, da Lei 6.830/80 estabelece expressamente que, no prazo dos embargos, é que o executado deve alegar toda a matéria útil à defesa. O fato é que o ilustre Magistrado a quo não poderia extinguir a execução de ofício, sem qualquer manifestação da parte interessada, sob pena de ofensa ao artigo 2o do Código de Processo Civil. (…) Omitiu-se, no entanto, sobre o fato de que, após determinação do juízo, a Fazenda Nacional apresentou documentos relativos à dívida, informando tal data" 4. Ao rejeitar os embargos de declaração, o Tribunal de origem permaneceu omisso sobre os pontos suscitados. Logo, restou caracterizada a violação do art. 535, II, do CPC.

5. Recurso especial provido.” (REsp 1323156/CE, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/08/2012, DJe 03/09/2012)

“PROCESSO CIVIL – TRIBUTÁRIO – EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE – PÓLO PASSIVO DA EXECUÇÃO – EXCLUSÃO – IMPOSSIBILIDADE – PRESUNÇÃO "JURIS TANTUM" LIQUIDEZ E CERTEZA DA CDA – REVOLVIMENTO DE MATÉRIA DE PROVA – ENUNCIADO 7 DA SÚMULA DO STJ.

1. Na execução fiscal, a exceção de pré-executividade não perfaz meio hábil para exclusão de sócio do pólo passivo do processo executivo, porquanto presumida juris tantum a liquidez e a certeza que revestem a Certidão da Dívida Ativa- CDA.

2. O julgado agravado encontra respaldo no entendimento das Turmas que compõem a Primeira Seção do STJ, as quais determinam que somente por meio de embargos à execução faz-se apropriada a demonstração de ilegitimidade para figurar no pólo passivo do processo executivo, porquanto presumida a liquidez e a certeza que revestem a CDA; logo, tal pleito torna-se insuscetível de realização na exceção de pré-executividade.

3. O agravante não cotejou argumentos capazes de infirmar os fundamentos do decisum agravado, razão que enseja a negativa do provimento ao agravo regimental.

Agravo regimental improvido”. (AgRg no REsp 908.350/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/12/2008, DJe 03/02/2009)

“PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. TÍTULO EXTRAJUDICIAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO IMPROCEDENTES. EXECUÇÃO DEFINITIVA.

É definitiva a execução de decisão que julgou improcedentes os respectivos embargos, ainda que sujeita a apelação.

Uma vez iniciada a execução por título extrajudicial (certidão de dívida ativa da Fazenda Pública do Estado do Rio Grande do Sul), será definitiva, caráter que não é modificado pela oposição de embargos do devedor, tampouco pela interposição de recurso contra sentença que julgar improcedentes os embargos.

O título extrajudicial goza de executoriedade, além de certeza, liqüidez e exigibilidade. Improcedentes os embargos, tais características são reforçadas, devendo a execução seguir, mesmo ante a interposição de recurso com efeito apenas devolutivo.

Recurso especial conhecido e provido.

Decisão por unanimidade”. (REsp 188.864/RS, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/08/2001, DJ 24/09/2001, p. 264)

“CDA – CORREÇÃO MONETARIA – LIQUIDEZ. A ATUALIZAÇÃO MONETARIA NÃO ALTERA O VALOR DA DIVIDA EXPRESSA NA CDA, QUE CONSERVA OS REQUISITOS DE LIQUIDEZ, CERTEZA E EXIGIBILIDADE. RECURSO IMPROVIDO.” (REsp 90.591/MG, Rel. Ministro GARCIA VIEIRA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/11/1997, DJ 09/03/1998, p. 13)

5. CONCLUSÃO

A certidão de dívida ativa goza de presunção de certeza, liquidez e exigibilidade, que só poderá ser afastada mediante prova inequívoca a ser produzida pelo devedor.

Tais requisitos justificam-se, na medida em que a atividade administrativa tributária rege-se, dentre outros, pelo Princípio da Legalidade. E, como os atos administrativos em geral, reveste-se de presunção de veracidade e legitimidade.

Tem-se que a inscrição em dívida ativa é qualificada como ato de controle de legalidade. Mais importante que o assentamento, é a apuração da liquidez e certeza da dívida. Neste sentido, é feito um exame do atendimento dos pressupostos legais e da presença dos requisitos para a validade e eficácia do título executivo a ser formado.

Deve ser ressaltado que a importância do ato de apuração e de inscrição em dívida ativa é tão grande que o art. 204 do CTN e o art. 3º da LEF conferem à dívida regularmente inscrita a presunção relativa de liquidez e certeza, dando-lhe efeito de prova pré-constituída, somente ilidida por prova inequívoca, a cargo do sujeito ou de terceiro a quem aproveite. Ademais, tem-se que é após a inscrição que a dívida torna-se idônea a ser cobrada por ação de execução fiscal, sendo a certidão de dívida ativa o título executivo utilizado na cobrança judicial (art. 585, VII, do CPC).