La integración constituye un fenómeno complejo que ha transitado por insondables vertientes teóricas, y sobre la que existen multiplicidad de criterios. Dar una definición exacta del término integración, es un aspecto necesario pero difícil que puede ser enfocado desde diferentes puntos de vista, debiéndose analizar desde diferentes contextos: político, jurídico, ideológico, cultural, religioso, geográfico, histórico, sociológico, económico, militar y otros.
INTRODUCCIÓN:
La integración puede considerarse como el fin último de la cooperación, pero este no puede analizarse como un fenómeno surgido de forma inmediata e independiente, todo lo contrario, es necesario transitar por un largo camino trazado por la cooperación progresiva en las diferentes esferas, las cuales se proyectan hacia una sola dirección, lograr la armonía de intereses aún cuando haya que subordinar intereses propios a uno común para todos.
1.1. La cooperación internacional y sus modalidades
La cooperación no es un fenómeno nuevo sino que se conoce desde épocas muy antiguas del desarrollo de la humanidad, puede señalarse como ejemplo la unión que existió entre las ciudades estados griegas (anfictonías) con el objetivo de proteger en común un santuario. Bastante tiempo después fue una idea siempre presente en pensadores de la talla de Campanella, Saint Simon, Kant, etc., que valoraron la necesidad de la cooperación de los pueblos y las naciones para organizar y mantener la paz.
El desarrollo histórico actual de la sociedad contemporánea provoca que los estados no constituyan entidades capaces y autosuficientes para resolver por sí solos las complejas y múltiples funciones que deben asumir, haciéndose por tanto necesaria la cooperación y la concertación entre ellos. Hechos tan cotidianos y normales como la realización del comercio internacional, las comunicaciones, el desarrollo del transporte, el libre tránsito de las personas, estimulan a los estados a establecer políticas de cooperación que van más allá de los marcos estrictamente bilaterales.
Al terminar la segunda guerra mundial producto de la situación tan difícil que atravesaban los países europeos, la cooperación y la concertación entre los estados alcanzaron un nuevo contenido claramente influenciado por la necesidad de trabajar de forma común en la reconstrucción de los países que fueron devastados y destruidos en el conflicto bélico. El modelo que se desarrolló en esta época fue muy asistencial y filantrópico, sin embargo ya a partir de la década de los años sesenta se establecen políticas de cooperación internacional de carácter gubernamental que pretenden salvaguardar intereses colectivos frente a problemas tan cruciales para la humanidad como lo son la paz, el cuidado y conservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible de los estados.
El llamado “sistema de las Naciones Unidas” dio un especial impulso al desarrollo de la cooperación internacional, cabe mencionar aquí el papel que desempeñan en este sentido la Asamblea General y el Consejo Económico Social, lo cual está debidamente fundamentado en la Carta de la ONU. La cooperación internacional es un principio del Derecho Internacional[1] que plantea la posibilidad de darle solución pacífica a problemas de carácter económico, político y social. Esta es la acepción más general de la misma.
Más específicamente, desde el punto de vista económico, M. Carvajal la ha definido como “el acuerdo bilateral o multilateral en que los estados miembros se comprometen a cumplir recíprocamente asuntos de interés común sin que esto signifique un menoscabo de la libertad o la soberanía”[2]
Hoy esa cooperación tiene un carácter estable y por tanto requiere de ser institucionalizada y permanente, la floración de estas manifestaciones institucionales hace que se formen agrupaciones de estados, creadas por tratados internacionales dotadas de una estructura específica y capaces de expresar una voluntad distinta a la de los estados miembros y realizan acciones coordinadas que le permiten cumplimentar los objetivos para las que han sido concebidas. Hay que precisar que la cooperación es eminentemente interestatal y el hecho de que los estados formen parte de esas instituciones no afecta el ejercicio de sus atribuciones soberanas.
Los estados a la hora de concretar los perfiles que ha de revestir esa cooperación tienen plena libertad para escoger el mecanismo que convenga a sus propósitos, así los que están interesados en desarrollar entre sí fórmulas de cooperación pueden establecer simples mecanismos de concertación a través de tratados internacionales o instituir fórmulas permanentes de cooperación institucionalizadas cuyo modelo más cumplido son las organizaciones internacionales. Esta segunda opción da lugar a las llamadas organizaciones de cooperación. Según Reuter[3] se caracterizan por:
· Poseer una estructura institucional simple, nucleada en torno al órgano formado por los representantes de los estados (órgano intergubernamental), de existir otros órganos son de naturaleza consultiva o subordinados al primero.
· El proceso de toma de decisiones en el órgano intergubernamental se acomoda al respeto de la soberanía de los estados miembros, al no quedar obligados más que los estados que han consentido, ya sea porque se requiera la unanimidad, ya porque solo se vinculen los que votan afirmativamente.
· Los problemas jurídicos solo conciernen a la administración interna de la organización. Los fines a ella encomendados no requieren un ordenamiento jurídico complejo, no haciendo necesaria tampoco la existencia de un órgano judicial.
· Su personalidad internacional está reducida al mínimo careciendo incluso de ella en ocasiones, pues de entre las competencias estatales son las correspondientes a las relaciones exteriores de la que los estados se muestran celosos.
· Puede decirse que en torno al modelo de cooperación orbita en la actualidad la mayoría de las organizaciones internacionales existentes. El proceso de cooperación normalmente comienza adoptando postulados de carácter general que luego se van tornando más reducidos y que ayudan a precisar políticas globales en determinados sectores.
Construir una teoría sobre el sistema de cooperación puede implicar el peligro de crear una concepción irreal del mismo, los federalistas suelen criticarlo mucho a partir de que no constituyen sistemas de integración y por tanto en lo que se refieren particularmente a la cooperación política plantean que esta no goza de poderes de decisión sobre los estados miembros[4].
El grado de intensidad de esa cooperación puede variar sustancialmente, desde la negociación diplomática más específica, por una dificultad o problema que sea necesario resolver, hasta la creación de una organización en que los estados asuman compartir su soberanía con respecto a determinadas competencias aunque esto tiene un carácter muy excepcional debido a una de las características de la cooperación que ya antes he mencionado.
Se ha dicho que la cooperación y la colaboración internacional hacen nuestras vidas más fáciles, confortables y eficientes, y es muy conveniente que la Comunidad Internacional lo tenga en cuenta porque esto permite hacerle saber a los actores que sus intereses individuales están mejor defendidos en un espacio común. La cooperación internacional es un mecanismo de gran utilidad en la solución de problemas internacionales de distinto carácter.
Las condiciones que favorecen el establecimiento de las relaciones de cooperación son las siguientes:
1. La existencia de intereses, objetivos y necesidades similares o complementarias entre las partes.
2. La distribución equitativa de costes, riesgos y beneficios.
3. La confianza de que la otra parte cumplirá con sus obligaciones.
4. Las interacciones que han de llevarse a cabo en términos de reciprocidad y confianza mutua.
La cooperación internacional tiene diversas formas de manifestarse y de allí que existen diferentes criterios de clasificación[5], consideramos que los mismos se atemperan perfectamente a las condiciones actuales en que se realiza la misma.
1.- En razón de la materia: pueden distinguirse diferentes tipos de cooperación internacional:
a) política: la utilización de este tipo de cooperación resulta ser muy frecuente y casi siempre se traduce en un acuerdo internacional, como es el caso de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa.
b) económica: resulta ser la más desarrollada y constituye una verdadera necesidad de los estados en la actualidad. El Acuerdo Marco Interregional entre la Unión Europea y el MERCOSUR de 1995 es un buen ejemplo de este tipo de cooperación.
c) técnica: es muy diversa y abarca sectores diferentes, así es el caso de la Organización Latinoamericana de Energía.
2.- En razón del nivel de formalización:
a) altamente formalizada: la cual se lleva a cabo mediante un mecanismo jurídico formal que casi siempre culmina en un tratado y que incluso puede conformar organizaciones internacionales. Podemos mencionar como referente el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre los gobiernos de Argentina y Brasil firmado en 1988.
b) carácter informal: la cual casi siempre solo está basada en acuerdos de cooperación política o económica. La Feria China-Caribe recientemente celebrada puede señalarse como ejemplo.
3. En razón de los actores implicados se distinguen dos tipos de cooperación fundamentales:
a) la primera es una cooperación interestatal que puede decirse que es la clásica ya que el propósito fundamental es el establecimiento de acciones comunes pero sin que ello implique la creación de órganos que tomen decisiones por encima de los estados partes, como es el caso de la Comisión Mixta Intergubernamental Cuba-Venezuela.
b) la segunda, que es más actual, es la integración, forma cualitativamente superior de la cooperación. Hoy esta modalidad está difundiéndose en diversas regiones del mundo, podemos señalar como ejemplo a la Unión Europea.
No quisiera terminar este epígrafe sin hacer mención de lo que muchos hoy consideran también una de las modalidades de la cooperación, porque despierta un gran interés en el ámbito social: la cooperación internacional para el desarrollo, por la cual debe entenderse el conjunto de actividades desplegadas por los países desarrollados que implicando alguna transferencia de recursos concesionales a los países subdesarrollados tiene como finalidad principal la de ayudar a superar la difícil situación existente en estos últimos globalizando el bienestar económico y social. Sin embargo en este sentido no se ha conseguido el objetivo de partida, bien puede decirse que todo apunta a lo contrario, hacia el empobrecimiento cada día más profundo de los más pobres y el enriquecimiento ilimitado del resto agrupado en los tres grandes polos de poder: Estados Unidos, la Unión Europea y Japón.
2.1. El proceso de integración internacional
El análisis del proceso de integración es muy controvertido, por ello es necesario partir de algunos supuestos teóricos metodológicos que facilitan el tratamiento del mismo, no se puede obviar que la integración no es un proceso privativo de la contemporaneidad sino que se ha expresado a través de diversas formas y variantes del modo de producción capitalista. Ha estado determinado por la internacionalización de las fuerzas productivas y el desarrollo desigual, así como por los niveles de interdependencia, complementariedad y dependencia que se han expresado en procesos y formas de integración.
Es preciso también referirse a la incidencia de la globalización sobre la integración. En lo referente a la relación existente entre ambos fenómenos hay diferentes posiciones: considerar que son convergentes o por el contrario, divergentes, pero cualquiera que sea la que se asuma lo cierto es que constituyen elementos fundamentales que caracterizan hoy el actual orden económico internacional.
La respuesta es, en verdad, bien ambigua, aunque en lo personal asumo que son procesos totalmente divergentes y que la integración no ha podido llegar a constituirse como un medio eficaz que pueda enfrentar los impactos negativos que se derivan de la globalización entre los que pueden mencionarse: la reducción de los niveles de autonomía decisiva de los actores políticos a favor de una mayor influencia de los actores económicos, profundización de las asimetrías económicas y sociales entre los países y el incremento de las tasas de desempleo y el debilitamiento de las identidades, las tradiciones culturales y los valores nacionales, pero es la única opción viable de los países como los nuestros para poder enfrentar sus efectos y poder insertarse en la economía internacional.
La integración no solo debe explicarse como necesidad objetiva del desarrollo sino también como parte de aspiraciones políticas, intereses geoestratégicos y contradicciones de los centros de poder. En la actualidad la integración expresa una tendencia más fuerte a la simple creación de bloques económicos regionales, aunque desde hace muchos años se asiste a la creación de grandes espacios económicos que han configurado un verdadero “mundo en bloques”. Ellos están compuestos por distintos grupos de países que integran una región o cuentan con determinado grado de proximidad geográfica y hacen uso de una gran variedad de formas y grados de asociación. Hoy pueden mencionarse algunos de ellos como por ejemplo: La Unión Europea, El Tratado de Libre Comercio de América del Norte, El Mercado Común del Sur y otros que suponen las vías más importantes por las que puede accederse a la regionalización de los mercados.
La integración es un proceso multidimensional cuya intencionalidad excede a la simple reestructuración económica de mercados en busca de economías de escala y que incluye la construcción de instituciones, asentadas en el respeto y la convivencia federativa de las culturas nacionales y locales.
La integración es un proceso prolongado que no se termina en una generación y a veces ni siquiera en varias generaciones, por lo que ha de ser continuado a lo largo de muchos años, debe perseguir un objetivo nacional interno y otro externo, el primero destinado a garantizar que no se produzcan nuevos conflictos, ni se agudicen los viejos, buscando además una mayor cohesión social al interior de las sociedades en cuestión y en el ámbito externo debe buscarse mejorar el poder de negociación de los países participantes, en un escenario que se sabe es muy cambiante. En el caso de los países subdesarrollados, la misma, está también muy condicionada por la lucha para lograr determinada posición son respecto a los centros de poder. Otro elemento a tener en cuenta es el papel que desempeñan en un momento dado los agentes económicos para promover este proceso[6].
La integración internacional debe verse desde una óptica dual: por una parte como necesidad de los países capitalistas desarrollados para mantener sus posiciones y ventajas y por la otra como posibilidad de las regiones del tercer mundo para defender sus intereses y seguridad colectiva, frente a los bloques y centros de poder mundiales. Hasta el momento la integración ha reafirmado la existencia de los desiguales niveles de desarrollo existentes y esto ha sido evidente en la manera en que los ya mencionados centros de poder han podido avanzar más rápidamente en ese empeño que los llamados países periféricos. Asimismo los procesos integracionistas no han seguido el mismo procedimiento ni tienen una estructura homogénea debido a las particularidades histórico-concretas de cada contexto regional.
El proceso de integración que ha venido desarrollándose en las diferentes regiones del mundo ha estimulado la creación de diversos esquemas pero esto no ha sido de forma acelerada sino todo lo contrario, ha sido el fruto de un proceso que se ha ido dando paulatinamente, en la medida en que cada uno de los países interesados ha ido resolviendo las condiciones y requisitos que se les exigen para pertenecer a un mecanismo dado, en la Unión Europea, por ejemplo, cuando un estado de la región manifiesta su voluntad de formar parte de la misma se le exige además de un aceptable grado de desarrollo económico que sea compatible con el resto de los miembros, que tenga un régimen político basado en la democracia y que sea respetuoso de los derechos humanos.
Al Derecho Internacional le han interesado desde su surgimiento las organizaciones, esquemas o mecanismos que han sido el resultado de ese proceso integrador, porque sin lugar a dudas representa una importante transformación en el proceso de creación y aplicación de las normas jurídicas internacionales que ya no concierne solo a los estados, si bien la Sociedad Internacional por mucho tiempo se caracterizó por tener una estructura solo interestatal hoy junto a los estados existen otros sujetos como son las organizaciones internacionales que además resultan ser de gran importancia en el desarrollo actual del Derecho Internacional.
La existencia de este tipo de sujeto quedó rápidamente legitimada en el Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia de 11 de abril de 1949, en el asunto de la Reparación por Daños sufridos al servicio de Naciones Unidas:<<el crecimiento de las actividades colectivas de los estados ha hecho surgir ejemplos de acciones ejercidas en el plano internacional por determinadas entidades que no son estados>>[7].
Los estados tuvieron conciencia de que muchos de los problemas que estaban presentando no podían ser resueltos en el marco estrictamente nacional por lo que la cooperación fue una necesidad urgente. A fin de realizar esta cooperación y ante las carencias propias de la Sociedad Internacional de la época, crearon mecanismos institucionalizados de cooperación permanente y voluntaria. Fue así como surgieron en la escena internacional las Organizaciones Internacionales y dentro de ellas ocupan un lugar cimero las organizaciones internacionales cuyo fin primordial es estimular y desarrollar la integración.
Estas organizaciones son mucho más complejas ya que el reparto de competencias es un criterio que permite distinguir entre aquellas organizaciones internacionales cuyos estados miembros no han cedido competencias soberanas y su único interés es desarrollar la cooperación en determinadas materias, de aquellas en las que los estados miembros son capaces de crear órganos de carácter supranacional a los cuales trasladan determinadas competencias con el objetivo de lograr objetivos comunes.
En estas organizaciones sucede una cesión de competencias entre los estados miembros a los órganos comunes que establecen y que se caracterizan por suponer la atribución de poderes del mismo tipo que los que resultan de las funciones superiores que tiene cualquier estado a unos órganos independientes de los mismos y esos órganos tienen la posibilidad de pronunciarse por mayoría incluso y las decisiones que adoptan pueden tener en ocasiones autoridad directa e inmediata en los órdenes jurídicos nacionales. Nos encontramos ante un tipo de organización que se sitúa entre las Organizaciones Internacionales de carácter clásico, ordinario y las estructuras federales[8].
En este tipo de organizaciones se produce un verdadero intercambio de competencias soberanas en favor de sus instituciones, en el texto de Diez de Velazco aparecen mencionadas[9]:
1. En su ámbito de atribución, que aunque limitado por el principio de la especialidad, afecta a materias tradicionalmente reservadas al Estado, teniendo además estas atribuciones un carácter evolutivo pudiendo ampliarse por el juego de las disposiciones del tratado constitutivo o por el de la teoría de las competencias implícitas. En las funciones que va a ejercer, que cubren la gama de las funciones estatales (ejecutiva, legislativa y judicial).
2. En la posibilidad de adoptar decisiones de carácter general, obligatorias y directamente aplicable en cada estado miembro ( como ocurre en la C.E. con los reglamentos, lo cual está establecido en el art.249 T.C.E.)
3. En la existencia de una real independencia orgánica respecto de los gobiernos nacionales, pues la mayoría de las instituciones están compuestas por personalidades independientes como ejemplifican la Comisión y el Tribunal de Justicia de la U.E. o reúnen representantes de los pueblos elegidos directamente por sufragio universal (es el caso del Parlamento Europeo) o bien se trata de un órgano formado por representantes gubernamentales.
4. En la existencia de una gran autonomía, tanto por lo que respecta a su orden jurídico como por lo que se refiere a su independencia financiera, merced a la existencia de recursos propios, como en fin, por la posibilidad de participar en su propio nombre en las relaciones internacionales.
Son estas organizaciones clasificadas por su competencia como de integración las que interesan para este análisis, no obstante hay que significar que no todos los mecanismos o esquemas de integración se convierten en organizaciones internacionales.
2.2.Teorías modernas acerca de la integración.
Existen dos grandes cuerpos teóricos-doctrinales acerca de la integración que tratan de explicar el sentido y alcance de este fenómeno. El primero es el de las llamadas teorías federalistas y el segundo cuerpo es el de las llamadas teorías interestatales que surge como contrateoría frente a los postulados de las teorías federales, es de señalar que ellas han servido como basamento doctrinal al surgimiento de otras teorías[10].
1.-Teorías federalistas.
En estas teorías el proceso de integración implica la cesión por parte del estado de parte de su soberanía hacia organismos supranacionales. Estas teorías dominaron el estudio de los procesos de integración desde mediados de la década del 50 hasta mediados de los 70. Comprenden a su vez dos posiciones:
a)Teoría funcionalista: su principal exponente fue D. Mitrany[11]. El punto de partida de su pensamiento era la idea de la incapacidad del estado de satisfacer determinadas necesidades básicas como son la seguridad y el bienestar. Esta incapacidad se debía a la creciente presencia de tareas técnicas en el ámbito interno y fundamentalmente internacional. La solución a estos problemas vendría con la cooperación e integración internacional que llevaría a la creación de una red de organismos internacionales que se encargarían de gestionar determinadas tareas. Este modelo de integración tenía dos particularidades, por un lado no era necesaria la participación de los estados, es decir esta se realizaría entre técnicos y no entre elites políticas. A su vez la percepción de que las necesidades básicas son satisfechas de mejor manera por organismos supranacionales, produciría una lenta transferencia de lealtades desde el estado nacional hacia las diferentes organizaciones internacionales.
Otro elemento importante en la teoría de Mitrany es el concepto de ramificación, según el mismo la integración que ha comenzado en un área determinada, lleva a integrar y cooperar en otros ámbitos. Ejemplo de ello es la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. La creación de la CECA fue un proceso gradual de diferentes sectores de la actividad económica hasta lograr una profunda interdependencia económica entre los estados miembros, y está inspirado en el modelo de Mitrany. Lo más importante de su pensamiento fue la ruptura con las ideas realistas, fundamentalmente la concepción del sistema internacional centrado solamente en los estados-nación, compitiendo entre sí y donde el conflicto es el elemento dominante de las relaciones internacionales, para pasar a una concepción donde la integración y la cooperación son instancias superadoras en dicho conflicto.
b)Teoría neofuncionalista: sus más importantes teóricos son J. Nye[12], E. Haas y otros. Esta teoría es la sucesora intelectual del funcionalismo. Su objetivo fue elaborar una teoría del proceso integrativo europeo. En esta teoría la meta es muy clara, el estado-nación es considerado como obsoleto a diferencia del funcionalismo donde la integración es un proceso descentralizado.
E. Haas[13] definió la integración política como un proceso a través del cual los actores políticos transferirían su lealtad y sus expectativas hacia una nueva autoridad o comunidad superpuesta a las existentes (estados nacionales). Como puede observarse, Haas en su modelo concede un significativo lugar a la existencia de estructuras supranacionales y afirma al igual que Nye que el estado-nación está en franca retirada en Europa[14].
Comparto con este autor la necesidad de la existencia de este tipo de órganos en un sistema de integración porque sirven para establecer políticas comunes y representar y defender propósitos generales que son significativos para todos los estados, como es el caso del Parlamento Europeo o el Tribunal de Justicia en la Unión Europea que son representantes de intereses que están por encima de los estrictamente nacionales, pero lo que no resulta positivo es absolutizar el planteamiento de que el estado-nación está en crisis, porque considero que por diversos, históricos y consolidados que sean los vínculos entre los estados de una región dada, siempre existen intereses muy particulares y estratégicos del estado que no debe delegar en órgano alguno y además porque el proceso de integración no está reñido con la existencia de los estados como sujetos políticos y jurídicos.
2.- Teorías interestatales.
Entre sus principales exponentes puede mencionarse a Andrew Moravcsik, Paul Taylor, Stanley Hoffman, Karl Deustsch[15], este último autor aborda la integración de los países europeos fundamentalmente a partir de un nuevo concepto diseñado por él basado en lo que ha denominado la comunidad de seguridad y en el cual hace referencia a un grupo de personas que se han integrado dentro de un territorio, en el que existe sentido de comunidad además de organizaciones y prácticas suficientemente entendidas y profundas como para asegurar durante largo tiempo expectativas de cambio pacífico entre la población, en este caso la integración estaría vinculada a la existencia de una zona de paz, al margen del status jurídico de las partes. No comparto totalmente este planteamiento, sobre todo en los países de referencia donde incluso hoy a pesar del largo proceso de construcción de la integración las contradicciones siguen siendo inmensas y cada cual trata de mantener posiciones hegemónicas en el contexto internacional.
En sentido general, estas teorías critican acerbamente a las federalistas, formuladas sobre la base teórica del realismo. Una de las características que tienen las mismas es que rechazan que el estado deje de ser la principal unidad política del sistema comunitario y por lo tanto niega también la transferencia de lealtades desde los estados-nación hacia organismos supranacionales, por tanto la primacía del estado en el proceso de integración es el punto de inicio de esta teoría, esta tendencia es perfectamente observable en el Consejo Europeo, que es el principal órgano decisor. Sin embargo lo curioso de los exponentes de esta teoría también llamados “los interestatales” es que ellos aceptan la importancia creciente de las organizaciones supranacionales y admiten que hay cierta cesión de soberanía hacia ellos pero en última instancia son los estados los que supervisan el accionar de esas instituciones y de allí que utilicen términos como el de soberanía compartida, por el cual entienden que los estados comparten soberanía entre ellos mas que delegarla en órganos supranacionales.
En realidad la existencia de órganos supranacionales no significa que los estados dejen de seguir tomando decisiones esenciales fundamentalmente en lo relacionado con la salvaguarda de su soberanía.
Las teorías interestatales han logrado explicar el proceso de integración europeo postdécada de los 60, al brindar una serie de elementos teóricos que dieron solución a problemas muy complejos y que además han servido para poder aplicarlos a otros organismos como por ejemplo el MERCOSUR.
2.3. Delimitación conceptual de la noción de integración
La integración no ha escapado a la ambigüedad conceptual que impera en estos tiempos. Bajo este término hoy tienen cabida desde procesos de integración subregional de diferente naturaleza hasta aquellos que se proponen una inserción directa en la economía mundial, para los que las políticas de apertura y desregulación son los instrumentos idóneos para alcanzar esa integración en espacios más amplios. Tras esta ampliación de las fronteras del concepto está la perspectiva neoconservadora de la globalización, para la cual la integración es con el mundo y solo marginalmente dentro del espacio subregional.
Existe entonces un alto grado de confusión en el mundo acerca de lo que debe entenderse por integración, entre otras causas porque el fenómeno es realmente reciente y por tanto la teoría acerca del mismo no está agotada. En la arena internacional se está haciendo un ingente esfuerzo por hallar definiciones más claras acerca de un fenómeno de tan singular importancia y actualidad, sobre todo procedentes de escuelas europeas debido, entre otras razones, a que fue en este continente donde comenzó a desarrollarse y al éxito creciente que en esta región ha tenido el proceso integrador.
D. Puchala define la integración como “conjunto de procesos que produce y sostiene un sistema de concordancia en el nivel internacional, en el cual los agentes encuentran posibles armonizar coherentemente sus intereses, transar sus diferencias y cosechar recompensas mutuas por sus interacciones”[16], mientras Ch. Pentland considera “que la integración política internacional se identifica a menudo con el rodeo, reducción o abolición del poder soberano de los estados naciones modernos”[17].
A su vez J. Caporaso y A. Pelowski consideran que “la integración consiste en la emergencia de nuevas estructuras y funciones en un nuevo nivel del sistema que es más abarcador que antes”[18].
Una rápida lectura de las definiciones citadas anteriormente nos muestra las diferencias que existen entre ellas, sin embargo pueden señalarse la existencia de elementos comunes, como son:
– los autores coinciden en afirmar que la integración es un proceso multidimensional de allí que puede hablarse de integración económica, política, cultural, jurídica, medioambiental, etc.
– existe preocupación por la forma en que la lealtad pasa de un determinado sujeto a otro de naturaleza diferente.
– resulta de interés la forma en que se dan las comunicaciones dentro de los esquemas de integración, porque es necesario aprender a vivir formando parte de una comunidad.
Otra definición que en su momento llegó a tener considerable importancia, fundamentalmente para los países socialistas de Europa y luego de otras regiones como fue el caso de Cuba, Mongolia y Viet Nam, fue la que tuvo su origen en la escuela soviética de pensamiento integracionista, y que planteó que “la integración es un proceso de entrelazamiento de las economías de los países hasta formar un único proceso de reproducción a escala internacional”[19]. La creación del CAME fue la respuesta que asumió este grupo de países ante el férreo bloqueo liderado por Estados Unidos y secundado por los países de Europa, esta actitud aceleró el proceso de cohesión económica y política de los estados socialistas.
El objetivo esencial de la integración socialista fue aunar y coordinar los esfuerzos de todos los estados miembros para fomentar de manera planificada el crecimiento económico. La integración socialista en sus inicios fue también regional, pero luego amplió su marco territorial y fue más abierta al considerar que los métodos de planificación propios de la economía socialista permiten la explotación y aprovechamiento racional de los recursos de cualquier territorio al no existir contradicciones antagónicas internas. Las diferencias entre la integración socialista y capitalista, tanto en su carácter como en su contenido social, son evidentes.
La integración socialista propugnaba el estrechamiento de las relaciones entre los estados socialistas de manera voluntaria, sin que se afectara la soberanía nacional, por lo que mantenía la supremacía del estado. En la estructura del CAME[20] no se planteó el establecimiento de órganos supranacionales.
En la escuela soviética no existió una doctrina sobre la integración tal y como se concibe ahora, en la que existiesen órganos supranacionales que tuviesen poder de decisión por encima de los estados partes del modelo porque la naturaleza y los fines de la integración que se perseguían eran notablemente diferentes a los que hoy tienen los modelos existentes pero si estableció un mecanismo de cooperación[21] que en su momento fue positivo para los estados que integraron el CAME.
Una definición muy interesante asumida en el pensamiento latinoamericano sobre integración ha sido la planteada por Toklatián[22] “la integración es un proceso amplio, complejo y profundo entre dos o más naciones, que implica una vinculación e interpenetración social, cultural, política, económica, científica, diplomática o incluso militar y de enormes proporciones, con un papel dinámico y protagónico de variados agentes de las sociedades involucradas”.
A pesar de lo esclarecedora y amplia que puede considerarse es esta definición, no está exenta aún de ambigüedades, ya que no hace referencia alguna al hecho de que para que exista realmente la integración debe darse una transferencia de atribuciones soberanas a entidades de carácter supranacional, de lo contrario estaríamos en presencia de un simple proceso de cooperación.
Por su parte, M. Carvajal plantea: “Integración en sentido estricto, consiste en que a través de los tratados internacionales, dos o más estados ceden algunas de sus prerrogativas soberanas, para crear una zona con personalidad jurídica independiente a la de sus miembros, en la cual puedan circular y con el mismo tratamiento; mercancías, servicios, personas y capitales según la amplitud de la integración”[23]. En esta definición es significativa la referencia a la cesión de soberanía que tiene lugar en los procesos de integración según sea la etapa alcanzada.
Otra definición muy completa es la aportada por Alzugaray Treto[24]: “la integración regional es un proceso político, económico social y cultural- amplio, profundo y multifacético- mediante el cual dos o más estados van incrementando paulatinamente su cooperación económica y política y fomentando los intercambios entre sus sociedades y al mismo tiempo van cediendo gradualmente sus atribuciones soberanas a un nivel supranacional de gobernabilidad con la participación de actores gubernamentales y no gubernamentales, con el objetivo final de integrar sus economías, sus estados nacionales, sus sistemas sociales y culturales y sus mecanismos de defensa y seguridad, sin perder por ello su identidad nacional propia, maximizando los beneficios y minimizando los costos de la interdependencia y la globalización.
La definición del profesor del Instituto Superior de Relaciones Internacionales de nuestro país resulta ser muy adecuada en lo que se refiere al alcance que ha de tener la integración, a partir de que la integración es un fenómeno de carácter pluridimensional que incide no solo en lo económico, sino también en lo jurídico, político, social, cultural e incluso medioambiental enfatiza además muy acertadamente en la necesidad de crear órganos supranacionales que contribuyan al establecimiento de políticas comunes que permitan asumir las consecuencias que se derivan de un proceso de esta naturaleza. La existencia de órganos supranacionales en los esquemas de integración actuales resulta ser un elemento indeclinable.
Los procesos actuales de integración tienen importante aspiraciones, las que se traducen en una ampliación de los mercados, aumentos de empleo, mejor asignación de recursos, estímulos a la inversión nacional y extranjera y un mayor peso y credibilidad conjunta en los circuitos financieros internacionales y si existiese alguna duda sobre este planteamiento tenemos como ejemplo a pesar de todos los problemas que se conoce que tiene, a la Unión Europea. La integración es un proceso de unión, fusión, cohesión, pero quienes lo llevan a cabo deben tener clara conciencia de los intereses nacionales que se ponen en juego y de las afectaciones que en todos los ámbitos de la vida del estado se producen porque no solo es desde el punto de vista económico sino también jurídico, social, cultural, etc.
2.4. Características de la integración internacional
Ya nos hemos referido antes al temor que existe en cuanto a dar a conocer definiciones acabadas sobre el término integración, ya que sería precipitarse a emitir un juicio sobre un fenómeno que no está completado o terminado por lo que entonces pudiesen quedar fuera valoraciones o elementos que pueden ser considerados indispensables en el momento de identificar estos procesos y sin embargo a la vez hay que tener en cuenta que todo esto se encuentra en un proceso constante de transformación sujeto a la dinámica moderna. Por las razones antes expuestas los expertos[25] se han limitado a plantear algunos rasgos o elementos esenciales que además tienen un alcance general y que pueden ser aplicados a los procesos que se den en cualquier región, lo que puede provocar que no siempre se ajusten totalmente a uno u otro modelo:
1.-Es un proceso a través del cual se expresan nuevas formas de relaciones internacionales, mediante vías pacíficas y de cooperación que progresivamente van abarcando diversas esferas hasta convertirse en proyectos organizados. Las relaciones internacionales que se establecen entre los estados que forman parte de un esquema de integración están basadas en los principios del Derecho Internacional planteados en la Carta de las Naciones Unidas.
2.-Es una forma de relación legalmente concertada de la cual se desprende la voluntad de unión entre los participantes, pues es a escala intergubernamental que se estructura la integración. Por la complejidad que entraña este proceso resulta ser muy importante la manifestación jurídica que se desprende de su concertación.
3.-Es un proceso de naturaleza progresiva y continua, pues evoluciona de niveles inferiores hasta los superiores, que puede comenzar por la simple cooperación sectorial hasta la unidad económica y política de una región determinada.
Vale la pena detenerse aquí, porque el hecho de que se llegue a estos niveles de integración no significa que deba existir un gobierno único ni tampoco pérdida de la autonomía y la soberanía nacional, esto se traduce en el hecho de que existe una subordinación de un interés nacional a uno común supranacional, lo que ciertamente implica ciertas limitaciones que se imponen a los gobiernos partes. La existencia de órganos supranacionales no puede ser percibida como la pérdida de las competencias soberanas de los estados miembros.
4.-La integración internacional se realiza trazando líneas y metas que permitan ir cediendo competencias entre los estados. Lo que esto significa no es otra cosa que los estados miembros cedan algunos de sus poderes a un órgano gubernamental fuera de sus límites geográficos y en el cual va a tener una representación que va a llevar adelante el pensamiento propio y a tomar iniciativas dentro de este órgano que contribuyan a fortalecer el modelo.
Este es uno de los rasgos que ha sido poco observable en los procesos que han tenido lugar en América Latina, la ausencia de órganos supranacionales es uno de los aspectos, a mi juicio, negativo, que tienen estos modelos.
5.-La integración internacional está influenciada por los acontecimientos tanto de orden interno como externo que obedecen a políticas discrepantes y que se adaptan a la realidad del mundo de hoy. Hasta los países más desarrollados se han percatado de que ni siquiera ellos pueden vivir de forma aislada.
6.-Tiene un carácter privilegiado porque solo tienen la posibilidad de integrarse aquellos países que reúnen las condiciones indispensables para ello, esto se traduce en que tengan estabilidad política, económica y social. Si analizamos fríamente este planteamiento tendríamos que admitir que para los países subdesarrollados esta opción es bastante difícil por lo atrofiado de sus economías, por el saqueo que sufren de los grandes países, por las políticas neoliberales que le son aplicadas y sobre todo por la carencia de independencia de esos gobiernos.
7.-La integración no es solo cuestión de pensamientos sino de la conjunción de hechos y condiciones reales ya que los miembros de mayores recursos deben aportar sus riquezas para la realización del objetivo común y puede que haya estados con menos nivel de desarrollo.
Si bien hoy coexisten en los diferentes esquemas o acuerdos estados con diferente nivel de desarrollo económico, como por ejemplo el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), al principio esto era prácticamente impensable porque se consideraba que una verdadera integración solo era posible entre estados con semejante grado de desarrollo económico.
8.-Tiene un carácter altamente condicionado pues el sometimiento de un estado a un esquema de integración conlleva a la aceptación de toda una serie de requisitos que pueden incidir sobre su soberanía, sistema político y hasta el sistema de gobierno.
9.-La integración regional se expresa según la capacidad de las economías que participan guiadas por órganos que responden a intereses comunes, pues una apertura desmedida y una desregulación de los mercados puede llevar a la deformación del modelo.
Estas son en sentido general algunas de las características generales que han ido logrando sistematizarse en la gama tan amplia de mecanismos o esquemas de integración que hoy se conocen. Es preocupante la facilidad con que actualmente surgen organizaciones de esta índole de allí que tan importante resulta el estudio y análisis pormenorizado de cada una de ellas.
Algo muy importante es que la integración no es un proceso que se da de golpe, generalmente estos procesos comienzan con la concertación, atraviesan la cooperación y terminan en la integración, y aunque esto no implica que el paso de una etapa a otra es obligatorio en la forma anteriormente planteada, lo normal es que se comporte de esta manera.
2.5.Etapas que atraviesa el proceso de integración
Las etapas de la integración que a continuación serán expuestas no deben considerarse como un sistema de obligatoria observancia y a su vez excluyente, sabemos que este proceso puede revestir diferentes formas presentando según los casos, ventajas e inconvenientes, son además muy dinámicas y difícilmente consoliden un tipo o modelo puro de integración ya que habitualmente a estos suele unírseles elementos característicos y particulares que deben ser adecuados al área en cuestión, aunque siempre tienen elementos comunes o invariantes. Como se observará se produce un proceso que va de las formas más simples a las más complejas como es la unión económica y política que es el paradigma máximo al cual se aspira en todo proceso integrativo:
Sistema de preferencias aduaneras: El sistema de preferencias aduaneras es una forma de integración muy peculiar, basada en el hecho de que un conjunto de territorios se concedan entre sí una serie de ventajas aduaneras, no extensibles a terceros. La historia ha demostrado que las áreas aduaneras preferenciales han venido cediendo en importancia o transformándose en entidades de mayor consistencia. Por otro lado los vestigios preferenciales que hoy subsisten están seriamente amenazados por el sistema de preferencias generalizadas establecidas por algunas organizaciones. Claro es que en el sentido inverso puede suceder que una formación aparentemente más ambiciosa como puede ser una zona de libre comercio, en caso de tropezar con obstáculos serios para su perfeccionamiento puede transformarse de hecho en una verdadera área preferencial, que es justo lo que se pretende que suceda con el ALCA ante la imposibilidad por parte de Estados Unidos de imponer sus criterios a todos los países de la región.
Zona de libre comercio: Las zonas de libre comercio pueden considerarse como un término medio entre las zonas de preferencias y la unión aduanera. Si los sistemas preferenciales de doble vía pertenecen ya prácticamente al pasado y se encuentran congelados por la actual Organización Mundial del Comercio, las zonas de libre comercio son formaciones poco estables, que se crean con carácter transitorio y que por fuerza de los hechos tienden a convertirse en uniones aduaneras o desaparecer. La experiencia ha demostrado cabalmente que la formación de zonas de libre comercio solo es posible entre países que se encuentran en un grado más o menos homogéneo de desarrollo.
Uniones aduaneras: son la máxima expresión de integración entre dos o más economías previamente separadas, suponen en primer lugar la supresión inmediata o gradual de las barreras arancelarias y comerciales a la circulación de mercancías entre los estados que las constituyen, pero significa además la construcción de un arancel aduanero común frente a terceros países. Este elemento es lo que las diferencia claramente de las zonas de libre comercio.
Mercado común: Significa suprimir todas las restricciones arancelarias y cuantitativas al comercio recíproco. El mercado común es la unión aduanera en la que se decide adoptar medidas encaminadas para garantizar las llamadas libertades de circulación, es decir, el libre movimiento de personas, bienes, capitales y servicios, este tipo de integración excede lo estrictamente aduanero y su objetivo fundamental es sustituir los mercados que corresponden a los estados por un único mercado interior.
Unión económica: Es tan amplia que va más allá de los mercados y en verdad concierne a toda la economía. Como esquema supone un mercado común con medidas adicionales destinadas a mantener una política común en cuestiones monetaria, fiscales, y de otra índole de los estados miembros[26].
Unión política: Se considera la forma suprema de integración porque supera la unión económica y establece verdaderas políticas comunes en áreas tan complejas como la política exterior y la seguridad común, la cooperación en los asuntos de justicia tanto civil como penal, la conservación del medio ambiente y el respeto y garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos de la región. Esta forma de integración a la cual aún ningún proceso ha llegado supone como ideal la eliminación de las fronteras físicas de los estados.
3.1. El papel del derecho en la integración y la relación entre el Derecho Internacional, el Derecho Interno y el Derecho Comunitario
La relación entre el Derecho y la integración es de gran importancia porque su impacto en la actividad de los estados, de las unidades económicas, de los grupos políticos, de los grupos financieros y de los diversos grupos sociales aumenta notablemente, por ello resulta necesario el conocimiento del mundo normativo jurídico que regula la integración en cuanto a la garantía, efectividad, seguridad real y jurídica de cada uno de los actores antes mencionados frente a los procesos integracionistas.
El Derecho es un elemento imprescindible en todo proceso integración ya que incide de manera notable en la actividad comercial, política, cultural, productiva, en este sentido debe resaltarse el papel del Derecho como garante de la seguridad, armonía nacional y mundial.
El análisis objetivo del marco normativo jurídico convencional de cada esquema coadyuva a la determinación de su necesidad, las características de su desarrollo, los obstáculos a los que se enfrenta, los avances que obtiene, los errores que comete, y sus productos y beneficios. Los niveles de normatividad jurídica que implica la integración, suelen ser bastante diferentes, desde los genéricos hasta los particulares o específicos, como es el caso de la normatividad jurídica convencional que ha surgido en el actual contexto en que desarrolla la integración.
En las relaciones entre los estados actúan fundamentalmente tres tipos de ordenamientos jurídicos y cada unos de ellos posee sus propias características:
I.- Derecho Interno: que es el resultado del ejercicio de la soberanía estatal pero que debe ser respetado por los demás.
II.- Derecho Internacional: al cual podemos definir como el conjunto de reglas que determina los derechos y deberes recíprocos de los sujetos internacionales[27].
III.- Derecho Comunitario o de Integración: aparece en la década de los años cincuenta, cuando comienzan a surgir los primeros esquemas de integración, para los que el derecho elabora marcos jurídicos e institucionales nuevos. Se considera su esencia el ser un derecho supranacional obedecido y de observancia por los estados que lo han adoptado[28]. En este mismo sentido ha dicho Pescatore “es una autonomía de poder y acción colocados al servicio de intereses, o si se quiere, de objetivos comunes a varios estados. El fundamento de la supranacionalidad es el reconocimiento por varios estados de intereses económicos, políticos, que le son comunes, en otras palabreas el reconocimiento de lo que trasciende al interés puramente nacional y de la fusión de este en el interés de una comunidad humana más extensa. A este elemento material debe agregarse un elemento formal o jurídico que permita hacer efectiva esa autonomía de la voluntad”[29].
El análisis de las relaciones entre el Derecho Internacional, el Derecho Interno y el Derecho Comunitario es de suma importancia para tener una mejor comprensión del papel del derecho en el proceso de integración, porque no puede olvidarse que cada uno de estos sistemas tiene sus propias características y sin embargo deben coexistir de manera armónica.
Veamos en primer lugar la relación existente entre el Derecho Internacional y el Derecho Interno la cual ha sido tratada de diversas formas y ha generado la existencia de diferentes doctrinas, pero todas ellas pueden resumirse en dos grandes teorías: la dualista y la monista. Autores clásicos como Trieppel[30] y Anzilotti[31] son los principales exponentes de la primera y para ellos el Derecho Internacional y el Derecho Interno son dos sistemas jurídicos absolutamente diferentes, esta separación genera dos situaciones, por supuesto, según esta teoría: la primera es que la norma internacional no puede ser directamente obligatoria en el orden jurídico interno, solo lo es para el estado que ha prestado su consentimiento y además la norma deberá ser transformada en una norma interna mediante un acto del legislador y la segunda es que cuando la norma se transforma en interna entonces la norma posterior puede derogar o modificar la anterior.
La teoría monista, defendida por Kelsen[32] y Scelle[33], parte del planteamiento de que el Derecho Internacional y el Derecho Interno son un solo sistema, por lo que hay unidad en el ordenamiento jurídico. Estas mismas teorías son las que rigen también la relación entre el Derecho Internacional y el Derecho Comunitario[34] que se considera es muy compleja y particular lo cual se debe a que la estructura comunitaria esta erigida sobre normas jurídicas internacionales y sin embargo es desarrollada en los ordenamientos estatales.
Otra cuestión donde a mi juicio el grado de integración jurídica resulta esencial es la relación existente entre el Derecho Comunitario y el Derecho Interno, porque el grado de penetración de las normas comunitarias en la esfera estatal es mucho más intenso que el de la mayoría de las normas internacionales siendo una razón importante el hecho de que sus destinatarios no son solo los sujetos internacionales sino también los particulares
La Constitución es considerada la norma fundamental en cualquier estado y por supuesto a partir de ella se estructura el sistema de Derecho Interno de un país. El surgimiento del fenómeno de la integración en la segunda mitad del siglo XX ha planteado la existencia de diversas problemáticas en lo referente a la relación entre Derecho Interno y el llamado Derecho Comunitario o Derecho de Integración como es en el caso del ejercicio del poder constituyente, las atribuciones legislativas y las jurisdiccionales.
Un esquema de integración surge normativamente mediante la celebración y adopción de un tratado marco que crea la organización, establece su aparato institucional y el mecanismo para elaborar sus propias normas y resolver sus diferencias, las que forman parte del derecho derivado, pero todo ello basado en el concierto de voluntades de los estados que manifiestan libremente su decisión de formar parte de esa nueva organización, esto es una manifestación del poder constituyente. En el Derecho Interno el poder constituyente lo ejercen los órganos que tienen la competencia para ello porque así ha quedado establecido en la constitución. Con respecto a lo anterior se presentan dos situaciones:
a) En la mayoría de las Constituciones la atribución de celebrar y ratificar tratados se le reconoce al Gobierno[35]. Esta atribución puede abarcar a los tratados marcos de integración.
b) Reformar la Constitución para adecuarla a las nuevas condiciones que implica la pertenencia a un esquema de integración que influye sobre el ejercicio de la soberanía y crea instituciones jurídicas, políticas y económicas diferentes a las existentes en el estado.
En relación a las atribuciones legislativas es necesaria la delimitación de las relaciones entre el Derecho Interno y el Comunitario ya que la forma de creación de la norma es totalmente diferente en uno y otro ordenamiento. Hoy es ya algo mayoritariamente aceptado el reconocimiento de la supremacía del Derecho Comunitario sobre el Derecho Interno, pero para que esa relación sea efectiva deben tenerse en cuenta determinados principios como la complementariedad y la coordinación, ya que las normas internas deben adecuarse a las adoptadas por los órganos comunitarios modificando o derogando aquellas que contradigan el Derecho Comunitario y la supletoriedad, que significa que lo no previsto en el Derecho Comunitario se resolverá por el Derecho Interno pero siempre sin desvirtuar al primero.
En lo que respecta a las atribuciones judiciales, en la teoría clásica del constitucionalismo, solo al estado le correspondía el monopolio de la coacción para hacer cumplir sus leyes. La existencia del Derecho Comunitario ha afectado considerablemente esa potestad, a partir de:
a) La creación de órganos diferentes a los estados con sus atribuciones propias en las cuales de han delegado atribuciones que antes correspondían a los órganos estatales y obliga a considerar el problema de la legalidad de sus decisiones y control para evitar el abuso del poder. En Europa ese rol lo desempeña el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
b) Poder coactivo de la comunidad. Para asegurar la uniformidad de la aplicación del derecho comunitario evitando su dispersión y asegurando su efectiva vigencia, debe sancionarse toda transgresión a sus normas. La existencia de una corte depende del grado de interrelación existente entre los estados partes. Sirva como ejemplo la Corte Centroamericana de Justicia.
Lo recomendable para resolver lo concerniente a la relación entre Derecho Interno y Derecho Comunitario es dejar establecido en la propia Constitución la posición que uno ocupa respecto al otro, lo que propiciaría la seguridad y estabilidad jurídica necesarias.
4.1. La soberanía y la integración
Es necesario en este epígrafe hacer referencia a un concepto muy polémico cuando se trata relacionado con la integración y es el de soberanía, reconocido como principio del Derecho Internacional[36]. El término soberanía es sinónimo de supremacía, es el poder del estado que se manifiesta en el orden interno y en el internacional. En el plano interno, la soberanía del estado está dirigida a preservar el orden, la defensa, la paz y en el plano externo la soberanía sirve para proclamar la independencia del estado en sus relaciones con los demás y participar en la creación del orden jurídico internacional. El titular de la soberanía es quien ostenta esos poderes. No se puede hablar entonces de la existencia de dos soberanías distintas sino de una sola que tiene una doble manifestación.
Las condiciones, en que actualmente se desenvuelve la Comunidad Internacional, revelan que prácticamente ningún estado puede ejercer su soberanía e imponer sus decisiones de manera absoluta, todo lo contrario, los estados han ido modificando sus estilos de negociación y decisión.
El tema de la crisis de la soberanía es actual y recurrente, una parte de la doctrina considera que es un concepto obsoleto, superado y desmentido por la realidad, mientras que otros lo consideran vigoroso todavía, fundamentalmente en lo que al Derecho Internacional concierne. Ciertamente la soberanía es un presupuesto esencial en el Derecho Internacional para determinar la titularidad del estado como sujeto. Al terminar la Segunda Guerra Mundial y adoptarse la Carta de las Naciones Unidas en el año 1945, esta, en su artículo segundo[37] reafirmó la vigencia de este principio que posteriormente fue confirmado en otros instrumentos internacionales.
No obstante es necesario admitir que al menos en el orden de las relaciones internacionales la soberanía si se ve transformada, pongamos por ejemplo, el proceso de integración internacional que actualmente se desarrolla, y que ha incidido en la connotación actual que está teniendo el concepto y la función de la soberanía. Este factor limitativo de la soberanía tiene la característica de ser voluntario, tiene como base un pacto entre partes y está sometido además a reglas jurídicas.
En Europa a partir del establecimiento de la UE, la soberanía política y jurídica de los estados se vio afectada de forma determinante hasta situaciones nunca antes imaginadas. El debate teórico acerca de las consecuencias que tiene respecto a la soberanía estatal, el proceso de integración, se ha centrado en dos aspectos fundamentales: la preservación de la soberanía estatal y el respeto al principio democrático. Uno de los problemas más complejos que se deriva de la relación entre Derecho Interno y Derecho Comunitario está relacionado con la soberanía estatal y más específicamente con la soberanía constitucional.
Determinar que es la soberanía y en qué medida se ve jurídicamente afectada puede convertir en lícita o ilícita una disposición comunitaria que resulte aplicable directamente a un ciudadano y afecte los ámbitos de libertad de este, que están garantizados constitucionalmente. En la teoría constitucionalista clásica la Constitución es la norma suprema del sistema jurídico normativo pero a partir de la aparición del Derecho de la Integración o Comunitario esa concepción se ha ido transformando. En cuanto al principio democrático, el mismo tiene un fundamento común en todos los países de la UE, pero un contenido específico en cada uno de ellos.
La influencia del proceso de integración sobre el Derecho Constitucional en Europa ha develado tres grandes problemas:
I.- La relación entre las normas comunitarias y las normas constitucionales estatales, y hace referencia al mantenimiento de la soberanía de la Constitución, lo que implica su preservación como norma jurídica suprema respecto a cualquier otra con pretensiones de aplicabilidad en su ámbito normativo. Este problema tiene solo dos soluciones: aceptar la primacía del Derecho Comunitario o proclamar la primacía de la Constitución.
II.- La pervivencia del carácter estatal de la unidad política del estado. La solución de este problema está en íntima relación con la posición que se haya asumido con respecto al anterior.
III.- La salvaguardia del principio democrático, el cual se relaciona con la protección de los derechos fundamentales que están asegurados constitucionalmente y también está en dependencia de la respuesta que se dé al primero de ellos.
La única forma de solucionar estos problemas, de manera tal que sea conveniente para todos los estados miembros del actual proceso integrador europeo, es realizando una construcción jurídica adecuada que norme las relaciones entre ambos ordenamientos jurídicos y para ello ha de tenerse en cuenta dos aspectos básicos del concepto de soberanía del ordenamiento jurídico: la positividad y la autorreferencialidad.
El sistema jurídico de un estado forma parte del sistema social global y se relaciona a su vez con el resto de los subsistemas que lo conforman. El sistema jurídico es operativamente cerrado al estar conformado exclusivamente por normas jurídicas, sin embargo desde el punto de vista cognitivo el sistema jurídico es abierto porque tiene que interactuar de manera estable y armónica en el sistema social global en que está inserto y por tanto tiene que prever la posibilidad de cambio de las estructuras que están normativizadas y esto constituye la positividad de la soberanía.
La autorreferencialidad está vinculada a la posibilidad de adaptación del sistema jurídico a las variaciones que se producen en el medio donde actúa. El sistema crea normas para poder seguir creando normas. Es una condición funcional de la existencia del sistema jurídico.
Este análisis termina en la Constitución que es la forma jurídica suprema de casi todos los ordenamientos jurídicos, que tiene carácter programático y de ella depende la futura producción de normas jurídicas. La Constitución es la norma que ordena la autorreferencialidad del sistema jurídico y es la forma en que este institucionaliza su soberanía. La positividad se observa en las cláusulas de reforma constitucional, las cuales constituyen una muestra del contenido de la soberanía al ser la Constitución quien conserva el poder de transformar el sistema jurídico. La soberanía del orden jurídico es la soberanía constitucional.
De lo anterior se puede concluir que la soberanía es una cualidad formal del ordenamiento jurídico que demuestra la capacidad que este tiene para adaptarse a los cambios que se producen en el medio en que resulta de aplicación y también la independencia de las normas jurídicas de cualquier otro elemento que no sean ellas mismas.
Con mucha fuerza en los últimos años se ha venido estableciendo una corriente de pensamiento que plantea que la existencia de las Comunidades Europeas y la propia Unión Europea representan una verdadera amenaza para la soberanía de los estados miembros. Determinar si este planteamiento es acertado o descabellado implica un profundo análisis acerca de las condiciones específicas del proceso integrador europeo y de la historia particular de cada uno de los estados actores, porque si bien desde el punto de vista de los ordenamientos jurídicos estatales esto no presenta ninguna dificultad por lo que ya antes hemos explicado no sucede lo mismo en el marco de las relaciones internacionales.
Las normas internacionales no son creadas por órganos ni por procedimientos similares a los estatales y por tanto carecen de la positividad y la autorreferencialidad antes explicadas. Habría que afrontar entonces el problema de las relaciones entre el ordenamiento externo y el interno desde posiciones dualistas o monistas y está muy claro que el dualismo no da solución a este problema. Debe asumirse desde el monismo y considerar el ordenamiento jurídico como un todo ya sea a partir de la subordinación del derecho interno al externo o viceversa.
Si la posición que se asume es considerar que la validez del ordenamiento estatal se deriva de una norma del Derecho Internacional general, la soberanía del ordenamiento estatal es relativa, si por el contrario se asume la supremacía del orden interno sobre el internacional, teniendo en cuenta que la soberanía solo es predicable en todo el conjunto del ordenamiento jurídico, la soberanía estaría, en efecto, en constante peligro si el orden jurídico interno puede disponer de su supremacía a favor el ordenamiento jurídico internacional y no se reserva para sí la competencia constituyente constituida[38].
Con respecto al Derecho Comunitario a pesar de que se reconoce su autonomía y singularidad, el mismo tiene un origen jurídico internacional, lo cual se evidencia en los llamados tratados originarios y modificativos, que no son otra cosa que actos de Derecho Internacional, regidos incluso por la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados aunque ciertamente se convierten en una especie de Derecho Constitucional de la Unión.
Habría que analizar entonces el principio de eficacia[39] que se constituye como condición necesaria para conceder validez a un sistema jurídico normativo y el Derecho Internacional tiene bastante debilitada, por sus propias características, esta eficacia, al punto tal que muchos consideran que el Derecho Internacional no es un verdadero sistema normativo, pero eso no es objeto de análisis en este trabajo. Es el ordenamiento estatal el que concede al ordenamiento jurídico internacional la validez que este posee, por paradójico que pueda parecer, ya que tanto el Derecho Internacional como el Derecho Comunitario ocupan la posición que les atribuya la Constitución.
A manera de resumen puede decirse entonces que la validez jurídica y la eficacia política del proceso de integración en Europa dependen del mantenimiento de la soberanía constitucional.
En América Latina la situación es totalmente diferente a la de Europa, a pesar de que esta última constituye su paradigma, por una parte no existe aún un Derecho Comunitario tan desarrollado que haya planteado tan importantes contradicciones a los ordenamientos jurídicos estatales y por la otra es muy fuerte todavía en nuestros países la noción de soberanía absoluta por lo cual se muestra una fuerte resistencia a todo aquello que pueda disminuirla.
Resulta interesante valorar la relación entre la integración y la soberanía constitucional en la región. La mayor parte de las Constituciones de Latinoamérica tienen la característica de ser escritas y rígidas, conformes a los principios del constitucionalismo democrático. El principio de soberanía esta recogido en todas las Constituciones[40], que lo hacen recaer en el pueblo o la nación, que son los términos más utilizados, esto resulta muy positivo desde el prisma del Derecho Constitucional pero desde el punto de vista del Derecho Comunitario puede generarse un problema si la propia Constitución expresamente no consagra la supremacía del Derecho Comunitario otorgando así plena vigencia a los tratados y acuerdos que se firmen en virtud de promover la integración, vale aclarar que este precepto está ausente en la mayoría de las Constituciones latinoamericanas, incluso las más modernas.
Otra característica presente en las Constituciones latinoamericanas es que la negociación y firma de los tratados en la mayor parte de los textos constitucionales aparece como atribución del Presidente de la nación[41], el cual lo hace por sí mismo o delega en representantes plenipotenciarios.
En América Latina existen diferentes posiciones en lo referente a la relación de la Constitución con los tratados internacionales:
a) Las que otorgan al tratado prevalencia sobre el derecho interno en caso de conflicto con la ley. Es el caso de las Constituciones de Honduras (arts. 17 y18) y la de El Salvador (arts. 144 y 145). Son escasas las constituciones que contienen este tipo de disposición.
b) Las que establecen la supremacía de la Constitución con respecto a los tratados. Los tratados solo se consideran válidos en cuanto se ajustan a la Constitución[42]. Esta posición es la más frecuente.
Otra cuestión es la inclusión de cláusulas de integración en las Constituciones, al respecto existen tres grupos:
I. Las que por razones históricas no incluyen ninguna referencia por ser anteriores al proceso de integración, como fue el caso de la Constitución de Argentina que fue elaborada en 1860, pero cabe significar que esto no provocó obstáculo alguno en el proceso de concertación de este país.
II. Las que incluyen en su articulado referencia al proceso de integración. Es el caso de la Constitución de Cuba y la de los países centroamericanos que forman parte del SICA[43].
III. Las que fueron modificadas con posterioridad al proceso de integración y por tanto hicieron mención de ella. Como ejemplo pueden ser mencionadas las Constituciones de Venezuela[44] y de Colombia[45].
En América Latina aún es muy fuerte la noción clásica de la soberanía por lo que en sentido general es observable una fuerte reticencia a la adopción de esquemas con estructuras supranacionales que puedan tomar decisiones en el ámbito legislativo y jurisdiccional por encima de las competencias de los estados.
Conclusiones:
– La integración es un proceso objetivo, planificado, pluridimensional, necesario, actual e ineludible que se constituye como única alternativa para enfrentar el creciente proceso de globalización.
– El análisis de las diferentes definiciones de integración nos conduce a la consideración de que resulta necesaria la existencia dentro de los esquemas de integración de órganos supranacionales que asuman la responsabilidad de establecer políticas comunes y realicen funciones de control.
– El papel que desempeña el Derecho en el proceso de integración es de gran importancia por el impacto que tiene sobre los diferentes actores que intervienen en el mismo.
– La relación entre el Derecho Internacional, el Derecho Interno y el Derecho Comunitario debe ser establecida de forma meridiana en cada esquema porque ayuda a la mejor aplicación de cada uno, pero debe dejarse bien definido el carácter especifico y autónomo del Derecho Comunitario frente a los otros dos.
– En la actualidad la soberanía tiene un nuevo contenido y una forma particular de manifestarse, lo cual no significa que los estados deben renunciar a la misma. Considerando que el grado de integración llegue a ser tan grande que la compenetración entre los miembros permita decir que desaparecen las fronteras físicas, siempre habrán atribuciones que solo puedan ser ejercidas por las comunidades estatales.
Notas
Informações Sobre os Autores
María Elena Prado Sifontes
Professora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Camagüey, Cuba.
Master en Derecho
Iris Cabanes Espino
Professora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Camagüey, Cuba.
Master en Derecho
