INTRODUÇÃO
A questão da segurança marítima reveste-se de importância vital no contexto do desenvolvimento sustentável.
As questões do mar e da terra englobam, conjuntamente, um quadro vasto que interliga desenvolvimento sustentável , direito das gerações futuras e a própria perspectiva da sobrevivência humana.
No âmbito internacional é crescente a preocupação com a segurança marítima e a proteção do meio ambiente. Destarte, a segurança marítima e o desenvolvimento sustentável influenciam as relações econômicas internacionais e a competitividade da indústria naval, destacando a importância das normativas ambientais atinentes à temática, recepcionadas no âmbito do Direito Internacional Marítimo Ambiental.
Consolida-se a premissa de que o desenvolvimento sustentável enseja transportes sustentáveis. Abalizadas as ressalvas, pretende-se analisar a poluição marinha decorrente de acidentes da navegação que resultam, especificamente, em derramamento de petróleo.
A segurança marítima engloba algumas vertentes relevantes relacionadas ao meio ambiente. Essencialmente, se evidenciam o transporte de petróleo e de produtos químicos, o derrame, descargas operacionais, lavagem de tanques dos navios e águas de lastro.
Em termos de impacto mediativo as causas da poluição marinha mais relevantes resultam de acidentes que resultam derramamento de petróleo. Anualmente, estima-se derramamento de 1 milhão de toneladas de petróleo e derivados no mar.
Em decorrência da alta incidência de acidentes e respectivos efeitos, uma série de medidas emanadas fundamentalmente da Organização Marítima Internacional (OMI) vem sendo implementadas visando elevar os padrões de a segurança da navegação em todas as suas vertentes.
1. DERRAMES E CAUSAS
Os acidentes da navegação que resultam em derramamento de petróleo e derivados são causados por inúmeros fatores. São evidenciadas as seguintes causas: i) erro humano da tripulação ou decorrentes de instruções da praticagem;ii) incêndio, explosões e fenômenos da natureza (fortuna do mar); iii) estado precário de navegabilidade e casco simples; iv) idade dos navios; v) adoção de bandeiras de conveniência (BDC); vi) preocupação com a competitividade em detrimento da segurança; vii) descumprimento de normas de segurança.
Dados estatísticos revelam que 93 % dos danos causados ao meio marinho decorrem de ação humana, sendo 2% relativas a exploração e produção, 9% referentes a descarga em terra, 33% concernentes a operações de navios, 12% relacionadas a acidentes da navegação e 37% relativas a esgotos urbanos e industriais, restando portanto somente 7% da poluição marinha detectada advinda de causas naturais.[1] Essencialmente, distinguem-se dois níveis de responsabilidade humana:
i) responsabilidades decorrentes de ação culposa ou omissão face a inexistência de atitude pró-ativa de controle de fatores eventualmente causadores de desastres ambientais, em essencial os derrames;
ii) responsabilidades resultantes de atos dolosos decorrentes de descargas operacionais ilegais a bordo ou em terra, a chamada “poluição telúrica” atinentes a descarga nos portos sem tratamento que são conduzidas ao mar.
Outro fator extremamente relevante refere-se a competitividade. No mercado petrolífero impera concorrência acirrada e consequente busca pela competitividade e preço do frete.
O transporte de hidrocarbonetos é responsável por metade do transporte marítimo mundial devendo-se este fato não só às quantidades transportadas mas também às grandes distâncias que separam as regiões produtivas das regiões consumidoras. [2]
Em decorrência das repercussões e impactos ambientais dos acidentes e derrames, os navios com casco simples praticamente tem sido banidos da navegação de longo curso e vem sendo substituídos por navios de casco duplo. [3]
A idade do navio é outro fator de risco considerável. As estatísticas revelam taxas crescentes de sinistralidade para os navios mais velhos. Aproximadamente 60% dos petroleiros perdidos no mar tem mais de 20 anos, correspondente a 13% do número de sinistros mundiais e 31% da tonelagem perdida. [4]
Evidencia-se, ademais, que atualmente, inúmeras empresas da navegação vem priorizando atuar através da utilização de navios por afretamento em detrimento de frota própria como estratégia de competitividade. Adicionalmente, são comumente detectadas sociedades de navios de “fachada” que são proprietárias de um único navio. Tais fatos acarretam o que se chama “cadeia de responsabilidade opaca”, i.e., dificuldades na identificação e efetiva responsabilidade indenizatória dos responsáveis pelos danos ambientais decorrentes de acidentes da navegação.
Outro fator que afeta o mercado petrolífero e de transportes é a generalização das bandeiras de conveniência, adotadas como estratégia de redução de custos e de competitividade.[5] –
Os Registros Abertos de Bandeiras de Conveniência (BDC) se caracterizam por oferecerem total facilidade para registro, incentivos de ordem fiscal, não imposição de vínculo entre o Estado de Registro e o navio. Ademais, tais Estados não exigem e nem fiscalizam, com o devido rigor, o cumprimento e a adoção das normas e regulamentos nacionais ou internacionais sobre as embarcações neles registradas. Simultaneamente às vantagens econômicas oferecidas por tais registros ainda se elencam legislações e regulamentos menos severos sobre segurança e equipamento de bordo. não exigem nenhum vínculo entre Estado de Registro e navio .
A não exigência de vínculo do Estado da Bandeira com o navio e a não observância de legislações e regulamentos severos concernentes à segurança da navegação e obrigação de fiscalizar dos Estados decorre do fato dos Estados que concedem bandeira de conveniência não serem signatários ou não cumprirem os preceitos da CNUDM III e de outras convenções internacionais de extrema importância no cenário da navegação, como a MARPOL, SOLAS 1974, CLC/69, o ISM Code (Código de Gerenciamento Ambiental) dentre outras.
Evidências empíricas detectaram que as maiores “marés negras” foram provocadas por navios que ostentavam BDC.
Ademais, outro aspecto que vem preocupando a comunidade marítima internacional respeita à possibilidade de navios de BDC serem aproveitados em ataques terroristas.[6]
Especialmente após o atentado aos EUA em 2001 a OMI vem implementando uma série de medidas para reforçar a segurança no transporte marítimo internacional. Dentre as medidas adotadas destaca-se a criação do Código Internacional de Segurança para Navios e Instalações Portuárias (“ISPS Code International Ship and Port Facility Security”) criado por emenda a convenção SOLAS da OMI.
Adicionalmente, o ISPS Code proporciona um marco regulatório e consistente para avaliação dos riscos e a criação de Planos de Proteção.
2. LEGISLAÇÃO INTERNACIONAL
Inexiste, no âmbito do Direito Internacional do Meio Ambiente, outra matéria atinente a poluição do meio ambiente que seja tão normatizada como a poluição do meio marinho.[7]
A elevada frequência de acidentes e derrames tem incentivado a produção de legislação internacional visando a prevenção de acidentes, todavia a continuidade de ocorrência revela a reduzida eficácia da normativa. O relatório da Comissão Mundial Independente para os Oceanos, de 1998, apontou que o que falta para evitar acidentes não é mais legislação, mas sim a sua efetiva aplicação e cumprimento.[8]
Na sequência do acidente com o “EXXON VALDEZ” em 1989, os EUA, insatisfeitos com a insuficiência das normas internacionais de prevenção da poluição por navios, adotaram em 1990 o “Oil Pollution Act” (OPA 90). Através da OPA 90 os EUA impuseram unilateralmente requisitos de casco duplo não só para os petroleiros novos mas também para os petroleiros existentes, estabelecendo limites de idade (entre 23 e 30 anos, a partir de 2005) e prazos-limite (2010 e 2015) para a retirada de serviço dos petroleiros de casco simples.
Em decorrência desta medida unilateral dos americanos, a OMI foi forçada a intervir, estabelecendo, em 1992, requisitos de casco duplo na Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios (MARPOL).
A MARPOL exige que todos os petroleiros de porte bruto igual ou superior a 600 toneladas que fossem construídos para entrega depois de Julho de 1996 tenham casco duplo ou uma configuração equivalente. Por conseguinte, não há petroleiros de casco simples deste porte construídos depois dessa data. Relativamente aos petroleiros de casco simples de porte bruto igual ou superior a 20 000 toneladas, entregues antes de 6 de Julho de 1996, a MARPOL exige que satisfaçam os requisitos de casco duplo quando atinjam a idade de 25 ou 30 anos, consoante estejam ou não equipados com tanques de lastro segregado. O objetivo dos tanques de lastro segregado é reduzir os riscos de poluição operacional, assegurando que a água de lastro não entre nunca em contacto com hidrocarbonetos. Estes tanques têm, além disso, uma localização protetiva e estão instalados nas zonas em que o impacto de um encalhe ou colisão pode ser mais grave.
As diferenças detectadas no sistema americano e o internacional apontam como consequência que, a partir de 2005, os petroleiros de casco simples banidos das águas americanas, devido à sua idade, começaram a operar noutras regiões do mundo, aumentando o risco de poluição nos países que seguem apenas os requisitos da MARPOL, como é o caso do Brasil. Esta foi uma das causas apontadas pela União Européia na revisão e adoção de regras mais rígidas que a normativa internacional em matéria de segurança marítima e derramamento de petróleo, nos termos de análise a seguir.[9]
A União Européia (UE) se encontra na vanguarda das normativas atinentes a segurança marítima;
O naufrágio do petroleiro ERIKA marcou o ponto de partida para novos avanços na execução da política comunitária de segurança marítima foram instituídos os PACOTES ERIKA I e II. Uma das medidas mais significativas constante do pacote Erika I referia-se ao banimento progressivo dos petroleiros de casco simples, seriam substituídos, no mais tardar até 2015, por navios de casco duplo. [10] Ademais, o PACOTE ERIKA I e II preconizavam ainda as seguintes medidas:
i) Acompanhamento de navios que transitam em águas européias, sem prejuízo do direito de “passagem inocente”;
ii) estabelecimento de fundo de compensação suplementar para indenização das vítimas de derrames em águas européias (Fundo COPE);
iii) Criação da Agência Européia de Segurança Marítima (Lisboa, 2003);
iv) Implementação de medidas adicionais para transporte de petróleo;
v) Introdução de sistema de reconhecimento de certificados profissionais de marinheiros emitidos fora da UE;
vi) solicitação de relatórios aos pilotos;
vii) Implementação de medidas de proteção às águas costeiras e alteração das normas “Port State Control”;
viii) Estabelecimento de locais de refúgio;
ix) Implementação de parcerias com a indústria petrolífera.
Alguns meses após a adoção do Pacote ERIKA I e II, ocorreu o desastre com o petroleiro PRESTIGE. Na sequência do naufrágio do petroleiro PRESTIGE, em novembro de 2002, foram antecipadas e intensificadas as alterações decorrentes dos Pacotes Erika I e II, sendo denominado PACOTE PRESTIGE.
Dentre as medidas, o PACOTE PRESTIGE introduziu um calendário tendente a banir os petroleiros de casco simples a partir de 2005, ao passo que os petroleiros menores e mais recentes deixarão de poder navegar nas águas comunitárias a partir de 2010. Foi igualmente decretara a imediata proibição de utilização dos petroleiros de casco simples destinados a transportar óleos pesados com destino ou em proveniência de portos comunitários.[11]
São evidenciadas ainda outras medidas decorrentes do Pacote Prestige, essencialmente no que tange a requisitos de construção de navios petroleiros e iimplementação de avaliação do Estado da Estrutura do navio. [12]
3. SISTEMA BRASILEIRO
A legislação brasileira relativa a segurança marítima é considerada de vanguarda e recepciona as mais importantes convenções internacionais.
O Brasil é membro da OMI e signatário das principais convenções internacionais que norteiam as regras de segurança marítima e prevenção da poluição marinha. Dentre as convenções das quais o Brasil é signatário se destacam:
i) Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluição por Óleo- 1969 (Decreto Legislativo nº 74/76);
ii) Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil por Danos Causados por Poluição por Óleo (CLC), Bruxelas, 1969 (Dec. nº 79.437/77;
iii) Convenção de Basiléia Sobre o Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos, 1989 (Dec Legislativo nº 34/.92 e Dec. nº 875/.93);
iv) Convenção Internacional sobre a Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluição por Óleo (Decreto nº 83.540/79);
v) Convenção sobre Prevenção de Poluição Marinha por Alijamento de Resíduos e Outras Matérias (com emendas), 1972 (Decreto Legislativo nº 4/87 e Decreto nº 2.508/98;
vi) Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição Causada por Navios, MARPOL, Londres (OMI), 1973 e Protocolo de 1978 (Dec. Legislativo nº 4/87 e Dec. 2.508/98;
vii) Convenção Internacional sobre o Preparo, a Prevenção, Resposta e Cooperação em Caso de Poluição por Óleo, Londres (OMI), 1990 (Decreto nº 2.870/98).
No que tange a legislação interna, destacam-se, especificamente a acidentes ambientais e derrames, a Lei 9.605/98 (Lei de crimes ambientais), a Lei 9.966/00 ( (Lei do óleo), regulamentada pelo Decreto 4.136/02, a Lei 9.537/97 (Lei de Segurança do Tráfego Aquaviário – LESTA) regulamentada pelo Decreto 2.596/98 (RELESTA) e as Normas da Autoridade Marítima (NORMAM) 01, 03, 04 (Port State Control), 06 e 20 (água de lastro).
Infere-se, ainda, a existência de dois projetos de lei em trâmite extremamente relevantes. O Projeto de Lei (PL) 4.296/01 propõe alteração a Lei 9.966/00 e pretende estabelecer a desativação gradual de navios de casco simples que transportam petróleo e derivados nas águas de jurisdição nacional. Objetiva, ademais, impedir o trânsito em águas brasileiras de embarcações que já não possam operar em águas norte-americanas – Apensado ao PL 1616/1999 e PL 3438/2004. O PL 6.770/02 dispõe sobre a aplicação dos recursos da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) e cria o Fundo Nacional de Infra-Estrutura dos Transportes (FNIT).
No Brasil, já ocorreram vários acidentes todavia nenhum deles provocou impacto tão significativo no meio marinho como os acidentes anteriormente destacados.
O acidente de maior impacto ambiental é o do NT VICUNA, ocorrido em 16 de novembro de 2004, de bandeira chilena que explodiu três vezes e naufragou que provocou derrame de aproximadamente 4 mil toneladas de três tipos de combustível, principalmente de metanol, na Baía de Paranaguá (PR).
A análise do acidente revelou deficiências significativas de controle e prevenção de possíveis acidentes que possam vir a ocorrer no Brasil e serve de indicativo para possível revisão de normas e medidas consubstanciadas no princípio da precaução.
Da análise do acidente com o NT Vicuna e da rigidez dos sistemas normativos da UE e EUA, emergem algumas preocupações extremamente relevantes no que concerne a possível acidente de natureza grave que possa vir a ocorrer em águas brasileiras.
Nos termos de análise precedente, verificou-se que as regras atinentes a segurança marítima e derramamento de petróleo da UE e dos EUA são significativamente mais rígidas que as normas internacionais.
Em decorrência desta rigidez normativa, a restrição de tráfego de navios na UE e nos EUA tende a intensificar a utilização de navios antigos e sem casco duplo em outros países que possuam normas mais lenientes, como é o caso do Brasil, cuja normativa segue os padrões internacionais advindos essencialmente da MARPOL, OILPOIL e CLC/69.
Inobstante a normativa brasileira seR considerada moderna e severa, infere-se que leis que amparam penas severas são ineficazes se destituídas de mecanismos de fiscalização de seu cumprimento.
Face a contextualização da problemática, revela-se a importância de análise mais acurada da temática no Brasil e detecta-se a necessidade de revisão do sistema normativo brasileiro e de metodologia de prevenção e controle consubstanciados, essencialmente, no princípio da Precaução.
A título de parâmetro de análise e sem a pretensão de apresentar um elenco taxativo, se evidenciam as seguintes questões a título de mera recomendação:
i) Revisão da normativa e possível adoção de regras mais severa que as normas internacionais com observância dos paradigmas dos sistemas da UE e EUA;
ii) Celeridade na análise e aprovação dos PL em trâmite 4.296/01,PL 1616/1999, PL 3438/2004. e PL 6.770/02 e 6874/2002;
iii) Possível adoção de “lista negra” de navios, a exemplo da lista elaborada pela Comissão da UE;
iv) Maior rigor nas exigências quanto à inspeção dos navios que transitam em águas brasileira;
v) Implementação de sistema de controle e gestão de tráfego marítimo que permita monitoramento permanente de navios, sem prejuízo do “direito de passagem inocente”;[13]
vi) especial atenção e monitoramento aos navios de BDC;
vii) Detectar regiões de risco potencial;
viii) Levantamento e avaliação de equipamentos e planos estratégias de controle e prevenção de acidentes de grande proporção;
ix) Aperfeiçoamento e atualização dos planos de emergência;
x) Intercâmbio de experiências e informações entre entidades com competência e responsabilidades no âmbito do combate a poluição: Marinha, ANVISA, IBAMA, ANTAQ, ANP, Polícia Federal, Corpo de Bombeiros, Ministério do Meio Ambiente, Transportes, dentre outros;
xi) Rever legislação atinentes a adoção de registro nacional e implementar mecanismos de incentivo a frota mercante nacional.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É incontestável a consagração do mar como um dos recursos estratégicos do planeta todavia é imprescindível que as questões atinentes poluição marinha não podem ser consideradas isoladamente.
As questões do mar afetam, inexoravelmente, as questões da terra através dos rios, da atmosfera e da zona costeira.
Destarte, as questões do mar e da terra englobam, conjuntamente, um quadro vasto que interliga desenvolvimento sustentável , direito das gerações futuras e a própria perspectiva da sobrevivência humana.
Com efeito, desenvolvimento sustentável enseja transportes sustentáveis.
Consolidadas as premissas, há que se encontrar o equilíbrio certo entre a estratégia para a sustentabilidade sem contudo prejudicar a competitividade.
Evidencia-se portanto, a necessidade de rever as normas internacionais e internas e sua efetiva aplicação e cumprimento.
Informações Sobre o Autor
Eliane M. Octaviano Martins
Autora do Curso de Direito Marítimo, vol I e II (Editora Manole). Mestre pela UNESP e Doutora pela USP. Professora do Curso de Mestrado em Direito e Coordenadora do curso de pós graduação em Direito Marítimo e Portuário da Universidade Catolica de Santos – UNISANTOS
