I.ANTECEDENTES DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES EN ESPAÑA: ORIGEN Y CREACIÓN DEL COLEGIO OFICIAL DE APAREJADORES
No resulta descabellado afirmar que para conocer el origen de los Colegios Profesionales en España -ejemplo paradigmático de Corporación de Derecho Público- haya de remontarse al Derecho Romano, en concreto, a las denominadas «universitas o corpus», términos que definen a la asociación como la colectividad de personas unidas entre sí -en unidad orgánica- para la consecución de un fin lícito, y a la que la ley reconoce como sujeto de derecho con personalidad jurídica propia[1].
Es al hilo de las teorías sobre las personas jurídicas -materia predilecta de la doctrina desde el siglo XIX hasta no hace mucho tiempo- cuando se pone de manifiesto la teoría de la ficción, en que la persona jurídica no es más que una creación legal. Pues bien, el punto de referencia hay que encontrarlo, entrado el Siglo XIII, en el canonista medieval Sinibaldo de Fieschi (Papa con el nombre de Inocencio IV). Para evitar el castigo de las ciudades o corporaciones que se rebelan contra el Papa o el Emperador y eludir que cada uno de sus ciudadanos o componentes resulten culpables, escribe Inocencio IV que la «universitas» (esto es, la reunión de personas, por ejemplo, en ciudad o corporación) no es más que un mero nombre, una cosa incorporal, por lo que no puede pecar ni cometer delitos. El citado canonista impone sus ideas, ya Papa, en el Concilio de Lyon (1245), prohibiendo la excomunión de «collegia y universitates[2]».
Si bien es verdad que los antecedentes de las Corporaciones públicas arrancan en el Derecho Romano, es lo cierto que durante la Edad Media las Corporaciones profesionales alcanzan su máximo esplendor en las denominadas Corporaciones gremiales[3]. Corporaciones que, en los siglos XIII y XIV, adoptan la fórmula de Cofradía o Congregación como sistema de organización para la defensa, apoyo y representación política de sus miembros en el Consejo de la ciudad.
Sin embargo, el declive de las Corporaciones gremiales se inicia con la tutela y el control de las autoridades locales sobre aquéllas. El gremio, al no superar el marco local respecto a sus atribuciones y responsabilidades, se ve desbordado por el poder del Estado. Es pues en esta trilogía: gremios, poder local y poder del Estado, donde termina por perder el gremio, cuya capacidad de monopolio resulta cada vez más débil[4].
Por influjo de las corrientes de la Ilustración, se instaura en España en el año 1757 la Real Academia de las Tres Nobles Artes de San Fernando[5], aniquilando oficialmente cualquier atisbo de poder a los enervados gremios.
Ya a finales del siglo XIX, a la luz del Código Civil español, emergen las asociaciones de carácter privado, no en vano este siglo está marcado bajo el signo del liberalismo a ultranza y la prohibición de cualquier manifestación asociativa, excepción hecha de aquellas asociaciones o fundaciones de interés público.
Desde esta perspectiva, el propio Código establece en su artículo 35 las distintas personas jurídicas existentes, a saber: las corporaciones, asociaciones y fundaciones de interés público reconocidas por la ley. Distingo válido para la corporación o asociación y la fundación, dado que aquella tiene su razón de ser en una agrupación de personas que quieren alcanzar un fín común, a diferencia de la fundación, cuya persona jurídica descansa sobre la existencia de un patrimonio adscrito al cumplimiento de un fín benéfico o asistencial[6].
Conviene reseñar, no obstante, que los Colegios Profesionales en España se configuran hacia la primera mitad del siglo XIX tras las experiencias corporativas de las profesiones jurídicas y sanitarias, entre ellos los Colegios de Abogados, cuyo punto de fricción gira en torno a su incorporación obligatoria. Los cambios de partido gobernante establecen, de un lado, la obligatoriedad; y de otro, la voluntariedad. En este contexto, una Real Cédula de 27 de noviembre de 1832 establece la incorporación obligatoria; por contra, el Real Decreto de 20 de julio de 1837, con el partido progresista en el poder, viene a suprimir la obligatoriedad de incorporación a los Colegios.
Entrado el siglo XX, y por lo que se refiere a la creación del Colegio Oficial de Aparejadores, no es hasta el año 1940, tras el período de la Guerra Civil, cuando la organización colegial se establece interinamente por Orden del Ministerio de la Gobernación de 9 de mayo.
En los años iniciales del Régimen Franquista aparece con nitidez, en las normas que crean los primeros Colegios de esta época, la vinculación entre la creación de Colegios Profesionales y los principios políticos corporativos del nuevo régimen. A tal efecto, la norma que ordena la colegiación obligatoria de los Aparejadores se hace eco de estos principios corporativos y así lo expresa su Preámbulo:
«En tanto se pueda lograr la organización integral de los servicios de Arquitectura de la Nación, resulta necesario completar los principios hoy vigentes con algunas disposiciones que regulen y formalicen la práctica profesional de Arquitectura y Auxiliares: singularmente en esta época en que la reconstrucción de España debe ser orientada dentro del sentido que presidió la creación de la Dirección General de Arquitectura, como Organismo Oficial que inspira las actividades de dichas profesiones en el espíritu del Estado Nacional Sindicalista»
Igualmente, los artículos primero y segundo de la referida Orden establecen respectivamente lo siguiente:
«Hasta tanto se constituyan los organismos oficiales que hayan de reemplazar en su función a los Colegios de Arquitectos, deberán éstos seguir ejerciendo el visado de todos los proyectos de obras»
«Serán incorporados a todos los Colegios Oficiales referidos, todas las Asociaciones de Arquitectos hoy existentes con carácter profesional, regulándose desde la Dirección General de Arquitectura todas las actividades, así como la de todas las Asociaciones de Aparejadores y Auxiliares, hasta tanto se integren con carácter definitivo en el adecuado sistema de unidad sindical…»
La situación de provisionalidad de los Colegios Oficiales de Aparejadores sigue latente como se aprecia en la Orden de la Dirección General de Arquitectura dictada el 18 de marzo de 1941, y cuyo preámbulo se expresa en los siguientes términos:
«La constitución y funcionamiento de los Colegios Oficiales de Aparejadores llenará el espacio que ha de mediar entre el sistema liberalmente caótico, anterior al Movimiento, y el que con carácter definitivo se instaure en la sindicación conjunta de todas las profesiones relativas a la edificación, con arreglo a los principios sindicales-nacionales¡ del nuevo Estado»
Lo cierto es que mediante Orden de 23 de julio de 1945 se aprueba el Reglamento de la Federación[7] y de los Colegios Oficiales de Aparejadores que sigue vigente hasta la aprobación de los Estatutos del Consejo General y de los Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos (en adelante, ESTATUTOS)[8], dado que, como se explica en las páginas siguientes, los Colegios de Aparejadores no llegan a integrarse en la estructura de unidad sindical.
II. LOS COLEGIOS PROFESIONALES ANTERIORES A LA CONSTITUCIÓN DE 1978
El papel desarrollado por los Colegios Profesionales en el Régimen Franquista, contrario a cualquier intento de democracia representativa, se enmarca en el denominado sistema de «representación orgánica», creada al efecto por el régimen, si bien con funciones de carácter muy limitado.
Desde esta óptica, la presencia de los Colegios Profesionales en las Cortes, como entidades con representación orgánica, tiene por objeto la participación de los españoles en las tareas de interés general. Bien es cierto que no todos los Colegios Profesionales, representados por sus Procuradores, gozan de este privilegio, tan sólo unos pocos: los de Abogados, Médicos, Farmacéuticos, Veterinarios y Arquitectos, a los que se une el Presidente del Instituto de Ingenieros Civiles.
Sin embargo, no es hasta la Ley Orgánica del Estado, de 10 de enero de 1967, cuando se introducen ciertas modificaciones sustanciales. A este respecto, cabe señalar, de un lado, que se desconstitucionaliza el procedimiento para la incorporación a las Cortes de nuevos Colegios, al admitir la variación de la composición y distribución de los Procuradores del grupo de los Colegios Profesionales; y de otro, la limitación de la incorporación de nuevos Colegios a las Cortes se amplía a 30 el número máximo de Procuradores, restringiéndose la posibilidad de acceder a las Cortes sólo a los Colegios Profesionales de título académico superior[9].
Sin dejar de olvidar el carácter de pendencia con que se crean los Colegios Profesionales, por ejemplo, los de Arquitectura y Aparejadores -… en tanto se pueda integrar la organización integral de los servicios de Arquitectura de la Nación…hasta tanto se integren con carácter definitivo en el adecuado sistema de unidad sindical…- debemos poner de relieve la pretensión de la Organización Sindical de absorber a los Colegios Profesionales.
Tan fuerte es el empeño de la Organización Sindical por incorporar los Colegios en su seno, como es la resistencia de éstos a su integración. Lo cierto es que los Colegios Profesionales existentes quedan al margen de la Organización Sindical, no forman parte de los Colegios Profesionales Sindicales.
La ratio hay que encontrarla en una interpretación según la cual al disponer aquellos de un cauce representativo propio, no es posible su integración en la Organización Sindical, porque en tal supuesto se duplica la representación en Cortes.
De hecho, los Colegios Profesionales existentes con o sin representación en Cortes quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Ley Sindical 2/1971, de 17 de febrero, cuyo objeto es la creación o integración de los Colegios Profesionales a la Organización Sindical, y de lo que no cabe la menor duda es que su razón de ser es una cuestión política, que no jurídica.
1. La Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales
Ciertamente, y pese a la presencia y representación orgánica de los Colegios Profesionales, la actitud de éstos es crítica ante las actuaciones de la Administración, no sólo en cuestiones estrictamente profesionales, sino en materias de mayor calado social, incluso más allá de sus competencias.
El Proyecto de Ley de Colegios Profesionales, como señala A. ZARAGOZA[10], no se entiende sin tener en consideración los posicionamientos de distintos Colegios Profesionales a principios de los años setenta. El más notorio viene representado por la posición de los Colegios de Abogados ante el veto impuesto por el Ministro de Justicia -obviamente, por razones políticas- a varias candidaturas en las elecciones del Colegio de Abogados de Madrid, que constituye el punto álgido de la tensión entre la Administración y los Colegios Profesionales.
La publicación del Proyecto de Ley sobre Colegios Profesionales trae consigo numerosas críticas. La causa: la pretensión de intervenir los Colegios Profesionales a través de la técnica del, nada menos, juramento de fidelidad a los principios del Movimiento Nacional y demás Leyes Fundamentales del Reino, como presupuesto para la toma de posesión de estos cargos (artículo 7.4).
Sin embargo, la pretensión de intervenir los Colegios no queda aquí, la creación de un régimen especial de la nulidad de pleno derecho, distinto al establecido en la LPA, para los actos de los órganos colegiales contrarios a los principios del Movimiento Nacional (artículo 8.4); y la habilitación al Ministro a cuyo Departamento esté adscrito el Colegio para proceder a la suspensión de acuerdos colegiales (artículo 8.5), ponen en evidencia la intención del Régimen de controlar políticamente a los citados Colegios.
Las críticas al Proyecto de Ley de Colegios no se hacen esperar, desde los Colegios de Abogados, Arquitectos… y Aparejadores, se pone el grito en el cielo. El Consejo Superior de los Colegios de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, en fecha de 16 de mayo de 1973, acuerda solicitar la retirada de las Cortes, para una nueva redacción y estudio, por entender que el mismo lesiona su ordenación tradicional y supone una regresión en su proceso evolutivo. Asimismo, solicita que en su nueva redacción se conceda audiencia a todas las Corporaciones Profesionales afectadas[11].
Los principios inspiradores de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales (en adelante, LCP) vienen a reconocer las «funciones de representación política» de los Colegios Profesionales en el régimen franquista. Así, lo recoge el Preámbulo de la Ley al expresarse como sigue:
«El principio de representación orgánica consagrado por el ordenamiento constitucional español se hace efectivo mediante la participación del pueblo en las tareas legislativas y en las demás funciones de interés general, que se lleva a cabo a través de… y demás Entidades con representación orgánica… Entre las entidades aludidas se encuentran los Colegios Profesionales, cuya participación en las Cortes y a través de ella en el Consejo del Reino, así como en las Corporaciones Locales, se reconoce en las Leyes Constitutiva de las Cortes, de Sucesión en la Jefatura del Estado y de Régimen Local…»
El paralelismo de Colegios Profesionales: Colegios Profesionales y Organización Sindical, representa el segundo principio político de la Ley. Así, el ámbito de aplicación de la LCP distingue entre Colegios existentes en el momento de su aprobación y Colegios de futura creación.
Los Colegios Profesionales Sindicales, tutelados por la Organización Sindical y regidos por la legislación sindical, quedan al margen de la Ley de Colegios Profesionales. Del mismo modo se pronuncia expresamente el artículo 1.2 in fine sobre su exclusión:
«Esta Ley no será de aplicación a los Colegios Profesionales Sindicales…»
A los Colegios Profesionales con representación en Cortes se refiere principalmente la LCP, como se expone en el Preámbulo y en los artículos citados más arriba, a aquellos con cauce orgánico para la participación.
Ahora bien, el problema se plantea con aquellos Colegios Profesionales sin participación en Cortes y existentes al tiempo de la publicación de la LCP[12]. En este sentido, caben dos posibilidades, o bien se adaptan a la Ley Sindical o a la LCP. Se opta, finalmente, por su inclusión en el marco de la Ley de Colegios Profesionales, en lugar de la legislación sindical. De ahí que el apartado b) del artículo 1.2 de la LCP declare que se entienden comprendidos en la Ley «Los demás Colegios Profesionales que no teniendo carácter sindical se hallen constituidos válidamente en el momento de publicación de esta Ley».
Otro principio inspirador de la LCP viene representado por la facultad de suspensión administrativa de los actos nulos de los Colegios. A tenor del artículo 8.4 LCP la Administración queda habilitada para suspender los actos de los órganos colegiales que consideren nulos de pleno derecho.
El artículo 8.3 LCP establece un supuesto añadido a las causas de suspensión contenidas en la vigente LPA, en su artículo 47: «la contrariedad manifiesta a la Ley»; asimismo, se sustituye «la competencia manifiesta del órgano» regulada en aquel precepto por la más genérica causa de «incompetencia notoria».
Por su parte, los Decanos, Presidentes y Síndicos de los Colegios territoriales son los sujetos obligados, en primer lugar, a suspender los actos; las facultades de suspensión se extienden, en caso de omisión de los primeros, a los Presidentes de los Consejos Generales. En defecto de las anteriores intervenciones suspensivas, le corresponde a la propia Administración suspender los actos considerados nulos.
2. La reforma política de la Ley 2/1974: la Ley 74/1978, de 26 de noviembre
El origen de la Ley es una Proposición de Ley, de 13 de febrero de 1978, de derogación de la Ley sobre normas reguladoras de los Colegios Profesionales, que pretende inicialmente la derogación íntegra de la Ley 2/1974, de 13 de febrero. Sin embargo, finalmente, se opta por una derogación parcial que no alcanza a todos los preceptos de la citada Ley.
La nueva Ley 74/1978, de 26 de noviembre, se inspira fundamentalmente en tres principios básicos: la eliminación de cualquier indicio del régimen anterior; la supresión de los medios de control políticos sobre los Colegios Profesionales; y una nueva configuración de los Consejos Generales.
Por lo que se refiere a la eliminación de cualquier indicio del régimen anterior, la aprobación de la nueva LCP contribuye a que las funciones de representación política que ostentan los Colegios Profesionales queden vacías de contenido. A tal efecto, se deroga expresamente el apartado 4 del artículo 1: «Los Colegios son cauce orgánico para la participación de los profesionales en las funciones públicas de carácter representativo y demás tareas de interés general, en los términos consignados en las Leyes». Asimismo, se deroga el contenido del apartado a) del artículo 5: «corresponde a los Colegios Profesionales el ejercicio de la siguiente función: servir de vía de participación orgánica en las tareas de interés general, de acuerdo con las Leyes». Igualmente, desaparece la referencia del artículo 1.2 a) de la Ley, al delimitar el ámbito de aplicación, la mención específica a los Colegios con representación en Cortes.
En torno a la Organización Sindical, conviene subrayar que su extinción afecta igualmente a la Ley 2/1974 de Colegios Profesionales. A este respecto, el Decreto-Ley 31/1977, de 2 de junio, sobre extinción de la sindicación obligatoria, su Disposición Adicional Segunda, autoriza al Gobierno para adaptar los preceptos de la Ley Sindical de 1971 al nuevo orden de libertad sindical instaurado por la Ley 19/1977, de 1 de abril, reguladora del derecho de asociación sindical.
Por cuanto atañe a los medios de control políticos sobre los Colegios Profesionales, no cabe la menor duda de que la reciente LCP viene a suprimir, como no puede ser de otra manera, el juramento de fidelidad a los Principios del Movimiento Nacional y Leyes Fundamentales, y el compromiso de jurar exigido a los cargos de Junta de Gobierno. Por tanto, resulta obvia la derogación expresa del artículo 7.5 de la Ley 2/1974, así como de la remisión que hace el artículo 9.4 de la Ley al artículo 7.5, referidos a los cargos del Consejo General.
Del mismo modo, pierde su razón de ser la técnica de suspensión de los actos nulos de pleno derecho de los Colegios Profesionales, por virtud del derogado artículo 8.4 de la Ley.
Finalmente, desaparece el inciso final del artículo 8.2 que reconoce a la Administración del Estado «legitimación en todo caso» en los recursos corporativos y en los contencioso-administrativos interpuestos contra acuerdos o actos colegiales.
Por lo que hace referencia a la nueva configuración de los Consejos Generales, el segundo de los preceptos de la reforma de 1978 introduce varias modificaciones.
En este sentido, se suprime la referencia que el artículo 9.1 de la Ley hace al carácter de órgano representativo y coordinador superior de los Colegios, determinante de la posición del Consejo General en los Colegios multiestructurales. Sin embargo, la reforma no va acompañada de una modificación de las funciones que el Consejo General tiene atribuido y que son las que justifican la condición de superioridad. Invocaciones a la superioridad que no sólo se contienen en los modificados artículos 2.2 y 9.1, también los artículos 9.1 f), 9.3 y Disposición Transitoria emplean la expresión «Consejo Superior», en lugar de la más extendida en la Ley de «Consejo General».
Por último, se introduce un mínimo apunte en el artículo 6.4 de la Ley, acerca de la aprobación de los Estatutos Particulares de los Colegios, al objeto de asegurar que los mismos han de ser necesariamente aprobados por el Consejo General, cuando sean conformes con la Ley y con el Estatuto General.
III. LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES
La ruptura con el orden político anterior y el establecimiento de un nuevo ordenamiento jurídico basado en los principios de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político, como elementos sustentantes de un Estado social y democrático de Derecho, obligan a todo el Derecho positivo a la adaptación de la Constitución e interpretación de sus dictados.
Si bien las Corporaciones Públicas quedan afectas a estos principios, no por ello dejan de perder su significado. Aún cuando la Constitución no contiene mención genérica alguna a las Corporaciones Públicas, consagra expresamente los Colegios Profesionales.
En este sentido, la previsión constitucional explícita a los Colegios Profesionales viene referida por virtud del artículo 36, a quienes reconoce un régimen distinto del de las asociaciones privadas prevista en el artículo 22 CE.
Como señala SÁINZ MORENO[13], no existen en los textos constitucionales anteriores a la Constitución de 1978 referencias expresas a los Colegios Profesionales, por lo que el artículo 36 CE supone una indiscutible novedad en la historia del constitucionalismo español y en el Derecho comparado.
Sin embargo, la constitucionalización de los colegios Profesionales no deja de suscitar dudas en torno a la libertad del legislador para configurar la naturaleza y régimen jurídico de los mismos, pues el artículo 36 CE se limita a establecer lo siguiente:
«La Ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos»
De lo anterior pueden desprenderse dos tesis: la primera, que el artículo 36 CE no predetermina en modo alguno la configuración legal de los Colegios Profesionales, de forma que el legislador goza de plena libertad para optar por el modelo que tenga por conveniente, esto es, por Corporación de Derecho Público o asociación privada, colegiación voluntaria u obligatoria, exclusividad territorial o no…[14]
La segunda tesis parte de que esa libertad del legislador no es ilimitada, sino que el reconocimiento constitucional de los Colegios Profesionales predetermina al legislador un modelo de regulación de los Colegios Profesionales, el establecido en el ordenamiento español a la luz de la Constitución, y cuyo referente legal data de 1974 con la Ley de Colegios Profesionales[15].
La jurisprudencia constitucional[16], acerca de la configuración del régimen jurídico de los Colegios Profesionales, parece apuntarse a la tesis de la libertad de opción del legislador, sin necesidad de ajustarse al modelo preconstitucional, al declarar que la Constitución no configura directamente a los Colegios como Corporaciones de Derecho Público, sino que ésta es sólo una opción válida del legislador.
1. La reforma económica de la Ley 2/1974: la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales
Cuando en junio de 1992 el Tribunal de Defensa de la Competencia emite, por encargo del Gobierno de la Nación, el «Informe sobre el libre ejercicio de las profesiones en España[17]», cuya propuesta de modificación de algunos de los aspectos de la normativa vigente se pone de manifiesto como consecuencia de las restricciones al régimen de libre competencia en la prestación de los servicios profesionales, la reacción de los Colegios no se hace esperar, pues en el ojo del huracán aparecen la obligatoriedad de la colegiación y el establecimiento de aranceles o tarifas mínimas, prácticas de actividades profesionales contrarias a un mercado flexible y competitivo.
La aprobación, por el nuevo Gobierno entrante, del Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales, permite que el 20 de junio de 1996 el Congreso acuerde su convalidación y tramitación como Proyecto de Ley por el procedimiento de urgencia.
El Real Decreto-Ley viene a reformar la LCP en torno a tres medidas: la sujeción del ejercicio de las profesiones colegiadas al régimen de libre competencia definido por la Leyes sobre Defensa de la Competencia y sobre Competencia desleal; la reconversión de la función colegial de fijar «honorarios mínimos» obligatorios en establecer baremos de «honorarios orientativos»; y la implantación de la colegiación única para el ejercicio profesional en todo el territorio nacional.
Finalmente, el Proyecto de Ley de medidas liberalizadoras en materia de Suelo y de colegios Profesionales se convierte en la Ley 7/1997, de 14 de abril, del mismo nombre. Ley que introduce, sin duda, significativas modificaciones, como la prohibición del cobro de honorarios profesionales a través del Colegio con carácter obligatorio y la supresión de las condiciones contractuales como objeto de visado colegial; pero que no hace suyas todas las propuestas formuladas inicialmente por el citado Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1992.
Por lo que se refiere a la sujeción del ejercicio de las profesiones colegiadas al régimen de libre competencia, supone la equiparación de trato de los profesionales y los restantes operadores económicos que ejercen en el mercado. En este punto, la nueva redacción dada al artículo 2.1 LCP queda expresada en los siguientes términos:
«El ejercicio de las profesiones se realizará en régimen de libre competencia y estará sujeto, en cuanto a la oferta de servicios y fijación de su remuneración, a la Ley sobre Defensa de la Competencia y a la Ley sobre Competencia Desleal»
«Los demás aspectos del ejercicio profesional continuarán rigiéndose por la legislación general y específica sobre la ordenación sustantiva propia de cada profesión aplicable»
Por cuanto se refiere a la reconversión de la función colegial de regular los honorarios mínimos obligatorios a la de establecer baremos de honorarios orientativos, sólo hay que decir que es consecuencia inmediata de la sujeción de esta actividad al Derecho de Competencia[18], en que las partes, esto es, el cliente y el profesional, deben ser los que, con absoluta libertad, determinen el precio de los servicios profesionales.
La idea de desregular los honorarios mínimos viene reforzada, a su vez, por la modificación del artículo 5 q) LCP, sobre el visado colegial, al incluir el siguiente texto: «el visado no comprenderá los honorarios ni las demás condiciones contractuales cuya determinación se deja al libre acuerdo de las partes».
Novedosa resulta la implantación de la colegiación única para el ejercicio profesional en todo el territorio nacional, obviamente nos estamos refiriendo a los Colegios de estructura múltiple, en los que existen varios Colegios territoriales representados y coordinados por un Consejo General. Este es el caso de los Colegios de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, cuya incorporación a un Colegio territorial habilita para el ejercicio profesional. Así, lo establece el modificado artículo 3.2 LCP, al disponer que «será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente (se refiere, a Colegios únicos). Cuando una profesión se organice por Colegios Territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio del Estado» (Colegios de estructura múltiple).
Finalmente, el Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio (BOE núm. 151, de 24 de junio), de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, establece -en su artículo 39- una nueva modificación del referido artículo 3.2 LCP. En este sentido, cabe señalar que a lo anteriormente expuesto, en torno a la colegiación única, se añade lo que sigue: «…, sin que pueda exigirse por los Colegios en cuyo ámbito territorial no radique dicho domicilio habilitación alguna ni el pago de contraprestaciones económicas distintas de aquéllas que exijan habitualmente a sus colegiados por la prestación de los servicios de los que sean beneficiarios y que no se encuentren cubiertos por la cuota colegial…».
Por lo que atañe al cobro de honorarios profesionales por mediación del colegio, la nueva redacción del artículo 5 p) LCP establece ahora que es función colegial encargarse del cobro de las percepciones, remuneraciones u honorarios profesionales cuando el colegiado lo solicite libre y expresamente en los casos en que el Colegio tenga creados los servicios adecuados y en las condiciones que se determinen en los Estatutos de cada Colegio.
Por último, la Disposición Adicional Unica de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales, establece la apertura de un proceso de adaptación estatutaria: «sin perjuicio de que a la entrada en vigor de la Ley queden derogados los preceptos estatutarios a que alcance la disposición derogatoria, en el plazo de un año los Colegios Profesionales deberán adaptar sus Estatutos a las modificaciones introducidas por la presente Ley en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales».
En este contexto, cabe señalar que, por cuanto se refiere a la profesión de Arquitecto Técnico y Aparejador que aquí interesa, los Estatutos del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, adaptados a la nueva Ley 7/1997, reciben la aprobación correspondiente del Ministerio de Fomento por Real Decreto 542/2001, de 18 de mayo, por el que se modifican los Estatutos Generales del Consejo General y de los Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, aprobados por Real Decreto 1471/1977, de 13 de mayo, y modificados por Real Decreto 497/1983, de 16 de febrero; por tanto, y a los efectos de su examen, siguen en vigor los Estatutos aprobados por Real Decreto 1471/1977, de 13 de mayo, modificados parcialmente por Real Decreto 497/1983, de 16 de febrero, que complementan al aprobado Real Decreto 542/2001, de 18 de mayo[19].
IV. EL EJERCICIO DE LAS PROFESIONES TITULADAS EN ESPAÑA
Examinada en el apartado anterior la configuración del régimen jurídico de los Colegios Profesionales, resulta necesario analizar en las próximas líneas la regulación del ejercicio de las profesiones y, especificamente, de las profesiones tituladas. A tal efecto, debe señalarse que el citado artículo 36 CE remite a la ley dicha regulación. La meridiana comprensión de esta materia exige la explicación de tres elementos fundamentales, cuales son: la garantía constitucional respecto del ejercicio profesional, el alcance de la reserva de ley establecida y el régimen jurídico de la exigencia de titulaciones.
Respecto a la garantía constitucional del ejercicio profesional, resulta imprescindible remitirse a la doctrina del TC que, en este punto, se pronuncia con nitidez acerca de la inexistencia de un derecho fundamental al ejercicio profesional con el carácter con que está consagrada, sin embargo, la libertad de eleccion profesional.
La doctrina, a este respecto, no es pacífica, el Profesor SÁINZ MORENO[20] conecta el artículo 36 CE con otros de la propia Constitución (artículos 35 y 53.1) para deducir que el primero no sólo establece una reserva de Ley, en relación con el ejercicio de las profesiones tituladas, sino que se trata de un derecho o libertad en relación con el cual el legislador está constreñido o vinculado por el respeto a su «contenido esencial», el cual se hace coincidir con la denominada «imagen profesional», llegando a considerar constitucionalizada la existencia de las denominadas «profesiones típicas», con sus correspondientes ámbitos competenciales.
Por lo que concierne al segundo elemento, ha de tenerse en cuenta que, en atención a los artículos 139 y 149.1 CE, el Estado tiene competencia exclusiva para el establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales y, entre ellos, los de libre establecimiento.
Finalmente, y dado que la regulación del ejercicio profesional puede ser hecha por el legislador en los términos que tenga por conveniente, en cuanto que no choque con otros preceptos constitucionales,[21] hemos de plantearnos cuáles son los límites a dicha regulación, a saber: límites (formales), la remisión al legislador ha de entenderse realizada por el legislador ordinario, por cuanto, en consonancia con la jurisprudencia del TC[22], la reserva de ley orgánica sólo afecta a la regulación del contenido esencial de los derechos y deberes fundamentales; y límites (materiales), dado que el TC considera que el derecho al ejercicio de una profesión carece de un contenido esencial constitucionalmente garantizado, la citada regulación puede ser hecha por el legislador en los términos referidos, teniendo en consideración que la mayor restricción que lleva aparejada la regulación del ejercicio de la profesión viene constituida por el respeto al principio no discriminatorio consagrado en el artículo 14 CE.
Las previsiones constitucionales en materia de titulación para el ejercicio de determinadas profesiones, como señala TOLIVAR ALAS[23], han de conectarse con la casuística existente para el ejercicio profesional que no sólo parte de la posesión de determinadas titulaciones, pudiéndose distinguir los siguientes supuestos:
· Títulos académicos que conducen al ejercicio de una profesión sin necesidad de colegiación, como el el caso de los Economistas
· Títulos académicos que requieren de la colegiación para el ejercicio de la profesión, como es caso de los Arquitectos Técnicos, Abogados y Médicos
· Títulos que capacitan para acceder a pruebas de ingreso para el ejercicio de una profesión colegiada, supuesto éste de Notarios
· Títulos profesionales a los que se accede, sin necesidad de titulación académica previa, tras la superación de unas pruebas, como es el supuesto de los Agentes y Corredores de Seguros
Resulta, pues, pacífica la exigencia de titulación para el ejercicio de ciertas profesiones, entre ellas, la de Arquitectura Técnica, exigencia de titulación que encuentra su justificación, tal como señalan el TS y el TC[24] «… en defensa, no de unos determinados grupos profesionales, sino del interés público que radica en que ciertas actividades sólo sean realizadas por quienes ostentan la necesaria capacidad técnica, para lo cual se exige una específica titulación que sólo se concede después de unos estudios y unos exámenes controlados por el Estado, que previamente ha regulado los requisitos imprescindibles para tal situación».
En resumen, y por lo que hace referencia al ejercicio de la profesión de Arquitecto Técnico, es necesario subrayar que se da cumplida respuesta a lo dispuesto en el artículo 36 CE, en cuanto a que la Ley regulará el ejercicio de las profesiones tituladas. A este respecto, cabe resaltar que la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, viene a regular el ejercicio de esta profesión[25].
V. LA ORGANIZACIÓN COLEGIAL DE LA ARQUITECTURA TÉCNICA
Por Real Decreto 1471/1977, de 13 de mayo, modificado por Real Decreto 497/1983, de 16 de febrero se aprueban los Estatutos del Consejo General y de los Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos[26].
El Real Decreto 1471/1977, de 13 de mayo, se elabora y aprueba de conformidad con la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales. Por el Consejo Superior de Colegios de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, en íntima colaboración con el Ministerio de la Vivienda se redactan los Estatutos Generales correspondientes, en los que se abordan los problemas relativos al ejercicio de la profesión, al Consejo General de Colegios y a los Colegios, teniendo el contenido que la Ley establece en su artículo 6º. A propuesta del Ministro de la Vivienda y previa deliberación del Consejo de Ministros se aprueban los citados Estatutos el día 12 de mayo de 1977.
Como consecuencia de las modificaciones introducidas por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre, y la necesidad de reformar parcialmente algunos aspectos de los Estatutos, se eleva al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, previa la tramitación corporativa pertinente con audiencia de todos los Colegios, solicitud de reforma de los citados Estatutos.
Finalmente, por mandato de la citada Ley 7/1997, de 15 de abril, se modifican los Estatutos Generales, alcanzando -por virtud del Real Decreto 542/2001- al 50 por ciento de su articulado. En concreto, la nueva redacción afecta a los siguientes artículos: 1 al 31, 33, 36, 37, 39, 41, 43, 44, 46, 47, 48, 50, 51, 52, 54, 55, 60, 70, 84, 88, 94, 96 y 99.
En consecuencia, estos son los tres Reales Decretos que regulan la vida colegial de la Arquitectura Técnica. Decretos, reguladores de los Estatutos del Consejo General y de los Colegios.
Los Estatutos, con 101 artículos, constan de un Título Preliminar (Disposiciones Generales) y cuatro Títulos: Título Primero (Del Consejo General de Colegios y de los Consejos de ámbito autonómico), Título Segundo (De los Colegios), Título Tercero (Régimen Disciplinario), Título Cuarto (Régimen de Distinciones y Premios), una Disposición derogatoria única y una Disposición final única.
1. Estructura colegial: Consejo General y Colegios territoriales
La organización de la Arquitectura Técnica colegial se integra por los Colegios Oficiales territoriales y por el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos. La estructura colegial está formada por cincuenta y cuatro Colegios territoriales representados y coordinados por el Consejo General.
Tanto los Colegios territoriales como el Consejo General se consideran Corporaciones de Derecho Público, con personalidad jurídica propia diferenciada, correspondiendo la representación legal de los Colegios y del Consejo General a los Presidentes respectivos.
Estamos, por tanto, en presencia de una organización colegial de estructura múltiple, regida por normas estatales, cuyas relaciones con la Administración General del Estado se lleva a cabo a través del, hoy, Ministerio de Fomento, por virtud de los artículos 14 b) de los Estatutos y 2.3 LCP.
El esquema organizativo de los Colegios de estructura múltiple se contiene fundamentalmente en el artículo 9 LCP, dedicado al Consejo General de los Colegios, de existencia preceptiva cuando estén constituidos varios Colegios de la misma profesión de ámbito inferior al nacional (artículo 4.4); completado en su contenido funcional: los Colegios ejercen en su ámbito territorial las funciones que les asigna la LCP, en su artículo 5, y los Consejos Generales, las atribuidas por el artículo quinto a los Colegios Profesionales, en cuanto tengan ámbito o repercusión nacional [ar-tículo 9.1.a)], como las demás incluidas en los restantes apartados del artículo 9, por cuanto que aquéllos son los órganos representativos y coordinadores superiores de los Colegios (artículo 9.1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero).
Los Colegios de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, de estructura múltiple, se ordenan en dos niveles organizativos: en la base de la organización, existen varios Colegios territoriales, en número variable (los ya mencionados, cincuenta y cuatro) de ámbito inferior al nacional, dotados de personalidad jurídica; y en el segundo nivel se encuentra el Consejo General, integrado por los Colegios territoriales, también Corporación de Derecho Público.
El Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, por virtud del artículo 9.1 LCP, tiene a todos los efectos la condición de Corporación de Derecho Público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad.
Su condición de órgano preceptivo en los Colegios de estructura múltiple viene amparada por el artículo 4.4 LCP, al establecer que «cuando estén constituidos varios Colegios de la misma profesión de ámbito inferior al nacional existirá un Consejo General cuya naturaleza y funciones se precisan en el artículo noveno».
Los Estatutos regulan, en su Título Primero, Capítulos I a V, artículos 8 a 30, las normas generales, órganos de gobierno, cargos directivos del Consejo General (régimen electoral y de censura), los Consejos de ámbito autonómico y los Congresos profesionales.
La composición y organización interna de los Consejos Generales, cuyos miembros deben ser electivos o tener origen representativo, viene determinada por sus Estatutos, como así lo establece el artículo 9.2 LCP que, renunciando a su regulación, lo remite a los Estatutos de los propios Consejos Generales. A este respecto, los Estatutos establecen, en su artículo 19, que la Junta de Gobierno se constituye de vocales natos que sean Presidentes de Colegios, cuyo número de colegiados sobrepase el 10 por 100 del censo nacional de colegiados -con la excepción de los Colegios de Canarias, que necesariamente cuenta con un vocal nato- esto es, un vocal por cada Colegio[27].
El Consejo General viene integrado, en atención al artículo 11 de los Estatutos, por los siguientes Órganos de Gobierno:
– La Junta de Gobierno, y
– La Asamblea General
La «Junta de Gobierno» se constituye, de conformidad con el artículo 16 de los Estatutos, por:
– Presidente del Consejo
– Vicepresidente
– Secretario General
– Tesorero-Contador
– Vocales
Por su parte, la Asamblea General se constituye por el Presidente del Consejo General y los Presidentes de los Colegios, todos ellos en calidad de Consejeros y con voz y voto, conforme al artículo 12 de los ESTATUTOS[28].
Por lo que respecta a los cargos directivos del Consejo General, el artículo 21 de los ESTATUTOS señala al Presidente, Vicepresidente, Tesorero-Contador, Secretario General y tres vocales, cuyos mandatos no serán superiores a cuatro años (art. 24). El Presidente será elegido en la Asamblea General por los Consejeros de los Presidentes de Colegio, de entre el censo nacional de colegiados que cuenten con más de cinco años de antigüedad en la colegiación (art. 25).
Finalmente, acerca de la «adopción de acuerdos», conviene señalar que la Asamblea General o la Junta de Gobierno se consideran validamente constituidos siempre que asista la mitad más uno de sus miembros en primera convocatoria y un tercio de los mismos, en segunda.
Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos, en que cada Colegio territorial dispone de un voto institucional y de un número de votos complementarios hasta un máximo de seis en función del número de colegiados residentes adscritos al mismo, por lo que a estos efectos se dividen los Colegios en seis grupos, según el número de colegiados[29].
En torno a los Colegios territoriales, cabe señalar que se encuentran en la base del sistema estructural, en el primer nivel, con un número indefinido y variable. Son entes dotados de personalidad jurídica, dadas sus características de Corporación de Derecho Público.
Los Colegios Profesionales de estructura múltiple pueden sufrir modificaciones en la planta de sus Colegios territoriales. La LCP se refiere en su artículo 4.2 a la fusión, absorción, segregación y disolución de los Colegios Profesionales de la misma profesión.
A este respecto, cabe señalar que las únicas modificaciones habidas son segregaciones de Colegios territoriales, su modificación estatutaria produce directamente la alteración. En esta línea, señalamos que los Colegios de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, integrados en Colegios de ámbito provincial, tras la reforma operada en los Estatutos Generales (R.D. 1471/1977, de 13 de mayo, modificado por el R.D.497/1983, de 16 de febrero) modifican la planta territorial, autorizando la constitución de dos nuevos Colegios: los de Ibiza-Formentera y Menorca por segregación del Colegio provincial de Baleares, que pasa a ser el de Mallorca.
La Constitución, en su artículo 36, exige que la estructura interna de los Colegios Profesionales sea democrática, lo que supone que los Estatutos deben contemplar la existencia y funciones de un órgano de representación supremo del Colegio constituido por todos los colegiados (Junta General), la existencia de un segundo órgano de gestión ordinaria elegido por los colegiados (Junta de Gobierno), así como los criterios generales sobre su composición y sobre el sistema de elección de sus miembros y de su Presidente; los derechos de los colegiados, en especial los derechos electorales y el derecho a la información y a la participación.
Los Estatutos contienen en su Título Segundo, Capítulos I a V, artículos 31 a 88, la regulación referida a los Colegios. Tanto los Estatutos como la LCP señalan la existencia de tres órganos de gobierno para los Colegios, a saber:
– Junta General de Colegiados
– Junta de Gobierno, y
– Presidente del Colegio
La «Junta General de Colegiados[30]» es el órgano supremo del Colegio, es la reunión en asamblea de todos los profesionales adscritos al Colegio, cuyos acuerdos legalmente adoptados vinculan a todos los colegiados, incluso para quienes se ausenten o disienten de los mismos (artículo 54 de los Estatutos).
En las Juntas Generales, tanto ordinarias como extraordinarias, todos los colegiados tienen derecho a voto; el valor del voto del colegiado ejerciente será el doble del que disponga el no ejerciente (artículo 60). Los colegiados se reúnen en Junta General ordinaria dos veces al año, y en Junta General extraordinaria cuando a tal fin sean convocados por el Presidente del Colegio, por acuerdo de la Junta de Gobierno, o cuando lo soliciten por escrito el diez por ciento de los colegiados con un mínimo de cinco. En los Colegios con más de 2000 colegiados, es suficiente que lo soliciten 200 colegiados (artículos 55 y 57 de los Estatutos).
Los Estatutos, en su artículo 61, admiten tres modalidades de «votación personal y directa» en la Junta General: ordinaria, nominal y por papeleta; si bien remite la posibilidad del «voto por delegación» a los Estatutos Particulares y Reglamento de Régimen Interior, en que cada colegiado no podrá ostentar más de un voto delegado.
Por lo que se refiere a la «Junta de Gobierno», de carácter colegiado y electivo, es el órgano rector que asume las funciones directivas, de administración y ejecutivas del Colegio, y viene integrada por el Presidente, Secretario, Tesorero, Contador y los Vocales que se determinen en los Estatutos Particulares de cada Colegio[31], uno de ellos delegado del órgano de previsión y su número no puede ser inferior a dos.
Los miembros de la Junta de Gobierno de cada Colegio son elegidos por sufragio entre todos los colegiados, cuyo mandato no es superior a cuatro años, renovándose en su integridad al término del mismo (artículo 72 de los Estatutos).
Conforme al artículo 7.3, párrafo cuarto, de la LCP, «el voto se ejercerá personalmente o por correo, de acuerdo con lo que establezca al efecto para garantizar su autenticidad». En el mismo sentido, el artículo 78 de los Estatutos, que establece «tendrán derecho a emitir personalmente o por correo su voto para cargos directivos de los Colegios todos los colegiados…».
La STS de 28 de noviembre de 1991 se pronuncia acerca de los votos emitidos por correo por la existencia de irregularidades en las elecciones para la renovación de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Madrid, su F.J. Cuarto se expresa en los siguientes términos:
«La segunda cuestión de fondo a considerar se refiere a la validez de los votos emitidos por correo, respecto a lo que se alega que se produjo un incumplimiento de las normas electorales y que se llevó a cabo un cómputo erróneo de los votos por correo que debían tenerse por no válidos. Un examen de los documentos que obran en el expediente lleva a la conclusión de que, como se afirma correctamente por la sentencia apelada, las normas electorales no se cumplieron en su literalidad, pero se atendió rigurosamente al cumplimiento de la finalidad y el espíritu de las mismas para lo que se adoptaron todas las precauciones… Por otra parte, es cierto que no se comprobaron todas y cada una de las firmas que figuraban al dorso de los sobres que contenían los votos, pero es cierto igualmente que por un acuerdo válidamente adoptado por la mesa electoral se decidió comprobar una muestra suficiente con el auxilio de peritos calígrafos. De este examen, según un estudio crítico de los documentos aportados, se obtuvo la conclusión de que había dos votos duplicados y además otras 26 firmas en los sobres correspondientes que no ofrecían las garantías debidas. Asimismo la mesa electoral adoptó acuerdos sin duda válidos relativos a los obres en los que faltaba el segundo apellido y a los sobres sin matasellos. Independientemente de esto se efectuó un recuento de la muestra, que arrojó el resultado del 1,5 por ciento de votos que no correspondían a las firmas. Pero no puede admitirse el cómputo arbitrario del recurrente de que los dos votos inválidos más los veintiséis que no ofrecían garantía y los de la muestra del recuento arrojaban el 33 por ciento de los votos. Es obvio que el porcentaje a computar es el de 1,5 por ciento sobre los 2.200 votos emitidos por correo aproximadamente, porcentaje que no puede acumularse con el de las demás razones para desechar los veintiocho votos anteriores. De este modo se llega a la conclusión de que el número de votos a no computar en ningún caso alcanza la cifra suficiente para que la elección no deba reputarse válida, ya que se trata del 1,5 por 100 (y no el 33 por 100) de los votos emitidos. En consecuencia la Sala entiende que está debidamente acreditada la corrección de las actuaciones de la mesa electoral y que los resultados del cómputo son asimismo correctos. Por tanto debe confirmarse también es este punto la sentencia apelada»
Finalmente, la LCP se refiere al «Presidente» como uno de los miembros necesarios de toda Junta de Gobierno, en el artículo 7.1 al exigirse como condición para ser elegido encontrarse en el ejercicio de la profesión, y al que se atribuye la representación legal del Colegio (artículo 7.4 LCP y artículo 67 de los Estatutos); asimismo, el Presidente goza del voto de calidad, esto es, en los casos de empate de votaciones, dirime las cuestiones suscitadas con voto de calidad (artículo 67 de los Estatutos).
2. Adscripción obligatoria al Colegio y ordenación del ejercicio de la profesión
Es tradicional en el Derecho español que la pertenencia a estas asociaciones tenga carácter obligatorio y permanente, por lo que se plantea el problema de la compatibilidad de dicha incorporación obligatoria con la libertad de asociación, en la medida en que tal libertad, reconocida en el artículo 22 CE, comporta el derecho de asociarse, e igualmente, de no asociarse.
El TC señala, en torno a la pertenencia obligatoria a los Colegios, STC 89/1989, de 11 de mayo, que los Colegios Profesionales no son subsumibles en la totalidad del sistema general de las asociaciones a las que se refiere el artículo 22 CE, porque aún siendo en cierto modo asociaciones, constituyen una peculiar o especial clase de ellas, con las reglas distintas de las asociaciones de naturaleza jurídico-privada; para concluir que «la colegiación obligatoria, como requisito exigido por una ley para el ejercicio de la profesión, no constituye, pues, una vulneración del principio y derecho de libertad asociativa, activa o positiva, ni tampoco un obstáculo para la elección profesional (artículo 35 CE) dada la habilitación concedida por el legislador por el artículo 36. Pudo, por tanto, dicho legislador establecerla libremente, en razón de los intereses públicos vinculados al ejercicio de determinadas profesiones, como pudo no hacerlo si la configuración, esencia y fines de los Colegios fueran otros» (F.J. 8).
Sólo la existencia de colegios profesionales es admisible para las profesiones avaladas por un título oficial, profesional o académico, y por razones de defensa de la colectividad frente al ejercicio de la profesión correspondiente[32].
Como el ejercicio de determinadas profesiones puede incidir en bienes jurídicos de la máxima relevancia -vida, integridad corporal, libertad y seguridad- el legislador, al regular una profesión, no sólo puede exigir una titulación específica para acceder al ejercicio profesional, sino que, además, puede encomendar al respectivo Colegio Profesional la tutela de dicho interés público, a través de la ordenación de la profesión y establecimiento de las normas deontológicas y la exigencia de disciplina profesional. En este caso, la pertenencia obligatoria al Colegio constituye un instrumento necesario al servicio del cumplimiento de aquella finalidad.
Adscrito el profesional a su respectivo Colegio, se somete, pues, a la tutela de éste a través de la ordenación y control del ejercicio de la profesión. En este contexto, la deontología y la ética profesional, como función justificadora última del Colegio Profesional, garantizan frente a la sociedad la buena práctica de la profesión.
Las potestades normativas y sancionadoras atribuidas a los Colegios permiten llevar a cabo la función de ordenación. La primera positiviza en normas jurídicas los deberes profesionales de los colegiados, dando lugar a las denominadas Normas Deontológicas o normas reguladoras de la actividad profesional de los colegiados. En virtud de la potestad sancionadora se corrige las posibles desviaciones de los colegiados que se distancian de la deontología profesional.
Respecto a la colegiación obligatoria, la LCP, en su artículo 3.2, prescribe que es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente. Así, lo establecen igualmente el artículo 3 de los Estatutos al señalar que es requisito indispensable para el ejercicio de la profesión de Aparejador o Arquitecto Técnico la incorporación al Colegio, en cuyo ámbito tenga establecido el domicilio profesional, único o principal[33]; y el artículo 32, cuando precisa que los Colegios están integrados por los Aparejadores y Arquitecto Técnicos que sean admitidos en cada uno de ellos, siendo obligatoria la colegiación para quienes ejerzan la profesión libremente o en entidades particulares.
La regulación de la colegiación viene establecida, por lo que se refiere a la Arquitectura Técnica, en el Capítulo III, «De los Colegiados», artículos 37 a 52, Título II de los Estatutos, cuyos principios generales se pueden expresar en los siguientes términos:
1) La colegiación es obligatoria, siendo requisito indispensable para el ejercicio de la profesión de Aparejador y Arquitecto Técnico.
2) La colegiación es única, por mandato de la Ley 7/1997, de medidas liberalizadoras.
3) La concesión o denegación de la colegiación debe ser motivada, dado que en esta actividad el Colegio ejerce funciones públicas y, como tal, sujetas al Derecho Administrativo. Así, contra la denegación de la misma se puede interponer recurso de alzada, agotada esta vía, queda expedita la jurisdicción contencioso-administrativa[34].
La colegiación debe seguir unos trámites que constituyen el expediente que culmina con la incorporación del Arquitecto Técnico al Colegio Oficial correspondiente. Expediente que sigue las pautas del procedimiento administrativo, al que supletoriamente, le son de aplicación las reglas de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El procedimiento de colegiación se inicia con la solicitud del interesado al Colegio Oficial de la provincia en cuyo territorio quiere ejercer la profesión y tiene su residencia[35].
A esta solicitud deben acompañarse ciertos documentos (artículo 37.1 de los Estatutos) cuales son el Título que le habilite legalmente para el ejercicio profesional, o en su defecto, testimonio notarial del mismo, o certificado de estudios y resguardo de haber efectuado el pago de los derechos de expedición, sin perjuicio de la obligación de presentarlo posteriormente al Colegio cuando obre en su poder. Se acompañará igualmente recibo acreditativo de haber ingresado en la Caja del Colegio el importe de la cuota de incorporación, así como declaración de no estar inhabilitado para el ejercicio profesional.
De la documentación presentada, el Colegio expedirá el oportuno resguardo, hasta tanto se le comunique el acuerdo de admisión por la Junta de Gobierno, dentro del plazo de treinta días (artículo 37.2).
La resolución sobre la solicitud de inscripción tiene un doble contenido: acceder a la incorporación del solicitante al Colegio o denegar la misma.
Es de apreciar que en alguno de los casos establecidos del artículo 38 la causa impeditiva de la colegiación puede desaparecer, bien porque se aporten los documentos requeridos (artículo 38.1) o se satisfagan las cuotas debidas o se produzca la rehabilitación (artículo 37.1), en cuyo supuesto la colegiación si procede, lo que implica que la denegación no produce sus efectos con carácter indefinido sino con relación a la solicitud y procedimiento en que se pronuncia.
En cualquier caso, los interesados a quienes se deniegue su admisión en un Colegio, podrán volver a solicitar su incorporación al mismo, una vez que cesen las causas que motivaron la denegación (artículo 39.2).
Respecto a los efectos que produce la colegiación, el principal es el de la habilitación para el ejercicio de la profesión de Aparejador o Arquitecto Técnico. Asimismo, la colegiación supone atribuir a los Arquitectos Técnicos colegiados unos derechos e imponerles unas obligaciones que son consecuencia de aquella habilitación[36].
Finalmente, cabe señalar que la condición de colegiado se pierde, conforme al artículo 52 de los Estatutos, por las siguientes causas:
a) Por renuncia o baja voluntaria, solicitada por escrito que el interesado dirigirá al Presidente del Colegio
b) Por expulsión del Colegio acordada según lo dispuesto en estos Estatutos
c) Por sentencia judicial firme de inhabilitación para el ejercicio de la profesión
d) Por dejar impagadas durante un año las cuotas ordinarias, extraordinarias o los derechos de intervenciones profesionales sujetos a visado, previa in-coación por el Colegio del correspondiente expediente y adopción y fir-meza del pertinente acuerdo
e) Por fallecimiento
En relación con la ordenación del ejercicio de la profesión, el artículo 5, en su apartado i), de la LCP establece que corresponde a los Colegios Profesionales el ejercicio de la función de:
«Ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de sus colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial», se está refiriendo, obviamente, a una de las funciones denominadas nucleares de ámbito público. En efecto, la función de ordenación de la actividad profesional representa el carácter público, el control del ejercicio de la profesión. El carácter nuclear de esta función -que coincide con uno de los fines esenciales de los Colegios, artículo 1.3 LCP- se explica porque es precisamente ésta la que legítima la existencia misma de la figura del Colegio Profesional.
Ahora bien, para poder llevar a cabo la función de ordenación del ejercicio de la profesión, el Colegio Profesional debe estar facultado de determinadas potestades: fundamentalmente, de potestad normativa y de potestad sancionadora. Potestades atribuidas a los Colegios Profesionales implícitamente por el artículo 36 CE, y explícitamente por la LCP.
La existencia de la potestad normativa de los Colegios, asimismo, viene siendo reconocida por la propia Jurisprudencia. En este sentido, la STS, de 13 de junio de 1989, establece que
«los Colegios pueden conceptuarse como Corporaciones de Derecho Público reconocidas por la Constitución española, artículo 36… y dotadas de potestad normativa para la ordenación del ejercicio de las profesiones, si bien tales normas revisten el carácter de reglamentaciones materiales incardinadas a la propia Ley de Colegios de 13 de febrero de 1974, modificada por la Ley de 26 de diciembre de 1978, bien directamente o a través de los respectivos Estatutos Generales. Y su contenido vendrá formado por aquellos aspectos necesitados de regulación para asegurar el orden profesional que el Colegio tiene encomendado y que no han sido objeto de regulación mediante normas dictadas por otros órganos del poder público con superior competencia… En definitiva, cabe sostener… que la Ley de Colegios Profesionales presta habilitación suficiente a los Colegios Profesionales para determinar aspectos orgánicos del ejercicio de la profesión, sino también limitaciones deontológicas a la libertad del ejercicio profesional de los colegiados, etc.»
Y por relación a la potestad disciplinaria, la STS de 30 de septiembre de 1980 (Ar. 3465) se expresa en los siguientes términos:
«El Colegio de Arquitectos goza de potestad disciplinaria en la parcela de su competencia, conforme al artículo 3 del Decreto de 13 de junio de 1931, porque le corresponde velar por el prestigio, por la independencia y por el decoro de sus miembros; y más en una profesión de indudable trascendencia social…»
La función de los Colegios en la ordenación del ejercicio, velando por la ética y dignidad profesional, es preciso conectarla con la denominada Deontología Profesional, que según la Real Academia de la Lengua es la «ciencia o tratado de los deberes», por lo que la deontología profesional del Aparejador y Arquitecto Técnico no supone más que el cumplimiento puntual y responsable por éste de los deberes a que su condición le obliga.
Por lo que a Normas Deontológicas[37] de la profesión de Aparejador y Arquitecto Técnico se refiere, los Estatutos establecen en su Título Tercero (Régimen Disciplinario), Capítulo II, las Normas Deontológicas de aplicación a estos profesionales. A tal efecto, su artículo 100 conceptúa que «el ejercicio de la profesión de Aparejador y Arquitecto Técnico se acomodará a las prescripciones del Reglamento de Normas Deontológicas de Actuación Profesional, cuya redacción y aprobación corresponde al Consejo General, siendo de necesaria observancia en la organización colegial».
Expuestas estas potestades públicas, que la Ley delega en favor de los Colegios Profesionales, y el concepto de Deontología Profesional, se plantea ahora el valor normativo de las Normas Deontológicas. A este respecto, se debe tener presente que éstas no son meras declaraciones de principios, sino que constituyen verdaderas normas jurídicas dictadas por los Colegios Profesionales en el ejercicio de la función de ordenación de la actividad profesional de los colegiados.
La Jurisprudencia[38] así lo destaca con ocasión de la inobservancia por Arquitectos-funcionarios del régimen sobre incompatibilidades con el ejercicio privado de la profesión incorporado a las Normas Deontológicas de Actuación Profesional de los Arquitectos. La STS de 2 de febrero de 1978 dice lo que sigue:
«Por su parte, las Normas Deontológicas de actuación profesional, elaboradas y aprobadas por el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, en asamblea ordinaria de 22 de noviembre de 1971, que no tienen mero carácter programático ni carecen por sí solas de fuerza obligatoria para los colegiados, sino por el contrario fueron aprobadas para la inmediata observancia por todos ellos y a todos es de aplicación…»
Por último, la consecuencia del incumplimiento de las Normas Deontológicas viene determinada por el ejercicio de la potestad sancionadora del Colegio Profesional. El sometimiento de los colegiados a la potestad disciplinaria se despliega en dos vertientes: una de carácter interno, esto es, con relación a los propios colegiados para la defensa de sus intereses y de la profesión; y otra de carácter externo, con respecto a la proyección de su actividad; o bien de carácter «colegial», como señala CALVO SÁNCHEZ[39], que apela a las relaciones internas del profesional en tanto que miembro del colegio, y de carácter «profesional».
Por lo que hace referencia al Régimen Disciplinario establecido en los Estatutos -Título Tercero, Capítulo I (De la Responsabilidad Disciplinaria), artículos 89 a 100- los Aparejadores y Arquitectos Técnicos están sujetos a responsabilidad disciplinaria en el caso de infracción de sus deberes colegiales o deontológicos (artículo 89).
A modo de conclusión, debe señalarse que el panorama descrito de los Colegios Profesionales en España responde al pasado y presente del ejercicio de la profesión colegiada de Arquitecto Técnico. Ahora bien, el futuro «incierto» de la titulación de Arquitecto Técnico ha de pasar por el denominado Espacio Europeo de Educación Superior, al objeto de promover la convergencia entre los sistemas nacionales de educación que permita establecer este espacio antes de 2010, con la finalidad de fomentar la movilidad mediante la superación de los obstáculos que impiden el efectivo ejercicio de la libre circulación.
A tal efecto, se adoptará un sistema de créditos y se establecerá un sistema docente basado en dos niveles: grado y postgrado (equiparables a los actuales ciclos de Licenciado y Doctor, por tanto, se suprimirá el primer ciclo de Diplomado), con titulaciones que cualifiquen para la inserción en el mercado laboral. Y es en este punto donde surge el problema de la titulación de primer y único ciclo de Arquitecto Técnico, y su conversión en el nivel de grado, dado que existen otras titulaciones de segundo ciclo (Arquitectura e Ingeniería) que convergerán sin problema alguno en el nivel, igualmente, de grado.
El asunto no es baladí, si a la incógnita de la titulación de Arquitecto Técnico se le añade la exigencia de colegiación obligatoria para su ejercicio, la cuestión se agudiza. Pues ha de recordarse que en la actualidad el ejercicio de la profesión en el ámbito de la edificación y el urbanismo -en determinados Estados miembros de la Unión- no implica adscripción obligatoria a Colegio Profesional alguno.
Madrid Octubre de 2.005
Francisco J. Arenas Cabello
Informações Sobre o Autor
Francisco Julio Arenas Cabello
Doctor en Derecho y Arquitecto Técnico. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de Educación a Distancia de España (UNED)
