Ensaios sobre a polícia judiciária autônoma, suas alterações e consequências no mundo jurídico

Resumo: Este trabalho tem por objetivo estudar a possibilidade da autonomia funcional da polícia judiciária, por meio de uma Emenda à Constituição, de forma a efetivar a consagrada autonomia administrativa e funcional da polícia judiciária em suas funções típicas, notadamente a investigação criminal. Para que o trabalho se concretize será utilizado como suporte a legislação federal pertinente, o Projeto de Emenda à Constituição 412/2009 e artigos científicos. Considerando as recentes atuações da polícia judiciária (polícia Federal), é imperiosa a reflexão da precariedade dos atos emanados da autoridade policial, notadamente quando comparados com os atos emanados dos membros do judiciário, Ministério Público e Defensoria Público, que gozam de autonomia funcional para exercer suas funções conforme seu livre convencimento. Considerando que os requisitos para a investidura nas carreiras do judiciário, Ministério Público e Defensoria são os mesmos dos exigidos à polícia judiciária, federal ou estadual, a autonomia funcional deve ser à esta estendida. Isso porque, dada à evolução do nosso sistema processual é possível e necessário que o órgão responsável pela investigação criminal possua autonomia funcional, de forma a se desvincular de todo e qualquer poder que possa, de alguma forma, interferir nas atribuições constitucionais da polícia judiciária. São esses os questionamentos que serão aprofundados ao decorrer do trabalho. 

Palavras-chave: Autonomia funcional. Polícia judiciária. Órgão auxiliar da justiça. Alteração constitucional.

Sumário: I – Introdução; II – Tramitação da Proposta na Câmara dos Deputados; III – Garantia de Independência Funcional; Necessidade das Garantias Pessoais; IV -– Conclusão; Referências.

I- INTRODUÇÃO

A prática de atos criminosos é tão antiga quanto à história da humanidade. Isso porque, como corolário da convivência em comunidade, criou-se regras que permitissem o convívio harmônico da sociedade como um todo. A partir dessa decisão, toda vez que um indivíduo cometesse algum ataque afrontasse o bom convívio social, surgia a necessidade de puni-lo como forma de reprender tal atitude do infrator e mostrar aos demais conviventes da sociedade as sanções que seriam a eles impostas caso viessem a descumprir as normas da sociedade.

Para que o infrator fosse devidamente punido, era imperioso um ato preparatório que, no caso concreto, deixasse o julgador extreme de dúvidas quanto à autoria delitiva. Nesse ínterim surge como “solução” à investigação criminal, criando-se um modelo procedimental a ser seguido após a notícia do cometimento de um fato atentatório ao convívio social.

A investigação preliminar está destinada a fornecer elementos de convicção que permitam justificar o processo ou o não processo. Sendo assim a investigação preliminar deve excluir as provas inúteis, filtrando e deixando em evidencia aqueles elementos de convicção que interessem ao julgamento da causa e que as partes devem solicitar a produção no processo, como também deve servir de filtro processual, evitando que as acusações infundadas prosperem.

O sistema de investigação preliminar policial caracteriza-se por encarregar a Polícia Judiciária o poder demandar sabre os fatos destinados a investigar os fatos e a suposta autoria, apontados na notitia criminis ou através de qualquer outra fonte de informação. Todas as informações sobre os delitos públicos são canalizadas para a Polícia judiciária, que decidira e estabelecera qual será a linha de investigação a ser seguida, isto e, que atos e de que forma.

Evidentemente que, desde os primórdios, cometeram e cometem-se violações às garantias e direito fundamentais, já que, para a obtenção do acervo probatório inerente à condenação, não se mediam as dimensões e os limites, valendo-se, não raro, de práticas extremamente punitivas, por meio de torturas e provas ilícitas.

Sendo assim, considerando o modelo que, reiteradamente, violou e viola às garantias e direitos fundamentais, faz-se necessário pensar em um modelo eficaz e assecuratório, de forma a não violar, em qualquer hipótese, os direitos e garantias estampados na Constituição Federal, resguardando e garantindo o direito do acusado para que, ao final, se alcance a punição justa do infrator e, ao mesmo tempo, restabeleça a ordem e o convívio social harmônico.

No Brasil, a Constituição Federal, em seu artigo 144, prevê que a segurança pública é um dever do Estado e que a Polícia Judiciária é um dos órgãos incumbidos pela preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Assim, cabe à Polícia Judiciária (polícia civil ou federal) identificar autoria e materialidade, requisitos essências para a elucidação do delito e, por conseguinte persecução criminal.

O legislador constitucional optou por incluir a Polícia judiciária no rol de órgãos incumbidos à segurança pública. De fato, naquele momento conturbado que a República se encontrava, fez-se necessário que a Polícia judiciária fosse utilizada como meio de segurança pública. Entretanto com o amadurecimento das instituições e da própria sociedade, tal classificação passou a se tornar inadequada, conforme se passará a expor.

De acordo com o texto constitucional, à Polícia Judiciária incumbe a investigação criminal. Entretanto, hodiernamente, sabe-se que não é somente esta a atribuição da Policial Judiciária, que, não raras vezes, cumpre outras funções que lhes são delegadas por meio de portarias emitidas pelo Ministro da Justiça (Polícia Federal) e pelo Secretário de Segurança Pública (Polícia Civil), acarretando o acúmulo de funções, de forma que a investigação criminal, atribuição primária do órgão, resta prejudicada.

Sendo assim, no sistema hodierno, mostra-se indispensável que, no que tange à investigação criminal, conceda-se a autonomia funcional dos componentes da polícia judiciaria, de forma que privem sua a atuação de interferências externas que possam atrapalhar ou obstar a atividade policial. Até porque, é imprescindível que a Polícia Judiciária atue com profissionalismo para a admissibilidade das evidências materiais para fins judiciai, de forma que o resultado das investigações acarretará o bom resultado do processo que embasa.

Entretanto, a autonomia funcional somente poderá ser efetivada por meio de uma modificação no texto constitucional.

II- DA PEC 412/09

A PEC 412/2009, não é a única proposta de emenda à constituição a tratar especificamente da autonomia da Polícia Judiciária. Tramitam no Congresso Nacional diversas outras Propostas de Emenda à Constituição, que com conveniência e técnica legislativa são apensadas e tramitam em conjunto.

Por oportuno cabe aqui transcrever na íntegra a proposta objeto de análise.

“PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL N°412, DE 2009.

(Do Sr. Alexandre Silveira e Outros)

Altera o § 1º do art. 144 da Constituição Federal, dispondo sobre a organização da polícia federal.

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1º O parágrafo 1º do art. 144, da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 144. .

§ 1º Lei Complementar organizará a polícia federal e prescreverá normas para a sua autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de elaborar sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, com as seguintes funções institucionais:”

Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.”

Em que pese à proposta apenas da versar sobre a organização da Polícia Federal, é sabido que tal alteração trará reflexos a estrutura das polícias civis dos estados, uma vez que as constituições estaduais são na maioria das vezes praticamente cópias da Constituição Federal, a inda mais em assuntos de suma importância como o aqui debatido.

Em uma proposta de Emenda Constitucional submetida à discussão do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, proposta pelo ilustre jurista Fábio Konder Comparato onde se propunha a alteração constitucional para que a polícia judiciária figurasse como umas das funções essenciais à justiça inclusive com seção própria denominada “da polícia judiciária”. Além disso, a proposta visa alterar o artigo 144 da constituição federal, para modificar o inciso primeiro ao denominar polícia de segurança federal, além, de alterar os §1º, inciso I e I, finalizando as modificações a alteração do art. 129, VII, que dispõe do controle externo da atividade policial por parte do ministério público. Criando assim o conselho federal da polícia judiciária, órgão inibindo do controle externo da atividade policial.

Tal proposta foi analisada pelo plenário do Conselho federal da Ordem dos Advogados do Brasil, em especial ao brilhante voto do conselheiro relator professor Doutor Jacinto Nelson de Miranda Coutinho, proferiu voto favorável à proposta de emenda a constituição.

Tanto na PEC 412/09, quanto na proposta analisada da OAB, é consenso que se faz necessário uma diferenciação entre polícia de segurança pública e polícia judiciária. Enquanto polícia de segurança pública tem por objetivo manter a ordem pública e a incolumidade das pessoas e bens mediantes ações de ostensivas, a polícia judiciária exerce função essencial ao exercício da justiça, na apuração de infrações penais de modo que forma alguma deve estar atrelada ao qual poder que seja executivo muito menos o judiciário. Remete-se ao judiciário, quando da análise de modelo policiais da Europa onde alguns países optaram por um modelo policial vinculado ao judiciário, nos chamados juízes de instrução, modelo que lá não deu certo e que certamente seria um desastre ao processo penal brasileiro.

A proposta de alteração ao retirar a polícia judiciária do rol de órgãos de segurança público se mostra adequada, quando analisado o momento em que o constituinte de 88 optou por assim fazer. Todavia com o avanço e amadurecimento da sociedade e dos órgãos responsáveis pela justiça criminal, na atualidade a polícia judiciaria já não mais se comporta como órgão de segurança pública, se não como um órgão essencial a administração e exercício da justiça, isso não significa qualquer tipo de submissão ao poder judiciário ou ministério público.

A polícia judiciária dada à natureza de sua atividade que exerce é considerada como um dos polares de sustentação do sistema de justiça criminal. Apesar dessa importância, atualmente o que se vê são delegados de polícia (representantes da polícia judiciária), desempenhando suas funções expostos sem nenhuma proteção a ingerências geralmente de cunho político, uma vez que no modelo atual não são dadas garantias pessoais muito menos funcionais, de modo que, a persecução penal por vezes resta prejudicada.

Pois bem. Sabe-se que o direito é fruto das mudanças sociológicas e culturais de determinado contexto da sociedade, entretanto, determinadas mudanças devem também ser estendidas à investigação criminal, que, hodiernamente, clama por aperfeiçoamentos metodológicos. Sendo assim, para que a modificação seja possível, é imperiosa a revisão do modelo constitucional da polícia judiciaria, já que esta não mais desenvolve apenas ações de segurança pública, mas sim, atua como um órgão auxiliar a administração da justiça, bem como outros órgãos como ministério público e defensoria pública e advocacia.

Tem-se como exemplo a famigerada operação Lava Jato: diariamente a atuação da Polícia Judiciária questionada, como se todos atos lá praticados estivessem eivados de ilegalidades. Tais imputações se dão possivelmente ao fato de que as investigações têm por objeto desvendar crimes de colarinho branco e que possivelmente em alguns casos (agentes já condenados) envolvidos que gozam de grande interferência política e financeira, que por si só, em hipótese alguma, são capazes de interromper ou obstar qualquer atuação da Polícia judiciária ou ministério público ou do Judiciário.

Assim como toda problemática do mundo jurídico. A presente PEC, conta com oposições a sua aprovação. Alguns afirmam ser apenas uma maneira de delegados gozarem dos mesmos benefícios dos membros do MP e judiciário, entretanto, não parece ser esse o objetivo da proposta.

Outra critica diz respeito ao controle externo da polícia judiciária, hoje a cargo do ministério público. Há membros do MP com opinião no sentido de que a PEC seria inconstitucional, uma vez que retiraria do MP tal atribuição definida na Constituição Federal de 1988. Em que pese opiniões em sentido contrário (e as respeitando), me parece que tal argumento é invalido, uma vez que apesar de a Constituição ter atribuídos ao MP tal fiscalização na prática na se vê uma atuação efetiva, a não ser em casos de maior repercussão ou gravidade.

Com o advento e aprovação da proposta elaborada pela OAB o MP não perderá a atribuição constitucional sobre o controle da atividade policial. Com a criação do Conselho Federal de Polícia Judiciária, além de membros do Ministério público, membros do judiciário e membros da polícia, dando assim maior efetividade ao controle externo da atividade policial, bem como estabelecendo diretrizes para o bom funcionamento da atividade-fim da polícia judiciária, e eventualmente aplicando sanções administrativas e disciplinares aos membros e servidores que cometam irregularidades.

III- GARANTIA DE INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL

Ao se referir à autonomia à polícia judiciária, tema central do presente trabalho, se faz necessário especificar de modo claro e objetivo, algumas das consequências que a proposta em análise inevitavelmente trará ao mundo da justiça criminal. Em que pese, elas não estarem explicitamente descritas no texto da proposta, tenho que se faz necessário identificar e detalhar tais garantias.

Assim, sendo Mário Leite de Barros Filho, dá uma clara diferenciação do tema ao dividir as garantias em duas grandes espécies: garantias institucionais; e garantias pessoais ou de independência funcional. Aos Os órgãos de Estado necessitam de algumas prerrogativas atribuídas à entidade como um todo, tida como as garantias institucionais e outras prerrogativas concedidas aos seus integrantes as chamadas garantias pessoais ou de independência funcional, para que possam exercer suas atribuições constitucionais, de forma autônoma, livre e independente.

 Dessa forma, as denominadas garantias institucionais são prerrogativas que visam preservar a independência do próprio órgão. Dentro do gênero garantias institucionais, se subdividem em duas espécies: garantia de autonomia administrativa e garantia de autonomia financeira.

 Enquanto a garantia de autonomia administrativa permite aos órgãos de Estado a sua auto-organização, como a possibilidade de elaborar o seu regimento interno e de eleger seus dirigentes. A garantia de autonomia financeira via possibilitar aos órgãos de Estado a apresentação da sua proposta orçamentária.

Ambas são de extrema importância ao desempenho das funções da polícia judiciária.

A autonomia administrativa visa proporcionar aos membros da polícia judiciária, estabelecer e elaborar planos de carreira bem como internamente eleger seus representantes para que de fato, lute pelos objetivos comuns da instituição.

Já a autonomia administrativa, visa garantir a instituição o orçamento ao próximo exercício. Orçamento este que não mais dependera “da vontade” do poder executivo, uma vez que o mesmo ficará obrigado assim como acontece com o ministério público e o judiciário, a dispor de seu orçamento o montante indispensável e necessário a atuação da polícia judiciária.

Essas medidas visam acabar com barganhas ou de serem utilizadas como mecanismo de controle da atividade policial, em que pese ser amplamente negada não é difícil verificar inclusive na atualidade, ações e condutas coordenadas com claro objetivo de obstar ou atrapalhar investigações.

Em contrapartida, as garantias pessoais ou de independência funcional, incluídas na PEC412/09, são prerrogativas inerentes às atividades exercidas pelo servidor, portanto, não são vantagens especiais.

Igualmente com as garantias institucionais, a doutrina apresenta três espécies de garantias pessoais ou de independência funcional: Vitaliciedade; Inamovibilidade; e Irredutibilidade de subsídios.

 A vitaliciedade é a garantia que assegura ao servidor o direito de só ser demitido do respectivo cargo por decisão judicial transitada em julgado. Isto significa que ele não pode ser demitido por intermédio de simples processo administrativo disciplinar.

 A inamovibilidade consiste na impossibilidade de remoção do funcionário de um cargo para outro, exceto por interesse público. Dentre as garantias pessoais, talvez a de maior importância, tendo em vista que, é nesses casos onde ocorre a maioria das ingerências, via de regra ingerências praticadas por pessoas estranhas a instituição Polícia Judiciária, seja por motivos pessoais ou políticos. Daí decorre a necessidade de tal garantia a membros da Polícia Judiciária

 Finalmente, a irredutibilidade de subsídio significa que o funcionário não pode ter seus vencimentos reduzidos.

Corroborando com esse entendimento, se faz oportuno expor o pensamento do mestre Fernando da Costa Tourinho Filho, abordando a questão da importância da atividade policial, assim se posicionou:

“Há uma séria crítica à Polícia no sentido de poder sofrer pressão do Executivo ou mesmo de seus superiores e de políticos. É comum, em cidades do interior, a Autoridade Policial ficar receosa de tomar alguma medida que possa contrariar Prefeitos e Vereadores. Nesses casos, é o Ministério Público, então, que toma a iniciativa. Mas, para que se evitem situações como essas, bastaria conferir aos Delegados de Polícia, que têm, repetimos, a mesma formação jurídica dos membros do Ministério Público e Magistratura e, ao contrário destes, diuturnamente expõem suas vidas no desempenho de suas árduas tarefas, as mesmas garantias conferidas àqueles; irredutibilidade de vencimentos, inamovibilidade (salvo o caso de interesse público devidamente apurado) e vitaliciedade”. (grifei)

Estender as garantias institucionais e as garantias pessoais já conferidas aos membros do MP e do judiciário, aos membros da polícia judiciária, mostra a maturidade e aperfeiçoamento da nossa sociedade.

IV- Conclusão

Para concluir, vale dizer que é perceptível a clara lacuna na legislação, no que se refere à proteção da atividade policial, de modo que, a aprovação da proposta estudada no presente trabalho, visa a agasalhar os membros e principalmente a instituição Polícia judiciária.

A eficácia da atuação policial está associada a grupos diferenciais, isto e, ela se mostra mais ativa quando atua contra determinados escalões da sociedade, distribuindo impunidades para a classe mais elevada. Também a subcultura policial possui seus próprios modelos pré-concebidos: estereotipo de criminosos potenciais e prováveis; vítimas com maior ou menor verossimilitude; delitos que “podem” ou não ser esclarecidos etc.

O fato é que deixar a polícia judiciária vinculada a qualquer poder que seja, é uma afronta a instituição e mais prejudicada o andamento da apuração das infrações penais e a condução do inquérito policial. Por derradeiro dar à autonomia administrativa e funcional a polícia judiciária é a melhor e mais sensata alternativa para que possam desenvolver suas atribuições constitucionais em plenitude.

Praticará ela mesma as provas técnicas que julgar necessárias, decidindo também quem, como e quando será ouvido. Para aqueles atos que impliquem a restrição de direitos fundamentais – prisões cautelares, buscas domiciliares, intervenções corporais, telefônicas etc. deverá solicitar ao encargo jurisdicional.

 A autonomia funcional permitirá à autoridade de polícia judiciária dirigir a investigação criminal de forma ampla, aberta às possibilidades de obtenção de prova tanto em favor da acusação quanto da defesa, agindo em conformidade com um Estado Democrático de Direito, sem subordinação qual poder que seja. Deixar a polícia judiciária subordinada ao poder executivo, corre sérios riscos e prejuízos à atividade policial, já que fundados na tradição autoritária da concentração de poder desde o período colonial até os dias de hoje.

No sistema vigente, a Polícia judiciária não é um mero auxiliar, senão o titular (verdadeiro diretor da instrução preliminar), com autonomia para dizer as formas e os meios empregados na investigação e, inclusive, não se pode afirmar que exista uma subordinação funcional em relação aos juízes e promotores. Sendo um órgão com autonomia administrativa e funcional sendo independente em suas ações, entretanto a desvinculação do Poder Executivo federal ou estadual se faz urgentemente necessário a fim de preservar a atuação da Polícia judiciária por meio do delegado de polícia verdadeiro titular da investigação criminal.

Por fim, Deixar de investir na Polícia Judiciária, é deixar de investir no combate à criminalidade, à corrupção e à impunidade no país, deixando assim a ideia de que o crime compensa. Precisamos manter e aprimorar os meios de investigação que na atualidade são presenciados quase que diariamente, mais que manter e aprimorar e dar subsídios para que essa atuação não seja abortada ou sofra interferência com o intuito de prejuízos.

Com o enfraquecimento da polícia judiciária, quem perde é a sociedade brasileira.