“lei de responsabilidade fiscal ( LC 101/2000)”

Introdução

Considerações preliminares

A lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, elaborada e promulgada, às pressas, no decorrer do clamor da opinião pública que tomou conta das mídias, revoltada com os atos de improbidade reinante no País, além do seu excessivo tecnicismo e complexidade para ser aplicada no âmbito da União, dos 27 Estados e dos 5.559 Municípios, contém falhas e impropriedades. Segundo alguns estudiosos da matéria conteria, também, vários dispositivos inconstitucionais. Muitos Municípios, sem assistência jurídica gratuita por parte dos Estados ou da União, através de órgãos competentes, teriam que contratar técnicos especializados, implicando superação do limite de despesas com pessoal. Outrossim, a criminalização de infrações político-administrativas que se seguiu com a promulgação da lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, impondo penas exacerbadas poderá criar impasses políticos-institucionais ou então conduzir à desmoralização do Poder Judiciário, incumbido de aplicar a lei a cada caso concreto. A correta utilização de recursos financeiros depende, fundamentalmente, da honestidade do administrador e de seus agentes públicos. Não há lei que possa transformar o desonesto em honesto, o ímprobo em probo; pode, quando muito, intimidá-lo com ameaças representadas por sanções penais. Como não há lei perfeita, a possibilidade, bem como, a probabilidade de os atos de improbidade nas três esferas de Poder e no âmbito das três entidades políticas, continuará em aberto, ainda que, em proporção menor.

Embora não apresentando forma ideal, a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, publicada no DOU de 05/5/2000, vigente na data de sua publicação sem nenhuma atenção ao resguardo de um período de vacatio legis, trouxe a tão aguardada Lei de Responsabilidade Fiscal, provocando, a um só tempo, uma diretriz para as finanças públicas do País e uma radical mudança de comportamento na Administração brasileira.

O seu campo de ação é bastante largo, objetivando o estabelecimento de normas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, consagrando princípios constitucionais e promovendo o equilíbrio das finanças do Estado.

A nova lei introduz conceitos claros, consolida toda a legislação esparsa e estabelece limites e diretrizes de observância obrigatória no tocante ao Planejamento em reforço ao equilíbrio Receita/Despesa, preservação do patrimônio, limite de gastos com pessoal, fixação de percentuais aos demais Poderes, inclusive aos Tribunais de Contas e ao Ministério Público, bem como a medidas para que todos possam manter o resguardo desses percentuais, em circunstanciais instantes de sua exacerbação.

Modificação de grande alcance é a questão da punição às transgressões cometidas à LRF, divididas em sanções aos próprios entes públicos e, em particular aos seus dirigentes. Neste último caso o projeto aprovado no Congresso e sancionado pelo Presidente da República, com alguns vetos (Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2.000, dinamiza procedimentos, tirando aquela impressão de constante impunidade.

Ademais de tudo, torna transparente a gestão pública nas três esferas de governo, mediante disponibilização, via internet, da situação de todas elas, sob o comando do Governo Federal e, quadrimestralmente, através de audiências públicas.

Desde a instituição do Estado Gerencial, responsável, criativo e eficiente, como pretendeu a Emenda Constitucional nº 19, de 1998, cobrava-se a edição de uma Lei que instrumentalizasse todos os princípios constitucionais inaugurados, o que agora se concretiza com a LRF, tendo-se a lamentar, apenas, a guarida dada a instrumentos e metodologia alienígenas, que não guardam a mesma simetria com a nossa cultura e os nossos costumes, parecendo uma imposição e, por isso, vem sofrendo alguma reação.

O tempo, contudo, certamente fará as devidas reparações para que não haja o perigo de uma viagem de volta às anteriores estruturas precárias, cujas diretrizes davam azo ao permanente desequilíbrio do Estado.

Reclama-se, por último, o açodamento de sua vigência, como antes foi ventilado e da falta de algumas regras de transição, sem o que, vem se tornando complexa a aplicação da nova Lei, apesar dos esforços de Estados e Municípios através de Seminários e Encontros, o que ainda não foi suficiente para eliminar todas as dúvidas.

Nesse compasso de espera da sedimentação da Lei, adiantamos, a partir destes estudos iniciais, algumas considerações, ainda preliminares, em torno dela, aguardando a crítica dos leitores para uma posição posterior, se possível, definitiva.

Capítulo I

Disposições preliminares

Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

§ 3o Nas referências:

I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:

a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;

b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;

II – a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;

III – a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

A Lei de Responsabilidade Fiscal aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, compreendendo os Poderes Legislativo – neste incluídos os Tribunais de Contas -, Executivo e Judiciário, as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes.

Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

I – ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município;

II – empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

III – empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;

IV – receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:

a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;

b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;

c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição.

§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19.

§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.

1. Objetivos

· estabelece normas de finanças públicas voltadas  para  a  responsabilidade  na gestão fiscal e dá outras providências.

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.

·  consagra os princípios constitucionais que regem as finanças públicas e a conduta das autoridades encarregadas de geri-las;

· introduz conceitos novos como os de responsabilidade e de transparência;

· consolida normas e regras já existentes – dispositivos constitucionais, leis, resoluções do Senado (a exemplo da Lei Camata);

· estabelece limites a serem observados para as principais variáveis fiscais e cria mecanismos que oferecem as condições para o cumprimento dos objetivos e metas, bem como formas de correção de eventuais desvios;

· estabelece penalidades para as administrações fiscais, permitindo ainda que sejam imputadas responsabilidades pessoais a seus administradores, quando forem desobedecidas as regras e normas previstas, conforme a Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, publicada no Diário Oficial da União do dia 20/10/2000.

2. Princípios

· busca do equilíbrio entre os gastos com ações governamentais, de toda natureza, e os recursos que a sociedade coloca à disposição dos governos, na forma de pagamento de tributos, para atendê-las;

· gestão responsável dos recursos públicos, com destaque para a manutenção das dívidas e dos déficits em níveis prudentes;

· prevenção de desequilíbrios fiscais estruturais e limitação de gastos públicos continuados, compensando-se os efeitos financeiros decorrentes de aumento duradouro do gasto;

· transparência e amplo acesso da sociedade aos resultados fiscais obtidos com o uso dos recursos públicos, através de publicações, audiências públicas e dos meios eletrônicos.

3. Abrangência

De forma bastante didática a nova Lei traz conceitos de real importância para a caracterização das pessoas jurídicas nela alcançadas:

Art. 1º…………………………………

§ 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

§ 3º Nas referências:

I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:

a)  o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;

b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;

II – a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;

III – a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

Art. 2º Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

I – ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município;

II – empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

III – empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;

Neste particular aspecto é fundamental identificar a abrangência das referências aos entes públicos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em que, cada um deles, recepciona na expressão ente, a seguinte composição, como couber:

a) os Poderes Legislativo, incluído o Tribunal de Contas,  Judiciário e o Ministério Público;

b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, isto é, a empresa controlada que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, com as exclusões da parte final do inciso III, do art. 2º da lei em comento.

Assim, as sociedades de economia mista não compõem a expressão ente, uma vez que está contida no conceito de empresa controlada, em sentido estrito, por ter a maioria do capital social com direito a voto, direta ou indiretamente, pertencente a ente da Federação, mas regida pelas regras do direito privado.

A importância desta explicação reside nos efeitos que sobre elas incidem as exigências da LRF, notadamente quanto as transferências voluntárias a outro ente da Federação, que somente pode merecer aplicação aos Municípios, por exemplo, diretamente ou por suas empresas dependentes), os quais comprovarão as situações previstas na LDO e mais as do § 1º do art. 25.

Já quanto às empresas apenas controladas (como as de economia mista), as transferências de recursos voluntários estão definidas no art. 26, que possui, entretanto a exigência comum com as empresas dependentes, isto é, autorização por lei específica, consoante os termos combinados entre o caput e seu § 1º.

Uma observação necessária se impõe, no sentido de que a LRF não pode colidir com o “Princípio da Federação”, daí porque algumas de suas disposições devem Ter leitura com ressalvas.

4. Da Receita Corrente Líquida (RCL)

Este é o parâmetro mais importante da LRF para calcular os limites das despesas e repartição com os Poderes e o Ministério Público, tendo merecido indicação em vários dispositivos, por exemplo, os arts. 19 e 20, sendo o de maior importância aquele a seguir transcrito:

Art. 2º………………………………………………..

IV – receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:

a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;

b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;

c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição.

§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19.

§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.

Conceito

Partindo da concepção clássica de receita pública, segundo ALIOMAR BALEEIRO, temos como tal “a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo” . Por força da LRF é indispensável, agora, uma conceituação mais específica para caracterizar a Receita Corrente Líquida de que cuida o transcrito inciso IV do art. 2º, para o que temos de alinhar o somatório dos seus componentes:

a) da receita tributária – oriunda da cobrança de impostos, taxas e contribuição de melhoria, na conformidade do art. 11 da Lei 4.320/64 e seus parágrafos;

b) da receita de contribuições – a resultante da cobrança de contribuições sociais e econômicas;

c) da receita patrimonial – decorrente do resultado financeiro obtido do patrimônio público, isto é, de bens móveis e imóveis ou advinda de participação societária ou de superávits apurados das operações de alienações de bens patrimoniais;

d) da receita industrial – decorrente de atividades industriais exploradas pelo ente público;

e) das receitas agropecuárias – provenientes das atividades ou explorações agropecuárias (produção vegetal e animal e derivados, beneficiamento ou transformações desses produtos, em instalações nos próprios estabelecimentos);

f) da receita de serviços – aquela que provém da prestação de serviços de comércio, transporte, serviços hospitalares e congêneres;

g) das transferências correntes – as recebidas de outras pessoas de direito público, inclusive as de origem constitucional [CF, arts, 157 ao 159 e 162] ou legal [convênios e semelhantes] ou advindas de pessoas privadas, quando destinadas a atender a despesas de manutenção e funcionamento, nas condições estabelecidas pelos repassadores ou pela própria administração da entidade e que se destinam a atender a despesas correntes;

h) outras receitas correntes – são as provenientes de multas, juros de mora, indenizações e restituições, da cobrança da dívida ativa e outras;

i) receitas da Lei Complementar nº 87 (Lei Kandir) – conforme o § 1º, serão computados os valores pagos ou recebidos em decorrência dessa Lei;

j) valores recebidos e pagos do FUNDEF [acrescer apenas a eventual diferença positiva entre as parcelas recebidas do Fundo e as contribuições para a sua formação, ou seja, o resultado líquido positivo].

A situação do § 2º será analisada na ocasião dos comentários ao art. 19.

Uma vez composto o somatório dessas parcelas, para se encontrar a RCL serão feitas as seguintes deduções:

I – no caso da União:

a) dos valores transferidos aos Estados e Municípios, por determinação constitucional ou legal, como os Fundos de Participação e os recursos do SUS;

b) as contribuições mencionadas na CF – art. 195, inciso I, a = [do empregador, da empresa ou equiparada incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, sem vínculo]; inciso II = [do trabalhador e demais segurados da previdência social, não incidindo sobre aposentadoria e pensão concedida na forma do art. 201 da CF, isto é, da organização da previdência social sob a forma de regime geral]; art. 239 da CF = [contribuição para o PIS e PASEP].

II – no caso dos Estados:

·  as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;

III – no caso da União, Estados e Municípios:

a) a contribuição dos servidores públicos para custeio de seus respectivos sistemas de previdência social;

b) as receitas da compensação financeira entre os diversos regimes de previdência dos referidos entes públicos e o regime geral de previdência social administrado pelo INSS;

IV – o cancelamento de Restos a Pagar [considerados receita para fins de compatibilização dos sistemas contábil, orçamentário e financeiro];

V – as duplicidades [dupla contabilização de um mesmo recurso  ingressado nos cofres públicos, tomados como um todo homogêneo, sem distinguir o ente], como por exemplo, as receitas  dos Convênios celebrados com o mesmo ente, em que já sendo computada a receita pelo ente central, não é possível computá-la novamente como receita repassada ou transferida no órgão beneficiado, que faz parte da estrutura do ente repassador.

Sobre a complexidade da apuração dessas duplicidades, colhemos da doutrina, que não se pode computar, para efeito de se encontrar a RCL, as receitas das transferências intragovernamentais, a contribuição patronal para a previdência do respectivo ente, os valores referentes às relações comerciais intragovernamentais (art. 50, § 1º LRF), a receita de convênios correntes, ao mesmo tempo, no ente que repassa e no que recebe. [Carlos Maurício Cabral Figueiredo e outros, Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. Nossa Livraria, 2001].

Forma de apuração

O cálculo pode ser realizado de forma direta, isto é, colocando-se já o valor líquido, ou por operações sucessivas de somatórios, exclusões legais e das duplicidades.

A administração direta é aquela atividade de prestação ou execução de serviços públicos feita pelos próprios órgãos integrantes da estrutura do aparelho administrativo. São as Secretarias Municipais, as diretorias, os departamentos, os setores, entre outros órgãos prestadores ou executores de serviço, que necessitam de um fundo, que seria o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação. Os Municípios possuem vários fundos instituídos, como por exemplo o fundo municipal da assistência social e o fundo municipal da saúde. Estes fundos integram o orçamento do Município.

Vamos mencionar, agora, as empresas estatais dependentes que são aquelas empresas controladas que recebam do ente controlados recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária. Em um determinado  Município, a Prefeitura Municipal têm uma participação de 90 % do capital social com direito a voto de uma empresa municipal de habitação, a qual recebe anualmente subvenção econômica da Prefeitura para cobrir despesas de custeio. Esta empresa está subordinada a LRF, pois trata-se de uma empresa estatal dependente, caracterizada pelo controle social por parte do Município e pelo recebimento de recursos financeiros da Prefeitura, a título de subvenção econômica, destinado ao pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral

Receita Corrente Líquida é a soma de toda a receita corrente (tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes) arrecadada no mês em referência e nos onze anteriores, deduzidos: a) a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º da Constituição; b) as receitas em duplicidade; c) e, por último, considerar no cálculo o resultado líquido do FUNDEF.

Seção II

Da Lei de Diretrizes Orçamentárias

Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:

I – disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;

c) (VETADO)

d) (VETADO)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

II – (VETADO)

III – (VETADO)

§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2o O Anexo conterá, ainda:

I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV – avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias,em conformidade com a Constituição Federal, destina-se a apontar as metas e prioridades da administração pública dos entes federados incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro seguinte, sendo certo que orientará a elaboração da LOA, tratará a respeito das alterações na legislação tributária e também, para o nível federal, estabelecerá a política das agências financeiras oficiais de fomento. A sua vigência é anual. A LRF previu a integração na LDO dos anexos de metas fiscais e de riscos fiscais, atribuindo a cada anexo um conteúdo específico. Essas metas fiscais serve para avaliação do cumprimento das metas fiscais dos três exercícios anteriores e para demonstrar o que está planejado para o exercício vigente e para os dois seguintes em termos financeiros envolvendo receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, inclusive com memória e metodologia de cálculo, além da demonstração da evolução do patrimônio líquido dos três últimos exercícios, da avaliação da situação financeiro e atuarial do regime próprio de previdência, da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. (art. 4º, §§ 2º e 3º)

O parágrafo primeiro textualiza o Resultado Primário que consiste a diferença entre as receitas orçamentárias e as despesas orçamentárias, deduzindo das receitas orçamentárias aquelas receitas de natureza financeira (receitas provenientes de aplicações financeiras e operações de crédito) e das despesas orçamentárias aquelas despesas com amortização e juros da dívida pública interna e externa, aquisição de títulos representativos de capital já integralizados e relativas a concessão de empréstimos.Por sua vez,  resultado nominal é a diferença entre a variação da dívida fiscal líquida entre dois períodos.

Dívida fiscal líquida é o resultado da diferença apurada entre a dívida pública e o ativo financeiro (disponibilidade de caixa, aplicações financeiras e outros ativos financeiros) atualizado, mais às receitas de privatizações.

Por último, ainda neste artigo, o anexo de riscos fiscais serve para demonstrar a avaliação dos riscos fiscais e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, como por exemplo, um possível aumento do salário mínimo, trazendo informações das providências a serem tomadas, caso se concretizem. (art. 4º, § 3º)

Seção III

Da Lei Orçamentária Anual

Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

I – conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;

II – será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO)

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.

§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.

§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.

§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.

§ 7o (VETADO)

Art. 6o (VETADO)

Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o décimo dia útil subseqüente à aprovação dos balanços semestrais.

§ 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento.

§ 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União.

§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União.

Segundo o artigo acima descrito, reserva de contingência é uma espécie de poupança destinada a cobrir despesas que poderão ou não suceder, em virtude de condições imprevistas ou inesperadas. Sua utilização durante a execução orçamentária deverá seguir as regras estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Essa reserva de contingência deverá utilizar o código da classificação econômica e funcional programática, por não tratar de despesas correntes ou de capital, nem enquadrar-se na classificação funcional programática, os Municípios deverão classificar a reserva de contingência.

O Poder Executivo deverá estabelecer, por decreto, a programação financeira e o cronograma mensal de desembolso, bem como o desdobramento da receita em metas bimestrais de arrecadação, no prazo de 30 (trinta) dias após a publicação da lei orçamentária anual.

Dentro desta seção, podemos trazer à baila importantes requisitos acerca da LRF, como a renúncia de receita que compreende benefícios que correspondam a tratamento diferenciado a contribuintes, que importem em redução de valores de tributos. No caso da Lei Fiscal, estão compreendidos no conceito a anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção de caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições. (art. 14, § 1º).)

Além de atender a pressupostos de interesse público justificadores, deverá trilhar os seguintes passos, (determinados pela LRF a) estimará o impacto orçamentário-financeiro da medida; b) atenderá, obrigatoriamente, ao disposto na LDO; c) comprovará que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e demonstrará que a medida não afetará as metas de resultados fiscais previstos no Anexo de Metas Fiscais. Alternativamente à demonstração relativa às metas de resultados fiscais, poderá adotar medidas de compensação exclusivamente na área tributária. (art. 14, I e II).

A anistia encontra-se prevista no Código Tributário Nacional – CTN. É considerada uma das hipóteses de exclusão do crédito tributário, objetivando dispensar o contribuinte do pagamento das infrações advindas do descumprimento da obrigação tributária. Alcança as multas nascidas pela falta do pagamento dos tributos. A anistia pode ser total ou parcial, atingindo todos os tributos ou apenas alguns deles. Poderá também alcançar valores definidos até certo montante, a certas regiões do território municipal ou outras condições que serão eleitas pela lei específica instituidora do benefício, tudo de acordo com o CTN (arts. 180 a 182).

Também prevista no CTN, a remissão é uma das hipóteses de extinção do crédito tributário. Ao contrário da anistia, a remissão atinge a dívida como um todo, impondo o seu perdão, remindo o crédito tributário e extinguindo-o total ou parcialmente. Deve a sua concessão ser veiculado por lei específica e também atender a rigorosos critérios de interesse público, cujas hipóteses encontram-se veiculadas no CTN (art. 172).

Capítulo III

Da receita pública

Seção I

Da Previsão e da Arrecadação

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

§ 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária.

§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.

Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

Lembramos, ainda, que são considerados requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência de cada ente da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Se atuar com negligência relativamente a essa obrigação, principalmente quanto aos impostos, restará vedada a realização de transferências voluntárias. (art. 11, parágrafo único)

Importa ressaltar que, independentemente da proibição de ser beneficiário de transferências voluntárias, a incúria e o descaso na arrecadação de tributos são atos de omissão considerados de improbidade administrativa (art. 10, X).

De acordo com a Constituição Federal, os impostos da competência municipal são: a) sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU (art. 156, I); sobre a transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos à sua aquisição – IBTI (art. 156, II); e serviços de qualquer natureza – ISS, excetuados expressamente os serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, cuja competência pertence ao Estado-membro (art. 156, III).

Uma previsão muito realista da receita a arrecadar, diferente, pois, da prática de primeiro serem estabelecidas as despesas para depois prever as receitas. Claro que as últimas acabavam por refletir o total das primeiras, o que ocasionava a confecção de peça orçamentária desprovida de realidade. Portanto, além de serem observadas as normas técnicas e legais em vigor, deverão ser consideradas, também: a) eventuais efeitos das alterações na legislação, como, por exemplo, um aumento da alíquota do IPTU, aprovado na LDO e em lei específica; b) variação do índice de preços, ou seja, dados relativos à inflação; c) dados pertinentes ao crescimento econômico, ocorrido, por exemplo, pelo aumento na participação do ICMS em razão da instalação de empresa na localidade, ou de qualquer outro fator relevante, sendo obrigatório que as previsões de receita estejam acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. (art. 12)

As reestimativas somente poderão ser realizadas por parte do Poder Legislativo – através de emendas – apenas quando ocorrer erro ou omissão de ordem técnica ou legal. É necessário dizer que as eventuais emendas, quando for possível a sua inserção, necessariamente deverão atender a pressupostos imprescindíveis que deverão constar da LDO. Tal ausência implicará em impossibilidade de emendar para reestimar receitas. A regra acaba por impedir a proliferação indesejada das chamadas “emendas de interesse”. (art. 12, § 1º)

Tomando como base as disposições da LRF e em atendimento ao necessário planejamento, com vistas a prevenir de riscos e erros que possam afetar as contas públicas e afetar as metas de resultados entre receitas e despesas, o Poder Executivo deverá colocar à disposição do Poder Legislativo e do representante do Ministério Público local, no mínimo 30 dias antes do prazo habitual para encaminhamento das propostas orçamentárias, todos os estudos e, principalmente, as estimativas de receitas para o exercício seguinte, inclusive de eventuais memórias de cálculos que tenham sido utilizadas para chegar-se ao resultado da receita prevista nas peças fiscais. A idéia é assegurar uma efetiva fiscalização por parte daqueles entes, notadamente no que toca à necessária realidade que se impõe quanto à previsão das receitas públicas. (art. 12, § 3º).

Capítulo IV

Da despesa pública

Seção I

Da Geração da Despesa

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I – adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II – compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.

§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:

I – empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;

II – desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.

Subseção I

Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Caso um Município pretenda desenvolver uma determinada ação de governo, é preciso estar acompanhado de estimativa de impacto orçamentário-financeiro  no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois exercícios seguintes e ter uma declaração do ordenador da despesa de que o pretendido tem adequação orçamentária e financeira e de que é compatível com o PPA e a LDO. (art. 16, I e II). Portanto, qualquer ação de governo que aumente a despesa deve estar acompanhada da estimativa de impacto orçamentário e financeiro e da declaração do ordenador de despesa. No entanto, a LRF prevê a hipótese de determinadas despesas consideradas pela Administração Pública como irrelevantes, irrisórias, independem daquelas medidas. Caberá à LDO o estabelecimento do que vem a ser despesas irrelevantes. (art. 16, § 3º)

Para a Câmara de Vereadores ou a Prefeitura Municipal realizarem licitação para fornecimento de bens, precisam da estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da declaração do ordenador da despesa,como condição prévia, para as ações governamentais que envolvam aumento de despesa,precisam previamente destas pesquisas. (art. 16, § 4º, I).O ordenador da despesa pode ser o Prefeito Municipal, o Presidente da Câmara ou outra autoridade com competência legal para praticar atos relacionados à emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos do Município ou pela qual esta responda.

Sendo o Presidente do Poder Legislativo o ordenador da despesa estará sujeito à prática de crime contra as finanças públicas, previsto no Código Penal, com a redação dada pela Lei n.º 10.028/00, punível com reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos (art. 359-D).

Ainda, a LRF não impede a Administração Pública de conceder aumento de salário aos seus servidores, nem de lhes conceder vantagens e benefícios, na forma da lei municipal. Deverá, contudo, observar que o ato em questão deverá estar instruído com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro previsto no art. 16, I, da LRF, e demonstrar a origem dos recursos para o custeio da despesa criada ou aumentada. (art. 17, § 1º)

Como o aumento salarial é considerado como despesa obrigatória de caráter continuado, que é a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios, deverá, para implementá-lo, aumentar permanentemente a receita ou diminuir permanentemente a despesa. (art. 17 e § 2º).

Pode-se fazer a compensação através do aumento permanente da receita se dá através o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Ou seja: se for concedido um aumento salarial, a compensação pela criação dessa despesa se dará, por exemplo, através da majoração da alíquota do ISS. Ou, por outro lado, pode ser diminuída permanentemente com o corte efetivo de gastos. Por exemplo: o Prefeito resolveu conceder, por lei, sexta-parte aos seus servidores. A despesa originada dessa vantagem poderá ser compensada com a extinção do benefício da cesta básica, até então concedida aos servidores municipais.

Conclusão
Acredita – se, contudo, que se não faltar vontade política dos agentes públicos em geral e se for bem aplicada ela contribuirá para a efetiva implementação de planos de governo, através da lei orçamentária anual que, embasada na lei do plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias, passará da teoria para à prática, constituindo-se em um valioso instrumento do exercício de cidadania, à medida em que a fiel execução orçamentária representará respeito ao direcionamento das despesas públicas, aprovadas pelo órgão de representação popular.

Informações Sobre o Autor

Cristiano Júlio Silva Xavier

Acadêmico de Direito da UNIP/ Brasília – DF
Assessor Jurídico do Escritório de Advocacia Borges de Resende e Ferreira Advogados Associados S/C.