O direito à cidade no novo constitucionalismo latino americano: uma análise comparativa da formulação do direito à cidade nas constituições da Bolívia e Brasil

Resumo: O presente artigo possui o objetivo de analisar a formulação do conceito de direito à cidade no novo constitucionalismo latino-americano tomando por base a Constituição da Bolívia (2009). Através de uma revisão bibliográfica da retomada do contexto de urbanização na América Latina, o artigo se propõe a evidenciar as desigualdades socioespaciais e demandas trazidas pela população latino-americana e incorporadas por meio do processo do novo constitucionalismo a fim de averiguar quais elementos contribuíram para a formulação desse direito. Por fim, pretende-se apontar perspectivas para a efetivação do direito à cidade no Brasil através de apontamentos do novo constitucionalismo latino americano.

Palavras-chave: ​Direito à Cidade. Novo Constitucionalismo Latino Americano. Urbanização. Constituição.

Abstract: This article aims to analyze the formulation of the concept of the right to the city in the new Latin American constitutionalism based on the Constitution of Bolivia (2009). Through a bibliographical review of the resumption of the context of urbanization in Latin America, the article proposes to highlight the socio-spatial inequalities and demands brought by the Latin American population and incorporated through the process of the new constitutionalism in order to ascertain which elements contributed to the formulation of this right. Finally, it is intended to point out perspectives for the realization of the right to the city in Brazil through notes of the new Latin American constitutionalism.

Keywords: Right to the city. New Latin Constitutionalism. Urbanization. Constitution.

Sumário: Introdução. 1. O processo de urbanização na América Latina. 2. O novo constitucionalismo latino-americana. 3. A constituição bolivariana e o direito à vivienda. 4. Apontamentos do novo constitucionalismo latino-americano para o direito à cidade no Brasil. Conclusão.

INTRODUÇÃO

As cidades brasileiras e latino-americanas são marcadas por contradições latentes e cenários de exclusão sócio-espacial, devido ao grande contingente populacional que abrigam e ao processo de urbanização sem planejamento. Tais fatores originaram sérios problemas urbanos no que tange ao uso e ocupação de solo, especialmente pela população em vulnerabilidade socioeconômica.

Embora com diferenças em seus processos de formação das cidades, os países como Bolívia e Brasil apresentam desigualdades sociais e segregação espacial. As camadas mais populares habitam áreas periféricas, enfrentando problemas estruturais como saneamento básico, mobilidade, moradia, entre outros, que impedem a materialidade do direito à cidade.

O direito à cidade[1] entende-se como um direito de não exclusão da  sociedade urbana dos benefícios e qualidades da vida citadina. Portanto, caracteriza-se como direito a todos e todas habitantes independente da camada social, cor ou gênero, usufruir da estrutura de um ambiente urbano digno.

Nesse ensejo, a reivindicação e mobilização das camadas populares organizadas, que demandam reforma urbana, foram essenciais para a formação de novos sujeitos que buscavam desviar o eixo de poder do Estado e do Mercado para a própria comunidade.

Essas características apontaram para o surgimento de um pluralismo do tipo comunitário e direcionado às necessidades da população que se caracteriza pela satisfação das necessidades humanas através da legitimação de novos sujeitos locais, buscando consolidar processos construtivos e pedagógicos de uma racionalidade emancipatória com a finalidade de democratizar as esferas decisórias.

Tais mobilizações integram um movimento insurgente, denominado de novo constitucionalismo-americano, que busca mudanças políticas e dos novos processos constituintes com características próprias de sua população, não através de modelos europeus trazidos pelo processo colonizador que invisibiliza as características locais.

Portanto, o presente artigo se propõe a analisar justamente a formulação do direito à cidade, com evidência da função social da cidade e da propriedade através do novo constitucionalismo latino-americano na formulação de textos constitucionais que incorporaram as reivindicações trazidas pela população.

1. O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO NA AMÉRICA LATINA

O processo de urbanização, em especial no Brasil e nos demais países latino-americanos, deve ser compreendido como resultado de um contexto histórico, com foco nos processos sociais, econômicos e territoriais.

Segundo Santos (1988, p.82), as ações e os objetos geográficos, tais como sistemas de engenharias, fluxos de relações e conteúdos sociais são responsáveis pela configuração territorial e pelas paisagens de uma época.

A urbanização desses países foi tardia em relação à urbanização mundial que teve seu marco em 1780 com a Revolução Industrial. Embora a urbanização latino-americana também tenha relação direta com a industrialização, ela contou também com um grande crescimento populacional.

Nesse sentido, o contingente populacional que buscava emprego nos postos de trabalho na cidade juntamente com o aumento da população fomentaram uma ocupação de solo desordenada.

Ademais, o processo de urbanização não foi acompanhado por escopos legislativos que buscassem enfrentar os desafios urbanos com propostas efetivas de organização e democratização do acesso ao solo, à moradia e à cidade.

Esses fatores combinados fundamentaram as informações fornecidas pelo Fundo das Nações Unidas para a População (FNUP) que a América Latina caracteriza-se como a mais urbanizada das regiões subdesenvolvidas[2].

Como todo espaço urbano originário de um processo desordenado, com praticamente nenhuma política pública de democratização de acesso ao solo, as cidades latino-americanas tiveram no seu bojo de configuração uma situação de exclusão.

A produção desse espaço urbano, conforme Lefebvre (1999, p.178), não é produzido por si só, isto é, o espaço não se produz isolado, ele é fruto das relações sociais. Dessa forma, a lógica colonizadora influenciou na produção e reprodução do espaço. É necessário compreender o modelo societário em que a cidade se insere.

O advento da industrialização, extremamente responsável pelo processo de urbanização, consolidou o modo de produção capitalista, baseado no trabalho assalariado, na mercantilização e, especialmente, na propriedade privada. É justamente nessa sociedade capitalista que a desigualdade sócio-espacial das cidades fica mais evidente.

A responsabilidade do planejamento do espaço urbano recai sobre o Estado, que, de acordo com Santos (1988, p.89), reproduz o pensamento da classe dominante.

Diante desse processo de urbanização na América Latina extremamente excludente na sua seara sócio-espacial, é necessário entender o movimento do novo constitucionalismo na construção de um novo modelo constitucional que abordasse o direito à cidade.

2. O NOVO CONSTITUCIONALISMO LATINO-AMERICANO

Para entender o surgimento do novo constitucionalismo latino-americano, é necessário debruçar-se sobre o contexto histórico, político e econômico do processo de colonização da América Latina, a fim de compreender os fatores que fundamentaram o surgimento desse movimento insurgente.

Em primeiro momento, cabe ser definido o constitucionalismo como uma preservação de certas normativas jurídicas que limitavam o poder estatal em busca de garantir liberdades individuais no contexto das revoluções liberais burguesas.

Embora o constitucionalismo deva ser entendido como um fenômeno histórico, político e local, o constitucionalismo ocidental expandiu-se através da colonização sob um manto de universalidade.

Portanto, o constitucionalismo perpetuado através da processo colonizador na América Latina resultou em um processo de subalternização de todo e qualquer saber, normativa ou princípio que não pudesse ser enquadrado no modelo pretensamente universal das Constituições européias.

Como resultado, os países latino-americanos foram submetidos a um pacto constitucional que ignora a pluralidade e diferenças de seus sujeitos, adotando uma constituição liberal e um monismo jurídico. A validade da normatividade jurídica assentada não na legitimidade do povo, mas em particularidades européias criou instituições afastadas de sua realidade local.

O movimento do novo constitucionalismo latino-americano, buscando romper a situação da colonialidade posta, traz como princípio norteador a legitimidade popular, a construção participativa e democrática, através do comprometimento com demandas sociais.

É justamente este movimento que impulsiona a recriação de textos constitucionais próprios e representativos de seu país de origem e não mais sob uma lógica colonizadora dos países europeus e anglo-saxões.

O ponto de partida desse movimento se dá a partir da mobilização social, fortalecendo-se com a instalação de governos apoiados na maioria popular com grande participação da comunidade originária e via campesina.

Essas novas constituições dos países andinos, em especial da Bolívia, Equador e Venezuela, trazem em seu bojo um forte viés social, buscando (re) fundar as instituições tanto políticas quanto jurídicas.

Nesse sentido, o novo constitucionalismo buscou adequar a constituição jurídica às complexidades destas sociedades,

“A constituição em si não só disciplina e limita o exercício do poder institucional, como também busca compor as bases de uma dada organização social e cultural, reconhecendo e garantindo os direitos conquistados de seus cidadãos, materializando o quadro real das forças sociais hegemônicas e das forças não dominantes. (WOLKMER; FAGUNDES, 2011, p.373).”

Dessa forma, os países andinos buscam através desse processo a formulação de não só uma nova Constituição, mas uma nova cultura constitucional que negue as doutrinas liberais do constitucionalismo clássico, centralizado,burocratizado e excludente dos povos originários.

3. A CONSTITUIÇÃO BOLIVARIANA E O DIREITO À ​VIVIENDA

A Bolívia vivenciou, durante o governo de Víctor Paz Estensoro (1985), uma série de reformas de cunho neoliberal com ênfase na elaboração do Decreto Supremo 21.060 de 1985, através da demissão em massa de trabalhadores rurais.

A demissão de trabalhadores rurais, juntamente com o implemento de políticas de austeridade, como a privatização de estatais, acentuaram os graus de vulnerabilidade socioeconômica de boa parte da população, que migrou para a cidade para buscar melhores condições de vida. Entretanto, sem investimentos e elaboração de políticas urbanas para o uso e ocupação de solo, agravaram-se a situação daqueles em busca de moradia.

Apenas no ano de 1995, por meio da Lei de Participação Popular, alguns avanços são feitos na política urbana, com a finalidade de descentralizar a administração territorial. Com a criação das Organizações Territoriais de Base no quadro dos distritos municipais, a intenção do governo era atribuir ao município a responsabilidade do planejamento urbano, ocorre que não havia um sistema nacional urbano para nortear as políticas municipais.

Ademais, é importante destacar que embora houvesse a transferência da responsabilidade de manter infra-estrutura nos territórios, não havia contrapartida de recursos suficientes, de que modo que a participação popular efetiva ficasse prejudicada.

Os poucos avanços e as pretensões de maior participação popular sem disponibilidade de recursos, fizeram emergir em 2005 às lutas pelo direito à moradia, reivindicando o reconhecimento da propriedade coletiva da terra e da moradia, especialmente na cidade de Cochamba[3] .

Nesse mesmo ano, juntamente com a chegada ao poder de Evo Morales, foi

implementado, através das lutas sociais, o Comitê Impulsionador do Direito à Cidade. Este Comitê concluiu sobre a necessidade de se desenvolver uma análise que propiciasse a criação de ferramentas jus-urbanísticas para viabilizar a função social da propriedade e a gestão da cidade.

Através do rol de diretrizes institucionais, o Comitê tomou como base a Lei Federal no10.257/01, o Estatuto da Cidade, do ordenamento jurídico brasileiro para endossar os eixos de reconfiguração da concepção do direito à propriedade urbana, regularização de assentamentos e disciplina urbanística.

Importante mencionar que a fim de contemplar os povos andinos originários, em especial os indígenas, a expressão adotada pelo escopo legislativo bolivariano diz respeito à “direito a vivienda” como substitutivo da expressão direito à cidade.

A participação da comunidade no Comitê e as demandas da participação popular, incorporadas pela Assembleia Constituinte, foi imprescindível para a efetivação do reconhecimento à moradia, à função social da propriedade e do ambiente na nova Constituição Política do Estado Boliviano no ano de 2009.

Logo em seu preâmbulo, o pacto normativo constitucional assume a sua função de fundar um Estado Plurinacional, de composição plural, que seja baseado no respeito, igualdade, soberania e na equidade distributiva e redistributiva dos direitos sociais, predominando a busca do do “vivir bien” para todos garantido habitação, acesso coletivo à água, educação e saúde.

Portanto, logo no início de sua Constituição é demarcado o compromisso do novo constitucionalismo latino-americano em deixar efetivamente no passado o Estado colonizado e neoliberal.

Pela primeira vez, há menções diretas à questão do direito à cidade, como direito à vivienda, em especial ao direito à moradia e à função social das propriedades individuais e comunitárias, como competência nacional, departamental, municipal e comunitária.

No artigo 19, fica estabelecido o direito à um ambiente e uma habitação digna para a vida familiar e em comunidade. Assegura-se também a responsabilidade estatal em todos os níveis de governo em reconhecer e proteger a propriedade tanto individual quanto comunitária e coletiva, desde que seja cumprida sua função socialou a sua função econômica-social

“Artículo 19.

I. Toda persona tiene derecho a un hábitat y vivienda adecuada, que dignifiquen la vida familiar y comunitaria.

II. El Estado, en todos sus niveles de gobierno, promoverá planes de vivienda de interés social, mediante sistemas adecuados de financiamiento, basándose en los principios de solidaridad y equidad. Estos planes se destinarán preferentemente a familias de escasos

recursos, a grupos menos favorecidos y al área rural.”

No artigo 321, destina-se também mais recursos econômicos para a moradia.

“Artículo 321

II. La determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal. Las asignaciones atenderán especialmente a la educación, la salud, la alimentación, la vivienda y el desarrollo productivo.”

O princípio da função social é reafirmado no artigo 339 e no artigo 394, em seu inciso III, é evidenciado a proteção Estatal à propriedade coletiva, de origem camponesa, indígena e intercultural, sendo indivisível, imprescritível, inalienável e não sujeita ao imposto sobre propriedade agrícola.

“Artículo 394

III. El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o colectiva, que comprende el territorio indígena originario campesino, las comunidades interculturales originarias y de las comunidades campesinas. La propiedad colectiva se declara indivisible,

imprescriptible, inembargable, inalienable e irreversible y no está sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria. Las comunidades podrán ser tituladas reconociendo la complementariedad entre derechos colectivos e individuales respetando la unidad territorial con identidad.”

Por fim, é importante notar que a participação popular e os princípios trazidos pelo novo constitucionalismo através de um pluralismo comunitário-participativo estivessem presentes na elaboração de políticas públicas de forma organizada, sendo democrática a gestão da cidade.

4. APONTAMENTOS DO NOVO CONSTITUCIONALISMO LATINO-AMERICANO

PARA O DIREITO À CIDADE NO BRASIL

Ainda que o Estatuto da Cidade, Lei Federal no10.257/01, tenha influenciado na elaboração de diretrizes constitucionais na Bolívia, o movimento do novo constitucionalismo latino-americano traz apontamentos significativos para a materialização do direito à cidade no Brasil.

Um dos principais apontamentos que esse movimento nos traz como diretriz de formulação de políticas urbanas é trazer no seu preâmbulo constitucional a demarcação de que o pacto constitucional fundante estaria deixando para trás a política neoliberal até então vigente, fazendo menção expressa aos direitos sociais como habitação para todos.

Já na Constituição da República Federativa de 1988, o preâmbulo é consideravelmente menor, apenas há a menção genérica de direitos sociais. O que é possível inferir ao analisar a Constituição brasileira de 1988 é que embora existam dispositivos que apontem para o reconhecimento da função social da propriedade, esses dispositivos coexistem com diretrizes de cunho neoliberal como propriedade privada e ordem econômica.

Quanto às questões de mobilização popular, em ambos os países os movimentos sociais foram imprescindíveis para a formulação de normativas da política urbana, o Brasil ainda peca na garantia da participação popular e efetividade dos instrumentos de gestão democrática das cidades. Não há, por exemplo, a existência de um Comitê Impulsionador do Direito à Cidade e ainda são poucos os municípios que possuem um Conselho das Cidades.

Um outro diferencial a ser destacado é o reconhecimento e a importância do Estado preservar e proteger as terras de comunidade coletiva na Bolívia, entendendo os diferentes reajustes e formas de apropriação da posse da propriedade, resultado esse da adoção do pluralismo participativo comunitário.

Enquanto que no Brasil, ainda conservamos um monismo jurídico que possui dificuldades em reconhecer outras formas de apropriação e das posses coletivas, ainda que formalmente assegurado a segurança jurídica da posse em nosso texto constitucional, a judicialização de tais demandas apontam para um conservadorismo individualista e liberal.

Não é intenção desmerecer a produção legislativa e da política urbana no Brasil ou apontar a Bolívia como exemplo na pauta de direito à cidade, mas é necessário entender os processos e movimentos do novo constitucionalismo a fim de propor diretrizes para a formulação de soluções – ainda que a longo prazo- para a garantia efetiva do direito à cidade, caracterizado pela moradia legalizada e por serviços urbanos de qualidade, em ambos os países.

CONCLUSÃO

É notório que a problemática do espaço urbano é mundial, entretanto nos países tidos como periféricos, em especial da América Latina e América do Sul, o problema se acentua ainda mais. Fatores como uma industrialização acelerada atrelada a uma urbanização sem planejamento, exportada pelos modelos europeus contribuíram para o agravamento deste problema.

Ademais, a falta de formulação de políticas públicas para habitação, a transferência de responsabilidade do Estado para o mercado no que tange à garantia do direito à moradia, a ausência de diretrizes e legislações de direito urbanístico fomentaram problemas urbanos de segregação sócio-espacial, afetando diretamente a garantia do direito à cidade.

A cidade, como espaço de exercício da cidadania, deve ser assegurada a todos e todos, independente de classe, cor ou gênero e para que seu acesso seja democratizado as mobilizações populares foram essenciais nesse processo.

Buscando analisar as diretrizes estabelecidas na Constituição da Bolívia em 2009 faz-se necessário retomar o processo do novo constitucionalismo latino-americano como um movimento insurgente que rompeu com a lógica colonizadora que invisibilizou as realidades locais, negando o acesso às direitos sociais, incluindo nesse rol a questão da moradia, da função social da propriedade e do direito à cidade.

Portanto, através de uma análise comparativa entre Bolívia e Brasil, foi possível apontar semelhanças nos processos, em princípios mas com pontuais diferenças no que tange à sua concretização.

Nesse sentido, discutir as políticas urbanas com focos nos processos originários das mobilizações sociais é fundamental para vislumbrar horizontes do direito à cidade enquanto questão fundamental para efetivação de direitos humanos.