Resumo: O Direito Financeiro está intimamente vinculado as normas relativas à atividade do estado, voltadas a se obter, gerir e aplicar todos os recursos financeiros, necessários à consecução das finalidades do Estado, sendo que o vinculo com o TCU visa atender as finalidades do Estado e à promoção do bem comum, atendendo as necessidades públicas como obras, segurança, educação, saúde, assistência, previdência, justiça, cultura. Os aspectos relevantes quanto ao momento histórico, cultura, política, tradições e costumes da sociedade são levados em consideração, onde os posicionamentos podem mudar com os novos entendimentos. O monitoramento e controle que o TCU realiza, sobre a administração pública federal permitem que milhares de reais sejam questionados e revistos, com economia para erário público. O fato de serem obras prioritárias e diretamente vinculadas ao PAC, causa desconforto ao executivo, mas demonstra que o desempenho de suas funções e atuação como auxiliar do Poder Legislativo, através da Lei de Responsabilidade Fiscal e outras, servem como referencia. A Constituição Federal também ampara as funções de auxiliar o Congresso Nacional, permitindo que o TCU possua atribuições próprias onde deve examinar também as contas anuais do Presidente da República. Com o dever de aprovar ou rejeitar as contas, os atos praticados devem ser analisados de forma a permitir um trabalho adequado. O uso de todos esses mecanismos, permite que seja adequada a melhor forma de controle e gestão dos recursos, razão essa que o direito financeiro permite a interação necessária, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público.
Sumário: 1. Introdução. 2. Direito financeiro e tributário – conceitos. 2.1. Atividade financeira do estado. 2.2. Serviço público. 2.3. Poder de policia. 2.4. Intervenção no domínio econômico. 3. Regime jurídico da atividade financeira do estado (CF, LRF, 4.320, LOS). 3.1. As normas financeiras no Brasil. 3.2. Disposições constitucionais. 3.3. Regras de competências. 3.4. Regras de controle e fiscalização financeira. 3.5. Regras financeiras. 3.6. Disposições constitucionais. 4. Lei de responsabilidade fiscal (lei complementar 101/2000). 5. Lei 4.320/64. 6. Receita e crédito públicos (conceitos, classificações, repartição). 6.1. Receita pública. 6.2. Receitas correntes. 6.3. Receitas de capital. 6.4. Crédito público. 7. Despesa pública. 7.1. Da despesa. 7.2. Despesas correntes. 7.3. Transferências correntes. 7.4. Despesas de capital. 8. Portaria interministerial nº 163/01. 9. Execução da despesa pública. 9.1. Fases da despesa. 9.2. Do exercício financeiro e dos restos a pagar. 10. Restrições para a realização das despesas públicas. 10.1. Restrições constitucionais. 10.2. Restrições legais. 11. Lei de responsabilidade fiscal. 11.1. Receita corrente líquida na LRF (para utilização do art. 19). 11.2. Limites para a despesa pública. 11.2.1. Limites para a educação. 11.3. Restrições para despesas com pessoal. 11.3.1. Das despesas com pessoal. 11.4. Restrições para as operações de crédito e para as transferências “livres”. 11.5. Orçamento público. 12. Cronologia e natureza. 12.1. O orçamento do poder judiciário. 12.2. Dos prazos vigentes para envio dos projetos de lei orçamentária. 12.3. Normas constitucionais de elaboração orçamentária. 12.4. Créditos adicionais, especiais, extraordinários e suplementares. 12.4.1. Dos créditos adicionais. 12.4.2. Lei de diretrizes orçamentárias. 12.4.3. Os dez princípios orçamentários. 13. Controle da execução orçamentária. 13.1. Conceitos. 13.2. Dever de prestar contas. 13.3. Medidas (sanções e determinações). 14. Competência e jurisdição do TCU na CF88. 14.1. Controle externo. 14.1.2. Controle da execução orçamentária. 14.1.3. Regras constitucionais. 14.1.4. Estrutura do TCU na Constituição Federal. 14.1.5. Processos de controle no TCU. 15. Sistemas de controle das finanças públicas. 15.1. Competências do TCU na lei 8.443/92. 15.2. Processos de controle. 15.2.1. Regras constitucionais. 15.2.2. Dever de prestar contas. 15.2.3. Contas fiscalização e pessoal. 15.2.4. Regras constitucionais. 16. Sistemas de controle das finanças públicas. 16.1. Processos de contas. 16.2. Processos de fiscalização. 16.3. Pedido de reexame. 17. Responsabilização, defesas e recursos. 17.1. Sistema de responsabilização subjetiva. 17.2. Fato (ato ou omissão). 17.3. Agente (responsável). 17.4. Responsabilização. 17.5. Dano. 17.6. Defesas. 17.7. Recursos no TCU (art. 277 RI-TCU). 18. Convênios federais. 18.1. Regime jurídico dos convênios federais. 18.2. Apreciação da proposta. 19. Proporcional. 19.1. Preços de mercado. 20. Conclusão.
1 INTRODUÇÃO
Observamos ultimamente muitas críticas de diversos setores do governo, questionando a atuação do Tribunal de Contas da União, quanto a sua missão, onde deve realizar o monitoramento e controle sobre as obras contratadas pela administração pública federal. As inúmeras irregularidades apresentadas representam milhares de reais que são questionados, com dezenas de recomendações de paralisação, entre elas, obras do PAC.
O fato de serem obras prioritárias e diretamente vinculadas ao governo, não deve trazer desconforto ao executivo, pois está no desempenho de suas funções e atuando como mero auxiliar do Poder Legislativo, onde a Lei de Responsabilidade Fiscal serve como referencia. A Constituição Federal também ampara as funções de auxiliar o Congresso Nacional, permitindo que o TCU possua atribuições próprias onde deve examinar também as contas anuais do Presidente da República. Com o dever de aprovar ou rejeitar as contas os atos praticados devem ser analisados de forma a permitir um trabalho adequado.
2 DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO – CONCEITOS
O Direito Financeiro é considerado por muitos como um ramo autônomo da ciência jurídica, cujo objeto é o conjunto de normas relativas à atividade do estado.
A atividade financeira do Estado é igual às ações estatais que são voltadas para se obter, gerir e aplicar todos os recursos financeiros, necessários à consecução das finalidades do Estado
As Finalidades do Estado são iguais à promoção do bem comum, visando atender as necessidades públicas como obras, segurança, educação, saúde, assistência, previdência, justiça, cultura , segundo Castellani & Cometti (2009) todas definidas na lei.
Harada (2010) apresenta uma definição do que e quais são as necessidades públicas, de uma forma mais ampla, apresentando um aspecto importante que deve ser analisado, que é a relevância quanto ao momento histórico, cultura, política, tradições e costumes da sociedade.
2.1 ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
As formas básicas de atuação do Estado para suprir as necessidades públicas (objetivos do Estado) são: Serviço Público (diretamente prestado, concessão ou permissão. Que segundo Bandeira de Melo, (1973) é a prestação de utilidade fruível diretamente pelo administrado); Poder de Polícia (poder no qual existe a limitação de direito, interesse ou liberdade privados. Reduzindo assim as liberdades através de legislação, como ocorre com a polícia sanitária, polícia de edificações, etc.); Intervenção no Domínio Econômico (ocorre a limitação ao princípio da livre iniciativa, por meio do poder normativo, poder de polícia, atividade econômica direta).
2.2 SERVIÇO PÚBLICO
Definição de serviço realizado diretamente ao público, sendo previsto em lei, prestado sob o regime de direito público, informado pelos princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público.
O instrumento para a obtenção dos objetivos nacionais imediatos (x permanentes = democracia, paz, soberania, desenvolvimento). Segundo a CF88, Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. O Art. 21 também apresenta diversos sub-itens, onde retrata a competência da União.
2.3 PODER DE POLICIA
Definição, CTN, art. 78: “Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
As referências constitucionais são o Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: (…) II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição e o Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização.
Utilização de tributo como instrumento do poder de polícia: progressividade do IPTU é igual a tributo extrafiscal, com função social da propriedade urbana (§ 1º do art. 156 e § 4º do art. 182, da CF88). Dentro desta idéia de polícia administrativa, podemos demonstrar a polícia sanitária (Lei 6.437/77), polícia rodoviária, polícia de trânsito e a polícia de edificações
2.4 INTERVENCAO NO DOMINIO ECONOMICO
O Sistema econômico sob o princípio da livre iniciativa possui diversas formas de intervenção, que podemos relatar: poder normativo/regulamentar (ex: leis de proteção ao consumidor, regulação setorial); poder de polícia (Banco Central, CADE); financiamentos públicos (BNDES, BB, CEF); Tributação diferenciada (incentivos, sobretaxas); assunção direta de atividade econômica (Empresas Públicas, Sociedades de economia mista e monopólios (CF88, art. 177)).
O Princípio da livre iniciativa (CF88) está amparada no art. 1º, onde na República Federativa do Brasil, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos, IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa. Sendo que no parágrafo.único é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
Assunção direta de atividade econômica (CF88) o Art. 173, relata que ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários; V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. § 2º – As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
3. REGIME JURÍDICO DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO (CF, LRF, 4.320, LOS)
3.1 AS NORMAS FINANCEIRAS NO BRASIL
Regime jurídico da atividade financeira do Estado esta centralizada principalmente na Constituição federal de 1988, na Lei de Responsabilidade Fiscal e na lei 4.320. O Ordenamento Jurídico ideal esta focalizado na pirâmide de Kelsen, onde existe a CF, leis, decretos, normas e outros, são apresentados de forma hierárquica, mas segundo MENELICK os princípios e as regras constitutivas do direito vigente devem ultrapassar os princípios da divisão de poderes, sendo o ordenamento jurídico real ampliado com todo o entendimento passando para um “mar revolto de normas” e cheio de questionamentos, onde as esferas municipais, estaduais e federais estão indo de encontro e as portarias, resoluções, contratos, convênios, decretos, leis, CF e também os princípios, costumes e tradições insistem em questionar toda a doutrina e jurisprudência existente, interagindo de forma quase contraditória.
HOLMES (1992, p. 161) retrata as “regras do homem mau” como sendo o caminho para transigir o direito, sendo que se você quer conhecer o direito deve entender seu entendimento, onde “pode se ver que um criminoso tem tanta razão quanto tem um homem correto para evitar as forças públicas, que representam a justiça, e disso conseqüentemente pode se deduzir a importância prática da distinção entre moralidade e direito. Um homem que não liga nada para uma regra ética praticada por seus vizinhos, provavelmente não ligará muito para evitar ser forçado a pagar alguma coisa na tentativa de ficar fora da cadeia, se isso conseguir”
Os princípios jurídicos do direito financeiro levam em consideração, tendimento ao Interesse Público, Supremacia do Interesse Público, Legalidade, continuidade, Moralidade, Autotutela, impessoalidade/isonomia, Razoabilidade, Publicidade, Proporcionalidade, Finalidade, Eficiência , Indisponibilidade, motivação
3.2 DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS
As regras de atribuição e distribuição de Competências entre os entes federados (esferas de poder) e entre os Poderes Legislativo e Executivo, são formatadas de forma que as regras de Controle e fiscalização Financeira tenham princípios próprios, apresentando regras financeiras com Limitação de gastos (máximos e mínimos); repartição e entrega de receitas e Orçamento público
3.3 REGRAS DE COMPETÊNCIAS
Quanto a competências o Congresso Nacional descreve vários artigos, entre eles o Art. 48, II – orçamentos, dívida, crédito e emissões; Art. 49, IX, X – contas do presidente e atos do Executivo.
Já o Senado Federal apresenta competências nos Art. 52, I, II – crimes de responsabilidade e Art. 52, V a IX – crédito externo, garantias e dívidas. O Presidente possui competência quanto ao Art. 61, § 1º, II, b – iniciativa privativa para orçamento e tributo e Art. 63, I – veda aumento de despesa nos projetos do presidente.
Os Município tratam principalmente nos Art. 30, III – tributos e prestação de contas; Art. 30, V e VII – serviços públicos; Art. 30, VI – cooperação financeira com a União e Estados; Intervenção da União em Estados e DF; Art. 34, V – reorganizar as finanças: dívida, entrega de receita, prestação de contas, aplicação em educação e saúde.
Quanto a Intervenção de Estados em Municípios, temos os Art. 35, I, II, III – dívida, prestação de contas e aplicação em educação e saúde.
Quanto aos aspectos privativamente à União, Art. 21, X, XI, XII, XXIII – serviços públicos, Art. 22, VI, VII, XIX, XX – regulação da economia, Art. 22, XXVII – normas gerais de L&C, Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre (I – direito tributário, financeiro; II – orçamento; ver §§ – regras hermenêuticas)
3.4 REGRAS DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA
O Congresso Nacional apresenta os art. 49 (IX – julgar contas do presidente; X – fiscalizar atos do Executivo); art. 70 (caput – controle externo); Art. 72 (controle pela Comissão Mista de Orçamento e Finanças). Já o Tribunal de Contas da União através do art. 71, recebe a natureza, poderes e competência do TCU. Quanto ao sistema de controle interno de cada poder o art. 74 relata tais itens o art. 31 apresenta a câmara municipal e controle externo do município. No art. 70, parágrafo único, é tratado de forma geral quanto ao dever de prestar contas.
3.5 REGRAS FINANCEIRAS
Quanto a Limitação de gastos, nos Art. 29, VI e VII – subsídios de vereadores; Art. 29-A – total da despesas com o Poder Legislativo Municipal e crimes de responsabilidade; Art. 169 – de pessoal da Adm Pública = LRF, art. 19 e 20; Art. 212 – educação; Art. 213 – destinação a entidades privadas de educação.
3.6 DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS
Repartição e entrega de receitas; Art. 157 – IR da folha dos Estados e DF, 20% dos novos; Art. 158 – IR da folha dos Municípios, ITR, IPVA, ICMS; Art. 159 – 47% do IR + IPI => FPE, FPM; Art. 160 – vedação à restrição de entrega; Art. 161 – lei complementar, TCU calcula as cotas. Orçamento Público; Art. 165 – composição, elaboração e execução; Art. 166 – apreciação pelo Congresso Nacional; Art. 167 – vedações; Art. 168 – prazo para entrega aos Poderes Legislativo e Judiciário, e ao MP; Art. 35 ADCT, caput – distribuição de recursos proporcional à população; Art. 35 ADCT, § 2º – prazos para encaminhamento das leis orçamentarias.
4 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR 101/2000)
A estrutura da Lei está centralizada em: Conceitos e delimitações – art. 1º e 2º; Composição das leis orçamentárias – art. 4º ao 7º; Execução orçamentária – art. 8º ao 10; Receita: arrecadação e renúncia – art. 11 ao 14; Despesa: requisitos, classificação, limites com pessoal, seguridade social – art. 15 ao 24; Transferências voluntárias – art. 25; Recursos para setor privado – art. 26 ao 28; Dívida pública – art. 29 ao 42; Gestão patrimonial – art. 43 ao 47; Transparência e controle – art. 48 ao 59.
5 LEI 4.320/64
Quanto a Composição da LOA – art. 1º ao 8º, sendo dividida em Receita: conceito e classificação – art. 9º ao 11; Despesa: classificação, definições – art. 12 ao 21; Proposta orçamentária – art. 22 ao 33; Exercício financeiro e Restos a pagar – art. 34 ao 39; Créditos adicionais – art. 40 ao 46; Execução do orçamento – art. 47 ao 70; Controle da execução – art. 75 ao 82; Contabilidade pública – art. 83 ao 106.
6 RECEITA E CRÉDITO PÚBLICOS (CONCEITOS, CLASSIFICAÇÕES, REPARTIÇÃO)
6.1 RECEITA PÚBLICA
Possui um conceito que (Harada, 2010, p. 31) entende como sendo o correto, “ingresso de dinheiro aos cofres do Estado para atendimento de suas finalidades”.
A origem das receitas podem ser apresentadas de diversas formas possíveis, entre elas as extorsões sobre outros povos ou doações voluntárias (histórico), rendas produzidas pelos bens (alienações) e empresas (dividendos) do Estado, tributos e penalidades, empréstimos e emissão de curso forçado (dinheiro)
Podemos classificar a receita pela regularidade ou periodicidade em extraordinárias (eventuais, como é o caso dos.empréstimos compulsórios) e ordinárias (rotineiras como os impostos).
Quanto à origem podem ser originária (fruto da exploração de atividade econômica, com receitas industriais iguais as tarifas ou de bens, onde as receitas patrimoniais, como as concessões de uso, dividendos) e derivada (arrecadação de tributos, caso CTN, art. 3º, penas, confiscos e reparações).
Legal ou por fonte ou categoria econômica (Lei 4.320, art. 11), onde existem as correntes (arrecadação, atividade econômica, alugueis e transferências intergovernamentais para despesas correntes) e de capital (dívidas, alienações, amortizações, transferência para despesas de capital e superávit do orçamento corrente).
Lembrando sempre que o tributo é “toda prestação pecuniária compulsória, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
6.2 RECEITAS CORRENTES
São divididas em Receita Tributária (são os impostos, taxas e contribuições de melhoria); Receita de Contribuições (são as contribuições sociais como a previdência, de intervenção no domínio econômico como adicional de tarifas aéreas, de Interesse das Categorias Profissionais ou Econômicas como OAB e SENAI); Receita Patrimonial (são as rendas do patrimônio imobiliário como o arrendamento versus a retribuição, compensação financeira versus União; patrimônio mobiliário (são iguais a títulos, como os juros e dividendos); Receita Agropecuária (são as rendas agricultura, pecuária e agroindústria); Receita Industrial (são as rendas da atividade industrial como extração mineral, petróleo); Receita de Serviços (são as rendas de transporte, saúde, comunicação, armazenagem); Transferências Correntes (são os recebimento por meio de convênios (incomum) para despesas corrente); Outras Receitas Correntes (são as multas, empréstimos, indenizações como é o caso da compensação financeira x Estados (princípio da unidade de tesouraria, art. 56).
6.3 RECEITAS DE CAPITAL
São as Operações de Crédito (venda de títulos públicos, aquisição de empréstimos e financiamentos); Alienação de Bens (venda de imóveis, intangíveis (privatizações) e móveis); Amortização de Empréstimos (recebimento do capital emprestado (principal)); Transferências de Capital (recebimento por meio de convênio (incomum) para despesas de capital); Outras Receitas de Capital (integralização de capital em empresas estatais).
6.4 CRÉDITO PÚBLICO
As operações de crédito possuem um duplo sentido, isto é, tomar e fornecer empréstimos e financiamentos (empréstimo público, dívida pública, crédito). Possuindo natureza jurídica vinculada ao ato legislativo (regime jurídico estatutário), ato contratual ou ato de soberania (desuso).
A classificação refere-se quanto ao prazo, sendo dívida flutuante (curto prazo, menor que 12 meses (L. 4.320, art. 92)) e dívida fundada ou consolidada (longo prazo ou indeterminado (LRF, art. 29, I – ver CF, art. 34, V, “a” e art. 35, I), também originária de operações de crédito previstas na LOA (LRF, art. 29, § 3º.) e os precatórios judiciais não pagos).
Quanto à nacionalidade do contratante, os empréstimos são considerados internos quando tomados de instituições nacionais e externos quando tomados de instituições internacionais.
A anuência do fornecedor pode por crédito voluntário, onde o ato fica vinculado à autonomia de vontade e por créditos compulsório, onde o empréstimo compulsório é realizado mediante lei complementar (CF, art. 148)
Quando ao aspecto constitucional, apresenta a ARO (antecipação de receita orçamentária) para problemas de caixa, com garantia em arrecadação futura (CF, art. 167, IV), para as operações de crédito em geral utiliza todas as outras.
Quanto à dívida pública mobiliária (CF, art. 52, IX), é representada pelo montante de títulos emitidos.
O controle legislativo das operações de crédito é realizado através do Senado Federal (CF, art. 52, V ao IX), sendo autorizado e fixado limites. CF88, “Art. 167. São vedados: (…) IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º [saúde], 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;”
7 DESPESA PÚBLICA
7.1 DA DESPESA
De acordo com a LEI 4.320/64, Art. 12, a despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas, despesas correntes (São as Despesas de Custeio (natureza da despesa – Port. Interm. 163/01), ocorrendo Transferências Correntes) e despesas de capital (são os Investimentos, Inversões Financeiras e Transferências de Capital).
Segundo o § 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado. [convênios e instrumentos congêneres].
Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I – subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II – subvenções econômicas, as que se destinem a emprêsas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a: I – aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II – aquisição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital;
III – constituição ou aumento do capital de entidades ou emprêsas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.
São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.
Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discriminação ou especificação da despesa por elementos, em cada unidade administrativa ou órgão de govêrno, obedecerá ao seguinte esquema:
7.2 DESPESAS CORRENTES
As despesas de custeio são “dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis”. Pessoal Civil (servidores civis, contratados temporários, empregados públicos) Pessoal Militar (exército, marinha, aeronáutica, PM, Corpo de Bombeiro Militar) Material de Consumo (papel, toner, cafezinho); Serviços de Terceiros (contrato de manutenção de limpeza) e Encargos Diversos.
7.3 TRANSFERÊNCIAS CORRENTES
São “as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços”. Subvenções Sociais (custeio de merendas na Casa da Mãe Joana); Subvenções Econômicas (custeio de pesquisa em fundações públicas); Inativos (proventos civil e militar); Pensionistas (pensões civil e militar); Salário Família e Abono Familiar (civil e militar); Juros da Dívida Pública (pagamento de juros da dívida pública); Contribuições de Previdência Social (recolhimento para previdência dos servidores); Diversas Transferências Correntes (excluída pela Port. Interm. 163/01).
7.4 DESPESAS DE CAPITAL
São divididas em investimentos: (ver § 4º); Obras Públicas (inclusive o imóvel para construção); Serviços em Regime de Programação Especial (excluída pela Port. Interm. 163/01); Equipamentos e Instalações (computador); Material Permanente (ver art. 15, § 2º); Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Industriais ou Agrícolas.
As Inversões Financeiras: (ver § 5º); Aquisição de Imóveis (já em utilização); Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Comerciais ou Financeiras; Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Empresa em Funcionamento; Constituição de Fundos Rotativos (excluída pela Port. Interm. 163/01); Concessão de Empréstimos; Diversas Inversões Financeiras (sentenças judiciais).
As Transferências de Capital: (ver § 6º); Amortização da Dívida Pública (auxílio para pagamento do principal); Auxílios para Obras Públicas (entidades privadas); Auxílios para Equipamentos e Instalações; Auxílios para Inversões Financeiras.
Outras Contribuições (excluída pela Port. Interm. 163/01); Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços (Vetado) a que serão consignadas dotações próprias. Parágrafo único. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão. Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á (Vetado) por elementos. 1º Vetado. 2º Para efeito de classificação da despesa, considera-se material permanente o de duração superior a dois anos.
8 PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 163/01
Trata da norma geral de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e tendo em vista o disposto no art. 50, § 2º, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e considerando que, para que sejam consolidadas as Contas Públicas Nacionais, em obediência ao disposto no art. 51 da Lei Complementar nº 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), há a necessidade da uniformização dos procedimentos de execução orçamentária no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, utilizando de uma mesma classificação orçamentária de receitas e despesas públicas e a unificação das mencionadas classificações trará incontestáveis benefícios sobre todos os aspectos, especialmente para o levantamento e análise de informações em nível nacional.
Considerando, por outro lado, que, de acordo com o art. 52, incisos I, alínea “b”, e II, alínea “b”, da Lei Complementar nº 101, de 2000, a demonstração da despesa constante do Relatório Resumido da Execução Orçamentária far-se-á por grupo de natureza; Considerando que, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que cabe ao órgão central de contabilidade da União a edição das normas gerais para a consolidação das contas públicas, enquanto não for implantado o Conselho de Gestão Fiscal, previsto no art. 67 da referida Lei Complementar; Considerando, finalmente, que, nos termos do art. 13 do Decreto nº 3.750, de 14 de fevereiro de 2001, compete à Secretaria de Orçamento Federal – SOF do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP dispor sobre as classificações orçamentárias, atendendo ao Art. 1º para as consolidações mencionadas no art. 51 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão encaminhar suas contas à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda – STN/MF, órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, nos prazos previstos no § 1º do referido art. 51. Será utilizada por todos os entes a classificação da receita, podendo desdobrar nas peculiaridades quanto a classificação.
A classificação da despesa, segundo a sua natureza, compõe-se de categoria econômica (igual a corrente ou capital), grupo de natureza da despesa, (relativamente ao objeto), elemento de despesa (objeto do gasto). A natureza da despesa será complementada pela informação gerencial denominada “modalidade de aplicação”, a qual tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.
Entende-se por grupos de natureza de despesa a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto.
O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros de que a administração pública se serve para a consecução de seus fins.
As classificações da despesa por categoria econômica, por grupo de natureza, por modalidade de aplicação e por elemento de despesa, e respectivos conceitos e/ou especificações, constam do Anexo II desta Portaria. É facultado o desdobramento suplementar dos elementos de despesa para atendimento das necessidades de escrituração contábil e controle da execução orçamentária. As solicitações de alterações dos Anexos I e II desta Portaria deverão ser encaminhadas à STN/MF, que, em conjunto com a SOF/MP, terá o prazo máximo de trinta dias para deliberar sobre o assunto. Art. 5º Em decorrência do disposto no art. 3º a estrutura da natureza da despesa a ser observada na execução orçamentária de todas as esferas de Governo será “c.g.mm.ee.dd”, onde: “c” representa a categoria econômica; [Corrente e Capital], “g” o grupo de natureza da despesa; [Pessoal, Juros e Outras]; “mm” a modalidade de aplicação; [ex. Aplicações Diretas, Transferências a Municípios, Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos]; “ee” o elemento de despesa; e [ex. Contribuições, Auxílios, Concessão de Empréstimos e Financiamentos, Material de Consumo, Diárias]; “dd” o desdobramento, facultativo, do elemento de despesa. Parágrafo único. A discriminação das naturezas de despesa, de que trata o Anexo III desta Portaria, é apenas exemplificativa, podendo ser ampliada para atender às necessidades de execução, observados a estrutura e os conceitos constantes do Anexo II desta Portaria. Art. 6º Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação. Art. 7º A alocação dos créditos orçamentários na lei orçamentária anual deverá ser feita diretamente à unidade orçamentária responsável pela execução das ações correspondentes, ficando vedada a consignação de recursos a título de transferência para unidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social.
9 EXECUÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
9.1 FASES DA DESPESA
As fases das despesas estão inseridas na previsão ou dotação orçamentária (estabelece o limite máximo da autorização para gastar (art. 59 da lei 4.320/64)); no empenho (cria a obrigação para o Estado (potencial devedor) perante terceiro (potencial credor), pendente ou não de implemento de condição (art. 58/61 da Lei 4.320/64)); na liquidação (verificação (títulos e documentos) da origem, objeto, importância e destinatário (art. 62/63 da Lei 4.320/64)); na ordem de pagamento (despacho para pagar da autoridade competente (art. 64 da Lei 4.320/64)) e finalmente no pagamento (tradição do numerário, cheque nominal, transferência eletrônica (art. 65 da Lei 4.320/64)).
9.2 DO EXERCÍCIO FINANCEIRO E DOS RESTOS A PAGAR
O exercício financeiro coincidirá com o ano civil [Art. 34, ver também art. 1º da Lei 810/1949], sendo que segundo o Art. 35, Pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas (regime de caixa) e as despesas nele legalmente empenhadas. (regime de competência).
Quanto aos restos a pagar, o Art. 36 apresenta as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas ou liquidadas das não processadas.
10 RESTRIÇÕES PARA A REALIZAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS
10.1 RESTRIÇÕES CONSTITUCIONAIS
Quanto a restrições constitucionais, no Art. 167 são vedados: I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; “A transposição é a movimentação de saldos orçamentários em decorrência de alterações na estrutura administrativa por meio da criação, extinção, cisão ou fusão de unidades administrativas da administração direta ou de órgãos da administração indireta. (…) O remanejamento também corresponde à movimentação de recursos orçamentários. Essa movimentação ocorre quando se pretende realocar créditos orçamentários dentro de uma mesma categoria de programação prevista na lei orçamentária anual ou entre uma categoria de programação e outra. Como a expressão categoria de programação não se encontrava definida em nenhuma legislação, o governo federal passou a defini-la anualmente em sua lei de diretrizes orçamentárias, conforme pode ser observado na Lei Federal nº 10.707/2003, a qual dispôs sobre as diretrizes para a elaboração da lei orçamentária de 2004: Art. 4º – Para efeito desta Lei, entende-se por: (…) § 2o – As categorias de programação de que trata esta Lei serão identificadas no projeto de lei orçamentária por programas, atividades, projetos ou operações especiais, desdobrados em subtítulos, com indicação do produto, da unidade de medida e da meta física. (grifei)
Diante do exposto, depreende-se que a categoria de programação corresponde à parte da classificação da despesa constante na lei orçamentária anual, que, no caso do governo federal, compreende a classificação programática e o projeto, a atividade ou a operação especial.” (Pereira, s.d.)
10.2 RESTRIÇÕES LEGAIS
Trata através dos Art. 59 (O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos); Art. 60 (veda a realização de despesa sem prévio empenho); Art. 62 (pagamento só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação); Art. 68 (O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação) e Art. 69 (Não se fará adiantamento a servidor em alcance). A Lei traz uma situação específica no parágrafo único do art. 66, na qual se aplica o remanejamento ou a transposição de recursos orçamentários de um órgão para outro.(Parágrafo único. É permitida a redistribuição de parcelas das dotações de movimentação de pessoal dentro das tabelas ou quadros comuns às unidades interessadas, e que se realize em obediência à legislação específica).
Quando houver movimentação de pessoal de uma unidade orçamentária para outra, havendo autorização legislativa, poderá ser feito o remanejamento do recurso orçamentário de um setor para outro. Nesse caso a autorização legislativa poderá estar contida na lei de diretrizes orçamentárias ou na lei que promover a readaptação no quadro de pessoal.
As unidades orçamentárias correspondem a um órgão, a uma unidade administrativa ou a um serviço, nos quais são alocadas as dotações orçamentárias. Portanto, as unidades orçamentárias são responsáveis pela aplicação dos recursos públicos.” (Pereira, s.d.).
11 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Segundo o art. 15, serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 (A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. § 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I – adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; II – compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. § 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas. § 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. § 4o As normas do caput constituem condição prévia para: I – empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; II – desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição. Subseção I Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado) e 17 (Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. § 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. § 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. § 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. § 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. § 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. § 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. § 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado).
11.1 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA NA LRF (PARA UTILIZAÇÃO DO ART. 19)
Para os efeitos desta Lei Complementar, segundo o art. 2o, entende-se, IV – receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional [art. 159 da CF, FPM, FPE, IPI] ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I [Contribuição social sobre os rendimentos do trabalho] e no inciso II [Contribuição social do trabalhador] do art. 195, e no art. 239 [Contribuições para o PIS/Pasep] da Constituição; b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; [art. 158 da CF] c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição. [contagem recíproca do tempo de contribuição] § 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias [Fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental – art. 212 da CF = 25% dos impostos]. § 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19 [pagamento de pessoal, incisos XIII e XIV, do art. 21, da CF]. § 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.
11.2 LIMITES PARA A DESPESA PÚBLICA
11.2.1 LIMITES PARA A EDUCAÇÃO
Exemplo de limite, esta no art. 212, a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. § 1º – A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir. § 2º – Para efeito do cumprimento do disposto no “caput” deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213. § 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)
ADCT. Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta Emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996) (Vide Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
11.3 RESTRIÇÕES PARA DESPESAS COM PESSOAL
11.3.1 DAS DESPESAS COM PESSOAL
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. § 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”. § 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência. Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados: I – União: 50% (cinqüenta por cento); II – Estados: 60% (sessenta por cento); III – Municípios: 60% (sessenta por cento). § 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas: I – de indenização por demissão de servidores ou empregados; II – relativas a incentivos à demissão voluntária; III – derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição; IV – decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18; V – com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19; VI – com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes: a) da arrecadação de contribuições dos segurados; b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Constituição; c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro. § 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais: I – na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar; d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União; II – na esfera estadual: a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados; III – na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo. § 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar. § 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão: I – o Ministério Público; II- no Poder Legislativo: a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União; b) Estadual, a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas; c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município, quando houver; III – no Poder Judiciário: a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição; b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver. § 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1o. § 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento). § 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias. § 6o (VETADO) Subseção II Do Controle da Despesa Total com Pessoal Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda: I – as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição; II – o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo. Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre. Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II – criação de cargo, emprego ou função; III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V – contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias. Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição. § 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5) § 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.(Vide ADIN 2.238-5) § 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: I – receber transferências voluntárias; II – obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III – contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. § 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.
11.4 RESTRIÇÕES PARA AS OPERAÇÕES DE CRÉDITO E PARA AS TRANSFERÊNCIAS “LIVRES”
Segundo o art. 167 da CF88, São vedados: III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
Quanto as restrições para as transferências “livres”, o art. 25 da lrf / ldo / dec. 6.170/07/ pi 127/08
11.5 ORÇAMENTO PÚBLICO
Do Controle da Despesa Total com Pessoal o Art. 21 relata que é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 [vinculação ou equiparação] e no § 1o do art. 169 da Constituição [aumentos só com LOA e LDO]; II – o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.
Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição [revisão geral anual]; II – criação de cargo, emprego ou função; III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V – contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição [convocação extraordinária do CN por urgência] e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.
Caso a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição [redução de comissão e não estáveis]. § 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da Constituição [redução de comissão], o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5 [princípio da irredutibilidade dos vencimentos]) § 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.(Vide ADIN 2.238-5 [princípio da irredutibilidade dos vencimentos]) § 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: I – receber transferências voluntárias; II – obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III – contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. § 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.
12 CRONOLOGIA E NATUREZA
Segue uma cronologia desde de 1211 – notícia da primeira peça orçamentária em Coimbra, Portugal; 1215 – cobrança de impostos com autorização do Conselho do Reino na Inglaterra do Rei João Sem Terra; Idade Moderna – movimento constitucionalista; 1787 – previsão de orçamento, nos moldes atuais, na Constituição dos EUA; 1789 – previsão de orçamento, nos moldes atuais, na Constituição Francesa; No Brasil, desde 1824, todas as Constituições dispuseram sobre a matéria orçamentária.
(Aliomar Baleeiro) entende que “ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins dotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei” é o Conceito de Orçamento Público.
A Natureza jurídica do Orçamento está na lei (art. 165, III, §§ 5º, 6º, e 8º), pois inova na ordem jurídica, limitando as competências e as obrigações do Estado.
CF, Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; [PPA] II – as diretrizes orçamentárias; [LDO] III – os orçamentos anuais. [LOA] § 1º – A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. § 2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. § 3º – O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. § 4º – Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. § 5º – A lei orçamentária anual compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. § 6º – O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. § 7º – Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. § 8º – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Cabe ao Presidente da República encaminhar o PL ao Congresso, assegurada a autonomia dos demais Poderes e do MP, que elaborarão suas respectivas propostas orçamentárias conforme a LDO: CF, Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe (…). § 1º – São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que (…) II – disponham sobre: (…) b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;(…) Art. 62. (…) § 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:I – relativa a: (…) d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; [operações de crédito] (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
12.1 O ORÇAMENTO DO PODER JUDICIÁRIO
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. § 1º – Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. § 2º – O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: I – no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; II – no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. § 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) § 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) § 5º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
12.2 DOS PRAZOS VIGENTES PARA ENVIO DOS PROJETOS DE LEI ORÇAMENTÁRIA
ADCT – Art. 35. (…) § 2º – Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro [agosto] e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio [15 de abril] antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses [agosto] antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
12.3 NORMAS CONSTITUCIONAIS DE ELABORAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, sendo que o art. 166, relata também que caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. § 2º – As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. § 3º – As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III – sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § 4º – As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. § 5º – O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. § 6º – Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. § 7º – Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. § 8º – Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
São vedados no art. 167, o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas (…) (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados; VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. X – a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) § 1º – Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. § 2º – Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. § 3º – A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. § 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contra-garantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
12.4 CRÉDITOS ADICIONAIS, ESPECIAIS, EXTRAORDINÁRIOS E SUPLEMENTARES
12.4.1 DOS CRÉDITOS ADICIONAIS
Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: I – suplementares, os destinados a refôrço de dotação orçamentária;II – especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo. (…)Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que dêles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
12.4.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e: I – disporá também sobre:a) equilíbrio entre receitas e despesas;b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31; (…) e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
12.4.3 OS DEZ PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
São Exclusividade (a lei orçamentária somente conterá dispositivos de fixação da despesa e previsão da receita); Programação (conjugação do orçamento ao plano de ação governamental); Equilíbrio Orçamentário (despesa e receita sejam equivalentes); Anualidade (validade temporal do orçamento igual ao ano calendário civil; Unidade (peça única, contendo toda programação, coerente com as políticas públicas); Universalidade (a peça orçamentária conterá todas as receitas e despesas públicas; Legalidade (vinculação dos atos de gestão ao disposto na lei orçamentária); Transparência (divulgação dos dados da execução orçamentária); Publicidade (divulgação dos atos relativos ao orçamento (planejamento, controle, execução)); Não Vinculação Dos Impostos ou da Não Afetação (em regra, é vedada a vinculação direta de despesas às receitas dos impostos)
13 CONTROLE DA EXECUCAO ORCAMENTARIA
13.1 CONCEITOS
Controle como função administrativa, reflexo do princípio de prestar contas. Controle Externo (legislativo, judiciário, MP). O Estado de Direito é igual a Separação dos Poderes Montesquieu: “todo homem que tem poder é tentado a abusar dele”. No Brasil o sistema de controle esta centralizado nos Tribunais de Contas (TCU, TCE e TCM), sendo que no mundo, o procedimentos segue uma relação de Tribunal x Controladoria.
Regras Constitucionais
Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária de competência do Congresso Nacional (art. 70), Princípio do Dever de Prestar de Contas (art. 70, § ú.), Competências e Jurisdição do TCU (art. 71 e 72), Estrutura do TCU (art. 73), Sistema de Controle Interno (art. 74), Similaridade entre as esferas (art. 75), Federal / Estadual / Municipal. Normas Legais de prestação de contas.
Lei 4.320/64, Decreto-lei 200/67 (art. 93 = inversão do ônus da prova), Decreto 93.872/86 (art. 66 e 145= inversão do ônus da prova e art. 148 = tomada de contas especial), Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/92), Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00), Lei de Improbidade Administrativa (8.439/92).
Podemos definir como prestação de contas, a comprovacao perante o Estado e a sociedade a boa e regular aplicação dos recursos públicos sob a responsabilidade do agente.
O sistema de Controle externo no mundo tem como referencias os Tribunais (sistema latino (franco-italiano), decisões colegiadas, coercibilidade das decisões, enfoque na legalidade (procedimentos)) e as Controladorias (sistema anglo-saxão, entidades monocráticas, emite pareceres, enfoque nos resultados da gestão).
A origem do Dever de Prestar Contas surgiu dos gregos e a “res pública”, romanos e seus magistrados, Parábola dos talentos, Revolução Francesa (a sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente público de sua administração) e a Constituição Federal, art. 70, § único.
13.2 DEVER DE PRESTAR CONTAS
Princípio jurídico geral: inerente à organização social ..x.. “direito natural”, curador, tutor, procurador, síndico, administrador, sócio etc, positivado, p.ex., no Código Civil (Art. 668. O mandatário é obrigado a dar contas de sua gerência ao mandante, transferindo-lhe as vantagens provenientes do mandato, por qualquer título que seja. (…), Art. 1.020. Os administradores são obrigados a prestar aos sócios contas justificadas de sua administração (…). Art. 1.348. Compete ao síndico: VIII – prestar contas à assembléia, anualmente e quando exigidas; Art. 1.755. Os tutores, embora o contrário tivessem disposto os pais dos tutelados, são obrigados a prestar contas da sua administração”).
O princípio jurídico geral está balizado dentro do principio princípio administrativo-constitucional, da CF88, Art. 70, que trata da fiscalização, relatando no Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Têm o ônus de comprovar as contas segundo o Dec.-lei 200/67, Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.
Lembrando que o princípio da inversão do ônus da prova está Corroborado em remansosa jurisprudência do TCU. A aplicação do princípio da inversão do ônus da prova nos processos de fiscalização e controle (Cabe ao gestor comprovar a boa e regular aplicação dos recursos transferidos), cuidando para que não seja achado simplesmente um culpado.
Segundo TCU, as características do Controle são: Instrumentos (fiscalização, contas, resgistro); Sujeitos (administradores e responsáveis pelos recursos federais);Objetos (despesas, receita e credito dos recursos federais); Momento (a postiori, concomitante, prévio); Foco (legalidade e legitimidade); Critérios (compulsoriedade e significância)
13.3 MEDIDAS (SANÇÕES E DETERMINACOES)
Os instrumentos do controle são as fiscalizações (auditorias, inspeções, levantamentos; acompanhamentos, monitoramentos; avaliações, denúncias, representações); contas (prestação e tomada de contas; tomada de contas especial; tomada de contas extraordinária; contas de governo; registro de atos de pessoal; atos de admissões de pessoal; concessões de pensões e aposentadorias).
Os Sujeitos passivos do controle (responsáveis) são a administração direta (união, estados, municípios) executivo, judiciário e legislativo; a administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, agências reguladoras, conselhos profissionais (OAB)); organizações sociais (contratos de gestão); concessionárias de serviços públicos; partidos políticos (via TSE); entidades privadas (convênios) e pessoas físicas (suprimento de fundos).
Objetos sujeitos ao controle são as: licitações e contratos; convênios, acordos, ajustes, consórcios, contratos de repasse; pagamento de pessoal; obras, aquisições, serviços e alienações; patrimônio, registros e sistemas informatizados; concessões de aposentadoria, pensões, reforma; admissões de pessoal; arrecadação e renúncia de receita; dívidas; privatizações, concessões de serviço; programas e políticas de governo.
Os Momentos do controle são: a posteriore, concomitante e prévio (preventivo (seletivo); registro).
Foco do controle está na legalidade (conformidade contábil-financeira); legitimidade (economicidade (preços de mercado)); eficácia (% de alcance das metas); eficiência (relação meios/resultados); efetividade (impactos da ação); ecologicidade (impactos ambientais); eqüidade (distribuição social dos resultados).
Os critérios para exercer o controle são a compulsoriedade legal e significância (materialidade (relevância econômica); risco; relevância social; interesse do CN; interesse da mídia).
As Medidas de controle (conseqüências)þ–determinações e recomendações–quitação–débito e multa–inabilitação para cargo ou função pública x afastamento cautelar de dirigente público–sustação de ato ou contrato x sustação cautelar do ato ou contrato–comunicação ao CN–comunicação ao supervisor ministerial–declaração de inidoneidade do licitante–decretação de indisponibilidade de bens x solicitação de arresto de bens–inelegibilidade.
14 COMPETÊNCIA E JURISDIÇÃO DO TCU NA CF88
Julgar as contas dos adm. e responsáveis (art. 71, incisos); apreciar as contas do PR; apreciar os atos de pessoal para registro; fiscalizar a Administração dos 3 poderes; contas das empresas supranacionais; convênios e instrumentos congêneres; prestar informações ao CN; aplicar sanções; assinar prazo para correção das irregularidades; sustar atos e contratos; pronunciar sobre despesas realizadas sem autorização, para a CMOF (art. 72, § 1º); apurar denúncias de cidadãos e associações (art. 74); fixar os coeficientes do FPM e FPE (art. 161, par. únic.). Regulamentos sobre PC: Regimento Interno do TCU; IN-TCU nº 47/04 => PC&TC; IN-TCU nº 56/07 => TCE. No Regimento Interno do TCU são apresentados: Natureza e Competência; Jurisdição; Processos; Julgamento das Contas; Contas do Governo da República; Sanções; Medidas Cautelares; Recursos. Nas TCE, instrução Normativa – TCU nº 56/2007.
14.1 CONTROLE EXTERNO
14.1.2 CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Controle como função administrativa, reflexo do princípio de prestar contas; Controle Externo => legislativo, judiciário, MP; Estado de Direito => Separação dos Poderes Montesquieu: “todo homem que tem poder é tentado a abusar dele”; No Brasil => Tribunais de Contas (TCU, TCE e TCM); No mundo: Tribunais x Controladorias.
14.1.3 REGRAS CONSTITUCIONAIS
Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária de competência do Congresso Nacional (art. 70); Princípio do Dever de Prestar de Contas (art. 70, § ú.); Competências e Jurisdição do TCU (art. 71 e 72); Estrutura do TCU (art. 73); Sistema de Controle Interno (art. 74); Similaridade entre as esferas (art. 75)þ;Federal / Estadual / Municipal; a definição de Prestacao de contas deve ser entendida como a capacidade de comprovar perante o Estado e a sociedade a boa e regular aplicação dos recursos públicos sob a responsabilidade do agente. Dever de prestar contas (princípio jurídico geral, princípio administrativo-constitucional, ônus da comprovação das contas) Dec.-lei 200/67, art. 93. Aplicação do princípio da inversão do ônus da prova nos processos de fiscalização e controle: “Cabe ao gestor comprovar a boa e regular aplicação dos recursos transferidos”.
As características do Controle são: Instrumentos (fiscalização, contas, registro; Sujeitos = administradores e responsáveis => $ Federais; Objetos = despesa, receita e crédito => $ Fed.; Momento (a postiori, concomitante, prévio; Foco = legalidade e legitimidade; Critérios = compulsoriedade e significância; Medidas = sanções e determinações.
14.1.4 ESTRUTURA DO TCU NA CONSTITUICAO FEDERAL
Dentro do art 73 da CF, a composição é de 9 ministros e 3 auditores (ministros substitutos), com sede no DF, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96 (escolha do presidente e regimento interno). Os requisitos para ministros: brasileiros e
I – mais de 35 e menos de 65 anos de idade; II – idoneidade moral e reputação ilibada; III – notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; IV – mais de 10 anos de atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior (Escolha dos ministros, sendo 3 pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, 1 auditor dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento; II – dois terços pelo Congresso Nacional). § 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998). § 4º – O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
Compete ao tribunal de Contas julgar as contas dos adm. e responsáveis (art. 71, incisos), além de apreciar as contas do PR, apreciar os atos de pessoal para registro, fiscalizar a Administração dos 3 poderes, contas das empresas supranacionais, convênios e instrumentos congêneres, prestar informações ao CN, aplicar sanções, assinar prazo para correção das irregularidades, sustar atos e contratos, pronunciar sobre despesas realizadas sem autorização, para a CMOF (art. 72, § 1º), apurar denúncias de cidadãos e associações (art. 74), fixar os coeficientes do FPM e FPE (art. 161, par. únic.)
14.1.5 PROCESSOS DE CONTROLE NO TCU
Controle da Execução Orçamentária, Controle como função administrativa, reflexo do princípio de prestar contas; Controle Externo => legislativo, judiciário, MP; Estado de Direito => Separação dos Poderes Montesquieu: “todo homem que tem poder é tentado a abusar dele”; No Brasil => Tribunais de Contas (TCU, TCE e TCM); No mundo: Tribunais x Controladorias.
Quanto as regras Constitucionais, deve atender a fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária de competência do Congresso Nacional (art. 70); princípio do Dever de Prestar de Contas (art. 70, § ú.); Competências e Jurisdição do TCU (art. 71 e 72); Estrutura do TCU (art. 73); Sistema de Controle Interno (art. 74); Similaridade entre as esferas (art. 75); Federal / Estadual / Municipal.
Têm o dever de prestar contas, o princípio jurídico geral; princípio administrativo-constitucional; ônus da comprovação das contas (Dec.-lei 200/67, art. 93. Aplicação do princípio da inversão do ônus da prova nos processos de fiscalização e controle:“Cabe ao gestor comprovar a boa e regular aplicação dos recursos transferidos.”).
Julgar as contas dos adm. e responsáveis (art. 71, incisos); apreciar as contas do PR; apreciar os atos de pessoal para registro; fiscalizar a Administração dos 3 poderes; contas das empresas supranacionais; convênios e instrumentos congêneres; prestar informações ao CN; aplicar sanções; assinar prazo para correção das irregularidades; sustar atos e contratos; pronunciar sobre despesas realizadas sem autorização, para a CMOF (art. 72, § 1º); apurar denúncias de cidadãos e associações (art. 74); fixar os coeficientes do FPM e FPE (art. 161, par. únic.).
15 SISTEMAS DE CONTROLE DAS FINANÇAS PÚBLICAS
15.1 COMPETÊNCIAS DO TCU NA LEI 8.443/92
Art. 1º. (…) IX – aplicar aos responsáveis as sanções previstas nos arts. 57 a 61 desta Lei; [além das competências constitucionais, as seguintes]: XVII – decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, a respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria de sua competência, na forma estabelecida no Regimento Interno. § 2º A resposta à consulta a que se refere o inciso XVII deste artigo tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto. Art. 3º Ao TCU (…) assiste o poder regulamentar, podendo (…) expedir atos e instruções normativas sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos
Art. 1º. (…): § 3º Será parte essencial das decisões do Tribunal ou de suas Câmaras: [em sede de controle = acórdão] I – o relatório do Ministro-Relator, de que constarão as conclusões da instrução (do Relatório da equipe de auditoria ou do técnico responsável pela análise do processo, bem como do parecer das chefias imediatas, da Unidade Técnica), e do Ministério Público junto ao Tribunal; II – fundamentação com que o Ministro-Relator analisará as questões de fato e de direito; [fundamentos do acórdão = voto do relator] III – dispositivo com que o Ministro-Relator decidirá sobre o mérito do processo. [decisão do acórdão]
15.2 PROCESSOS DE CONTROLE
Contas ordinárias (anuais) => incluídos todos os recursos, orçamentários e extra-orçamentários, geridos ou não pela unidade ou entidade (art. 6º e 7º). Tomada de contas especiais => apuração eventual de débito decorrente de irregularidade (fato, autoria, ano – art. 8º). Art. 11. O Relator presidirá a instrução do processo, determinando, mediante despacho singular (…): a) o sobrestamento do julgamento, b) a citação ou a audiência dos responsáveis, c) outras providências consideradas necessárias ao saneamento dos autos, fixando prazo d) para o atendimento das diligências, após o que submeterá o feito ao Plenário ou à Câmara , para decisão de mérito. Art. 10. A decisão em processo de tomada ou prestação de contas pode ser preliminar, definitiva ou terminativa. § 1º Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a audiência dos responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias ao saneamento do processo. [~decisão interlocutória – arts. 12 e 13 ] § 2º Definitiva é a decisão pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. [acórdão de mérito – arts. 14 ao 19] § 3º Terminativa é a decisão pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis, nos termos dos arts. 20 e 21 desta Lei. Art. 16. As contas serão julgadas: I – regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável; II – regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário; III – irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências: a) omissão no dever de prestar contas; b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico; d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
15.2.1 REGRAS CONSTITUCIONAIS
Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária de competência do Congresso Nacional (art. 70); princípio do Dever de Prestar de Contas (art. 70, § ú.); Competências e Jurisdição do TCU (art. 71 e 72); Estrutura do TCU (art. 73); Sistema de Controle Interno (art. 74); Similaridade entre as esferas (art. 75); Federal / Estadual / Municipal.
15.2.2 DEVER DE PRESTAR CONTAS
princípio jurídico geral; princípio administrativo-constitucional; ônus da comprovação das contas (Dec.-lei 200/67, art. 93. Aplicação do princípio da inversão do ônus da prova nos processos de fiscalização e controle:“Cabe ao gestor comprovar a boa e regular aplicação dos recursos transferidos.”).
julgar as contas dos adm. e responsáveis (art. 71, incisos); apreciar as contas do PR; apreciar os atos de pessoal para registro; fiscalizar a Administração dos 3 poderes; contas das empresas supranacionais; convênios e instrumentos congêneres; prestar informações ao CN; aplicar sanções; assinar prazo para correção das irregularidades; sustar atos e contratos; pronunciar sobre despesas realizadas sem autorização, para a CMOF (art. 72, § 1º); apurar denúncias de cidadãos e associações (art. 74); fixar os coeficientes do FPM e FPE (art. 161, par. únic.).
15.2.3 CONTAS FISCALIZACAO E PESSOAL
15.2.4 REGRAS CONSTITUCIONAIS
Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária de competência do Congresso Nacional (art. 70); Princípio do Dever de Prestar de Contas (art. 70, § ú.); Competências e Jurisdição do TCU (art. 71 e 72); Estrutura do TCU (art. 73); Sistema de Controle Interno (art. 74); Similaridade entre as esferas (art. 75); Federal / Estadual / Municipal.
O controle da Execução Orçamentária tem como função administrativa, reflexo do princípio de prestar contas; Controle Externo => legislativo, judiciário, MP; Estado de Direito => Separação dos Poderes Montesquieu: “todo homem que tem poder é tentado a abusar dele”;No Brasil => Tribunais de Contas (TCU, TCE e TCM); No mundo: Tribunais x Controladorias.
Regras Constitucionais, Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária de competência do Congresso Nacional (art. 70); Princípio do Dever de Prestar de Contas (art. 70, § ú.); Competências e Jurisdição do TCU (art. 71 e 72);Estrutura do TCU (art. 73); Sistema de Controle Interno (art. 74); Similaridade entre as esferas (art. 75); Federal / Estadual / Municipal.
Dever de prestar contas, Princípio jurídico geral; princípio administrativo-constitucional ;ônus da comprovação das contas: Dec.-lei 200/67, art. 93. Aplicação do princípio da inversão do ônus da prova nos processos de fiscalização e controle: “Cabe ao gestor comprovar a boa e regular aplicação dos recursos transferidos.”julgar as contas dos adm. e responsáveis (art. 71, incisos);apreciar as contas do PR;apreciar os atos de pessoal para registro;fiscalizar a Administração dos 3 poderes;contas das empresas supranacionais;convênios e instrumentos congêneres;prestar informações ao CN;aplicar sanções;assinar prazo para correção das irregularidades;sustar atos e contratos;pronunciar sobre despesas realizadas sem autorização, para a CMOF (art. 72, § 1º);apurar denúncias de cidadãos e associações (art. 74);fixar os coeficientes do FPM e FPE (art. 161, par. únic.).
Competências do TCU na Lei 8.443/92, Além das competências constitucionais, as seguintes do art. 1º da Lei 8.443/92:;XVII – decidir sobre consulta; § 2º A resposta à consulta (…) tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.;Art. 3º poder regulamentar (…): atos e instruções normativas.
Processos de Controle, Art. 11. O Relator presidirá a instrução do processo, determinando, mediante despacho singular (…): a) o sobrestamento do julgamento, b) a citação ou a audiência dos responsáveis, c) outras providências consideradas necessárias ao saneamento dos autos, fixando prazo d) para o atendimento das diligências, após o que submeterá o feito ao Plenário ou à Câmara , para decisão de mérito.
Os Acórdãos do TCU na Lei 8.443/92, Art. 1º. (…): § 3º Será parte essencial das decisões do Tribunal ou de suas Câmaras: [em sede de controle = acórdão] I – o relatório do Ministro-Relator, (…) conclusões da instrução (…), e do MP-TCU;II – fundamentação (…) questões de fato e de direito; [fundamentos do acórdão = voto do relator] III – dispositivo com (…) o mérito do processo. [decisão do acórdão].
Processos de Controle, Art. 10. A decisão em processo de tomada ou prestação de contas pode ser preliminar, definitiva ou terminativa.;§ 1º Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a audiência dos responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias ao saneamento do processo. [~decisão interlocutória – arts. 12 e 13 ]§ 2º Definitiva é a decisão pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. [acórdão de mérito – arts. 14 ao 19]•§ 3º Terminativa é a decisão pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis, nos termos dos arts. 20 e 21 desta Lei.
16 SISTEMAS DE CONTROLE DAS FINANÇAS PÚBLICAS
16.1 PROCESSOS DE CONTAS
As contas ordinárias (anuais) estão incluídos todos os recursos, orçamentários e extra-orçamentários, geridos ou não pela unidade ou entidade (art. 6º e 7º).
As Tomada de contas especiais são referentes a apuração eventual de débito decorrente de irregularidade (fato, autoria, dano – art. 8º). Art. 16. As contas serão julgadas como: I – regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos; contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável; II – regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário; III – irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências: a) omissão no dever de prestar contas; b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico; d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
Art. 23. A decisão definitiva (…) constituirá: I – no caso de contas regulares, certificado de quitação plena do responsável para com o Erário; II – no caso de contas regulares com ressalva, certificado de quitação com determinação;III – no caso de contas irregulares: a) obrigação de o responsável (…) comprovar perante o Tribunal que recolheu aos cofres públicos (…) o débito que lhe tiver sido imputado ou da multa cominada (…); b) título executivo bastante para a cobrança judicial da dívida decorrente do débito ou da multa, se não recolhida no prazo pelo responsável; c) fundamento para que a autoridade competente proceda à efetivação das sanções previstas nos arts. 60 e 61 desta Lei. [inabilitação e arresto]. Art. 24. A decisão do Tribunal (…) torna a dívida líquida e certa. Art. 26. Em qualquer fase do processo, o Tribunal poderá autorizar o recolhimento parcelado da importância devida…Parágrafo único. A falta de recolhimento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor. Art. 28. Expirado o prazo a que se refere o caput do art. 25 desta Lei, sem manifestação do responsável, o Tribunal poderá: I – determinar o desconto integral ou parcelado da dívida nos vencimentos, salários ou proventos do responsável…; ou II – autorizar a cobrança judicial da dívida por intermédio do Ministério Público junto ao Tribunal…
16.2 PROCESSOS DE FISCALIZAÇÃO
Fiscalização de Atos e Contratos (art. 41); Licitações, Contratos, Convênios e outros atos de despesa e receita; Assegurar a eficácia do controle e instruir o processo de contas; Auditorias, inspeções e acompanhamentos (DOU e sistemas).
Atos Sujeitos a Registro (art. 39): Admissão (a qualquer título, menos cargos e funções comissionadas); Aposentadorias, reforma e pensões civis e militares, menos melhorias generalizadas (das categorias). Art. 42. Nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado ao Tribunal em suas inspeções ou auditorias, sob qualquer pretexto. § 1º No caso de sonegação, o Tribunal assinará prazo para apresentação dos documentos, informações e esclarecimentos julgados necessários, comunicando o fato ao Ministro de Estado supervisor da área ou à autoridade de nível hierárquico equivalente, para as medidas cabíveis. § 2º Vencido o prazo e não cumprida a exigência, o Tribunal aplicará as sanções previstas no inciso IV do art. 58 desta Lei. [multa e afastamento cautelar do cargo (art. 44)]. Art. 43. Ao proceder à fiscalização de que trata este Capítulo, o Relator ou o Tribunal: I – determinará as providências estabelecidas no Regimento Interno, quando (…) for constatada, tão-somente, falta ou impropriedade de caráter formal; II – se verificar a ocorrência de irregularidade quanto à legitimidade ou economicidade, determinará a audiência do responsável para, no prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar razões de justificativa. Parágrafo único. Não elidido o fundamento da impugnação, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso III do art. 58 desta Lei. Art. 44. No início ou no curso de qualquer apuração, o Tribunal (…) determinará, cautelarmente, o afastamento temporário do responsável, se existirem indícios suficientes de que, prosseguindo no exercício de suas funções, possa retardar ou dificultar a realização de auditoria ou inspeção, causar novos danos ao Erário ou inviabilizar o seu ressarcimento. § 1º Estará solidariamente responsável a autoridade superior competente que, no prazo determinado pelo Tribunal, deixar de atender à determinação prevista no caput deste artigo. § 2º Nas mesmas circunstâncias (…) poderá o Tribunal (…) decretar, por prazo não superior a um ano, a indisponibilidade de bens do responsável, tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apuração. Art. 45. Verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o Tribunal (…) assinará prazo para que o responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, fazendo indicação expressa dos dispositivos a serem observados. § 1º No caso de ato administrativo, o Tribunal, se não atendido: I – sustará a execução do ato impugnado; II – comunicará a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; III – aplicará ao responsável a multa prevista no inciso II do art. 58 desta Lei. § 2º No caso de contrato, o Tribunal, se não atendido, comunicará o fato ao Congresso Nacional, a quem compete adotar o ato de sustação e solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabíveis. § 3º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito da sustação do contrato. Art. 46. Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal. Art. 47. Ao exercer a fiscalização, se configurada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário, o Tribunal ordenará, desde logo, a conversão do processo em tomada de contas especial.
16.3 PEDIDO DE REEXAME
Art. 48. De decisão proferida em processos concernentes às matérias de que tratam as Seções III e IV deste Capítulo [Atos sujeitos a registro e Fiscalização de atos e contratos] caberá pedido de reexame, que terá efeito suspensivo.
17 RESPONSABILIZAÇÃO, DEFESAS E RECURSOS
17.1 SISTEMA DE RESPONSABILIZAÇÃO SUBJETIVA
Trata do somatório do Ato ilegal, mais o agente, mais a culpa. O fato irregular (ação ou omissão ilegais); Agente (Capacidade; Culpabilidade, pode ter a responsabilidade Subjetiva quanto a responsabilidade objetiva (expressa em lei); e Qualificação); Dano ao bem material ou jurídico, nexo de causalidade com o fato e com o agente (reparação (punição ou indenização)); quantificação em valores (e sua relação com as datas de referência dos acontecidos); e correção monetária e juros
17.2 FATO (ATO OU OMISSÃO)
Fato irregular está nitidamente vinculado com a falha formal, que trata justamente da ocorrência contra a norma (contrária, incompleta ou diferente) ou sem previsão legal. Quanto a omissão (competência para agir e/ou supervisionar); ou mesmo em relação a ação (assinaturas no documento (inclusive pareceres); origem do documento => responsável na data da emissão); ou caracterização (descrever o fato (com datas, provas, referências e consequências); enquadrá-lo na norma: afronta ao inc. III do art. 61 da Lei n. 123/09).
17.3 AGENTE (RESPONSÁVEL)
A Capacidade civil devera atender o codigo civil nos arts 3º ao 5º, ou seja, somente será aos 18 anos, sóbrio, consciente, casado, economicamente independente, mas sem deixar de fora o fato do incapaz também responder, de acordo com o art. 928 do Codigo civil. Quanto a culpabilidade (reprovabilidade da conduta): Responsabilidade objetiva (CC, art. 931/933); Dolo (intenção) e dolo eventual (risco de causar); Culpa: negligência (descuido), imperícia, imprudência; Culpa contra legis ou in re ipsa (inversão do ônus da prova); Inexigibilidade de conduta adversa (excludente de culpabilidade). Qualificação: nome, CPF, RG, cargo/função (datas), formação profissional, nacionalidade, estado civil, endereço, telefone.
17.4 RESPONSABILIZAÇÃO
Considerações sobre culpa, Ac. 670/08-P: “Contudo, conforme posicionamento por mim defendido em caso assemelhado (Acórdão nº 353/2002 – Plenário), “não basta que se configure o cometimento da irregularidade e que se identifique o responsável por sua consumação para que se proceda à aplicação de sanção. Impõe-se avaliar, também, a gravidade da infração e o grau de reprovabilidade da conduta sob exame(…)” 8. Afinal, a Constituição Federal, em seu art. 37, § 6º, consagra a responsabilidade subjetiva do agente. Logo, para haver a imputação de uma sanção, o autor da conduta deve ter agido com a intenção deliberada de violar a lei ou causar um prejuízo ao erário, o que configura o dolo, ou com violação de um dever de cuidado, o que caracteriza a culpa em sentido estrito. No presente caso, não há elementos que evidenciem a existência de dolo. 9. Quanto à culpa, a doutrina é ampla no entendimento de que é elemento essencial o descuido ou a falta de cuidado quanto ao dever de agir em comparação com as cautelas necessárias e exigíveis de um “homem médio”. (…) 10. No caso em questão, apesar de as contratações diretas irregulares serem de fato incontestes, existem peculiaridades que, embora sejam incapazes de elidir as irregularidades, atenuam o grau de reprovabilidade da conduta dos responsáveis, como se verá a seguir.
17.5 DANO
Bem jurídico (legalidade, isonomia, moralidade, bem-estar); Bem material (R$ = dano aos cofres públicos ou a terceiros => enseja reparação (punição e/ou indenização)=> nexo de causalidade com o fato e com o agente; R$ => valores …x… datas de referência (correção monetária e juros => sistema débito TCU): Data do crédito na conta do convênio (Omissão de Prestacao de contas (valor total do convênio); Desvio de finalidade (valor da despesa); Despesa sem liquidação (valor da despesa); A data da despesa irregular, Superfaturamento (delta = pago – p. mercado).
17.6 DEFESAS
Quanto as Irregularidade sem débito (apenas audiência, formalizando Razões de justificativa). Quando nos referimos a Irregularidade com débito, ocorre a citação, sendo necessário apresentar as alegações de defesa.
A notificação ocorre por pessoalmente por servidor do TCU, Correio com AR ou Edital no DOU.
Em relação ao prazo, são 15 dias (contagem de processo civil); Prorrogável a pedido fundamentado; Memorial de defesa, após ser pautado (art. 160, 3º RI-TCU).
O Pressuposto básico quanto ao Modelo de Responsabilidade Subjetiva é ato Ilicito (ato ilegal, dano e culpa), sendo que os argumentos de defesa mais comuns são Preliminares (ausência de: pressupostos de constituição e desenvolvimento processual: ilegitimidade ativa (jurisdição e competência), ilegitimidade passiva (ausente, falecido, incapaz)); possibilidade de defesa; preclusão, prescrição ou decadência; Nulidades processuais (notificação (citação válida); impedimentos e suspeições e ausência do MP-TCU).
Os argumentos de defesa mais comuns: Preliminares e Nulidades processuais. Quanto ao mérito: Negativa da autoria; Negativa do fato; Ausência de culpa, de dolo e de má-fé; Excludentes de culpabilidade (fortuito, força maior, inexigibilidade de conduta adversa). Inversão do ônus da prova (fato, autoria, culpa)
17.7 RECURSOS NO TCU (ART. 277 RI-TCU)
O Processo de Contas (Recurso de Reconsideração, Recurso de Revisão) apresenta Processo de Fiscalização/Pessoal; Pedido de Reexame); Decisões cautelares (Agravo); Todas as Decisões (Embargos de declaração).
Efeitos do recurso (Preclusão consumativa (art. 278, § 3º); Circunstâncias objetivas = aproveitam todos os responsáveis (art. 281); Efeito suspensivo (depende do recurso); Efeito devolutivo (devolve as questões levantadas no reformatium in pejus)). Admissibilidade (art. 278, 1º e 2º ): Pressupostos recursais: (Intrínsecos: cabimento (possibilidade recursal – art. 279) e legitimidade “subjetivos” (interesse, sucumbência, utilidade e necessidade(art. 282)); inexistência de fato impeditivo (preclusão, desistência, aquiescência). Extrínsecos (“objetivos”): tempestividade e forma. Recurso de reconsideração (art. 285) tem 15 dias (com efeito suspensivo), 1 ano (fatos novos, sem efeito suspensivo). Recurso de revisão (art. 288): 5 anos (erro de cálculo, falsidade ou insuficiência de provas, documentos novos), Sem efeito suspensivo. Pedido de reexame (art. 286) Igual ao recurso de reconsideração. Embargos de declaração (art. 287) 10 dias, com efeito suspensivo. Agravo (art. 289), 5 dias e pode ter efeito suspensivo.
18 CONVÊNIOS FEDERAIS
Têm importância no orçamento da União, representando aproximadamente 35% do total e principal fonte para investimentos e custeio (educação, saúde, transporte, habitação, segurança etc).
Apresentava até 2007 mais de 90.000 instrumentos por ano, sendo que em torno apresentava contas irregulares em aproximadamente 70% das contas no TCU, sendo que 50% dos valores eram revertidos em multas/débitos.
Possui tipo distintos, como: contrato x convênio; ajuste & consórcio; contrato de repasse; transferências: voluntárias x livres; auxílios; subvenções; contribuições.
18.1 REGIME JURÍDICO DOS CONVÊNIOS FEDERAIS
A cronologia da legislação financeira segue a partir do Decreto-lei 200/67; Dec. 93.872/86; CF/88;LDOs desde 89; Lei n. 8.666/93; Lei n.º 9.452/97 (pub); EC 19/98 (da LRF); LRF/01; Dec. 6.170/07.
Quanto a regulamentação, está amparada pela IN-SECIN n.º 02/84; IN-STN n.º 10/87; IN-STN n.º 12/88; IN-STN n.º 03/90; IN-STN n.º 02 e 03/93; IN-STN n.º 01/97; IN-STN n.º ePI n. 127/08.
Quanto a legislação relacionada, podemos apresentar a Lei n.º 4.320/64; Lei Orgânica do TCU e RI; Lei 10.522 – CADIN; MPs dispensa restrições; Dec. suspende restrições; Lei 10.180/01 (análise de custos); Leis específicas (setoriais).
As Fases que fazem parte são: 1 CONCESSAO-3. Divulgação (Siconv, art. 4º PI)-2. Chamamento (art. 5º) -1. Credenciamento (art. 14) 0. Proposta (art. 15) 1 – Cadastramento (art. 17) 2 – Análise (art. 31) 3 – Aprovação (art. 32) 4 – Formalização (art. 29) 5- Publicidade (art. 33) 2 LIBERACAO 1 – Liberação art. 42) 2 – Aplicações financeiras ( “ § 1º)3 – Licitação ou cotação. (art. 45) 3 – Execução física/financeira (art. 50) 4 – Acompanhamento (art. 51) 3 PRESTACAO DE CONTASAs prestações de contas são “Parciais” (R.S.T = art. 53, § 3º, rev.) e Finais (art. 56) (Convenente e Concedente ( a) ordenador; b) contabilidade; c) Controle Interno; d) Controle Externo)).
A Transferências pela Óptica do Controle são através dos OBJETOS TIPICOS DE CONVENIO: São as obras (escolas, hospitais, centros, rodovias, habitação, cadeias); campanhas (vacinação, erradicação de doenças, educativas); equipamentos de segurança, treinamentos; congressos, pesquisas técnico-científicas; e objetos tipicos de contrato: consultorias diversas; elaboração de planos, estudos e projetos e serviços terceirizados (terceirizáveis).
Possui abrangência da PI 127/08 x IN 01/97 (Art. 74-B da PI), (Arts. 1º e 2º da PI).
Quanto aos requisitos para Celebração, devem ser atendidos os art. 2º IN, arts. 21/24 do PI; Cad. e Cred. SICONV; regularidade Fiscal (CAUC); PT ;. Contrapartida; Crédito externo prévio; Tributos (instituir(arrecadar; pagar)); Procedimentos licitatórios (LDO 10, a. 39, 4º); Análise de custos (art. 35 Lei 10.180/01); Apreciação (técnica, jurídica); e Aprovação.
O Plano de Trabalho (art. 21 da PI 127) fica centrado: na justificativa; objeto; metas (licença ambiental); etapas; plano de aplicação (elementos de despesa; contrapartida; Projeto Básico (LCC, 6º, IX)); cronograma de execução e de desembolso; comprovação de adimplência e registro do imóvel.
Quanto ao projeto Básico (LCC, 6º, IX) Termo de Referência (art. 9, par. 2º. Dec 5.450/05), ( a) solução escolhida e elementos constitutivos; b) soluções técnicas globais e localizadas; c) tipos de serviços, materiais e equipamentos; d) informações para: (métodos construtivos; instalações provisórias; organização da obra); e) subsídios para plano de licitação e gestão da obra (programação; suprimentos; normas de fiscalização); f) orçamento detalhado.
A contrapartida, trata dos Recursos financeiros ou bens e serviços economicamente mensuráveis: previsão no art. 7º do Dec. 6.170/07, art. 20 da PI (1) Exigência obrigatória para entes públicos (art. 39, LDO 10); Limites legais mínimos e máximos; possibilidade de alteração desses limites; 2) Exigência facultativa para entes públicos ( competência exclusiva do concedente (LDO 10, art. 45, § 2º)); 3) Para entidades privadas (mesmos limites municipais (art. 37, LDO 10 – vetado; ver art. 52 – SUS, LDO 11 art. 38)); Termo de Referência (art. 9, par. 2º. Dec 5.450/05).
A regularidade fiscal, Instituição, previsão e arrecadação de todos os impostos previstos (art. 11, par. ú.). limites de gastos com pessoal, educação, saúde, endividamento e restos a pagar (art. 25). pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos. prestação de contas de recursos anteriores. previsão orçamentária de contrapartida. envio das contas de governo para a consolidação nacional. ter publicado o relatório de execução orçamentária. ter publicado o relatório de gestão fiscal (arts. 51/55).
Um ponto importante é Regularidade fiscal durante a execução (art. 43 c/c 24 PI), CAUC: I) arrecadação de impostos; II) INSS; III) Receita federal; IV) CADIN; V) FGTS; VI) SIAFI (PC antigas); VII) LRF *; VIII) PIS/PASEP (Lei); 3) liberação de parcelas = com comprovação (LDO 10, art. 36, V). regularidade na própria TV => art. 40, § 6º 4) aditamentos = com comprovação (?) 5) convênio plurianual = comprovação no início de cada ano.
Quanto as VEDACOES (arts. 6º e 39 da PI e LDO) 1) Mora ou inadimplência (art. 6º, IV) Dec. 339/1997-TCU-P “Relativamente à mencionada alteração [IN 02/93 => IN 01/97], tenho para mim que esta última IN veio prejudicar o Município que se encontra em situação de inadimplência perante a entidade concedente dos recursos, posto que só será liberado para receber novos recursos, mediante a suspensão da inadimplência, após a instauração da tomada de contas especial e remessa do processo a este Tribunal, ou seja, terá que aguardar muito mais tempo tendo em vista que, geralmente, as tomadas de contas especiais levam alguns anos até serem encaminhadas a esta Corte” “5. Entendo, pois, que não se deve imputar à municipalidade, em razão de um administrador que foi omisso no dever de prestar contas, um ônus de caráter social, se o atual administrador tenha, efetivamente, comprovado não ser o responsável pelos atos inquinados de irregularidade, bem assim que adotou as providências necessárias ao resguardo do interesse público. Assinale-se, independentemente de ter sido instaurada a TCE e remetida a este Tribunal, sem se olvidar do disposto no art. 8º da Lei nº 8.443/92”. 1) Mora ou inadimplência (art. 6º, IV); Dec. 339/97-P – Ata 22; celebração ou liberação (art. 43, I c/c art. 24, VI, PI) 2) Entidades privadas*: objeto social compatível (art. 6º VII, PI); subvenções sociais ((LDO) auxílios e contribuições sociais LDO assistência social, art. 204, I, CF); 3) pessoa física (art. 6º, V, PI) 4) servidores:4.1. agente político, cônjuges e parentes => dirigentes (art. 36, 3º/art. 6º, II, PI; LDO 11, art. 37, § 3º), 4.2. consultoria e assistência técnica … art. 39, II, PI; LDO 10, art. 21, VIII pode se C&T( “ , § 1º, VI) 4.3. diárias e passagens LDO 10, art. 21, X, pode do quadro convenente ( “ , § 1º, VIII) 4.4. associações de servidores (art. 39, VIII, PI); pode creche e pré-escola (LDO 10 art. 21, § 1º, V); 5) pagamento de pessoal (art. 167, X, CF) 6) mudança de objeto, (metas pode) (art. 39, III, PI) 7) desvio de finalidade (art. 39, IV, PI); 8) efeitos retroativos; 9) despesas com multas e cia (art. 39, VII); 11) publicidade (art. 39, IX); 12) celebrar + de um convênio para o mesmo objeto; 13) limites das PPP (art. 6º, VIII); 14) taxa de administração, gerência ou similar (art. 39, I, PI); despesas administrativas, limite até 15% no PT (art. 39, § único); 15) despesas fora da vigência (art. 39, V e VI); 16) UF q não cumpre limites da CF de educação e de saúde (art. 25, § 1o, inciso IV, alínea “b”, da LRF x art. 46 LDO 09); 17) Limite de R$ 100 mil com entes públicos (Art. 2º, I, Dec. 6.170/07) turismo pode R$ 50 mil (LDO 10, art. 40, § 7º).
As Vedações às entidades privadas podem ser com fins lucrativos (art. 6º, V PI) ou sem fins lucrativos, desde que: com membros dos Poderes Legislativos, ou respectivos cônjuges ou companheiros sejam proprietários, controladores ou diretores (art. 6º, II e LDO 10, art. 36, § 3º; LDO 11, art. 37, § 3º); subvenções sociais => atividades de natureza continuada nas áreas de cultura, assistência social, saúde e educação (LDO 10, art. 32; LDO 11, art. 32). Auxílios (LDO 10, art. 34; LDO 11, art. 36); ensino gratuito e direto (básico, especial, CNEC), meio ambiente, saúde contribuição só com lei específica (LDO 10). Ver condicionantes do art. 36, LDO 10.
18.2 APRECIAÇÃO DA PROPOSTA
Os itens para apreciação (art. 4° da IN. Art. 31da PI) que fazem parte a aprovação são: 1) minuta de termo, 2) extrato do SIAFI, 3) documentos comprobatório: a)capacidade jurídica do: proponente (art. 17, PI) e representante legal (art 17, § 1°PI), b) capacidade técnica (art. 18, VII, PI), c) regularidade fiscal (art. 18, VI PI), 4) pesquisa do SIAFI e CADIN e 5) comprovante de entidade de fins filantrópicos.
Manifestação técnica e jurídica (art. 31, PI); Ac. 147/06-P: “o parecer jurídico emitido nessas circunstâncias não possui um caráter meramente opinativo (MS n. 24.584/DF [STF]): ‘a aprovação ou ratificação de termo de convênios e de aditivos, a teor do § ú. Do art. 38 da LLC, difere do que ocorre com a simples emissão de parecer opinativo’ (…) o gestor público, quando discordar dos termos do parecer jurídico (…) deverá apresentar por escrito a motivação dessa discordância.”
Formalização trata do Termo de convênio: preâmbulo (art. 29 da PI); cláusulas obrigatórias (art. 30 PI) (sugestão: obrigação de PC no fim do mandato (Ac. 628/05-1ªC e 368/05-2ªC); sugestão: consulta da conta bancária pelo concendente; sugestão: obrigatoriedade de manutenção do endereço do responsável); alteração do convênio (art. 37/38 PI).
A Publicidade, A comunicação ao Poder Legislativo local (art. 35 da PI); publicação do extrato no D.O.U. (art. 33 da PI); divulgação pela Internet (LDO , art. 34 da PI); convenente (informar à sociedade e usuários a origem dos recursos (art. 36, Lei n. 10.180/01)); conselho local (controle social, art. 36 da PI).
Execução => Concedente; Empenho (art. 9º Dec. 6.170/07) e registros no Siafi e Siconv (art. 50, 2o., III, PI); Registro no Siconv e publicidade no Portal dos Convênios (art. 13 Dec. 6.170/07 e arts. 25 e 34 PI); Registros no SIASG (LDO); Pesquisa, ao CAUC, prévia a cada liberação (LDO; art. 43 PI); Desembolso conforme o cronograma e após licença ambiental (art. 25, III e art. 42 PI) (atendendo o art 51, acompanhamento e Fiscalização in loco*; Suspender liberações se houver irregularidade segundo o art. 55, da PI )* acabou a PCP (art. 35 c/c 5º, I e § 1º, II, todos da IN); Comunicação de irregularidades ao convenente e ao chefe do executivo local (art. 41, 1º, LDO 09.
O Acompanhamento in loco é obrigatório, sendo o acompanhamento pelo concedente (LDO); indispensável fiscalização sobre a execução local (Dec. 93.872/86, art. 54, rev.); indispensável fiscalização sobre a execução local pelo concedente (Dec-lei 200/67, art. 10, § 6º); fiscalização local periódica pelo concedente ou CISET, para verificar a comprovação da boa e regular aplicação de cada parcela (LLC, art. 116, § 3º, I); possibilidade delegação de competência (art. 53, 2o., II, PI); falta de visitas ao local da execução deverá ser justificada (art. 52 PI); designação de representante para acompanhar a execução (art. 53 PI); aplicação de multa, pelo TCU, em concedentes negligentes (Acórdão 330/2002-P => falta de “fiscalização in loco” => IR + multa; Acórdão 1.613/2005-P => falta de “acompanhamento in loco” => IR + multa; Ver tbm => Ac n. 2.128/2004- 2ªC, n. 2.444/2005- 2ªC, n. 134/2006-2ªC).
Caso ocorram irregularidade (art. 55 PI):Suspensão imediata da liberação de recursos (- LRF, a. 25, 3º); notificação ao convenente com prazo de 30 dias para sanar; 45 dias (LDO 11, art. 40, § 2º); 10 dias para analisar resposta do convenente; comunicação ao convenente e ao chefe do Executivo local (LDO 10, art. 40, § 1º); registro de inadimplência no Siconv e “diversos responsáveis” no Siafi (art. 63, § 3o. PI); TCE (IN-TCU 56/07, art. 63/65 PI).
Requisitos para liberação dos recursos (art. 43 e p.ú da PI) Cadastro atualizado no SICONV *(só entidade pública); Regularidade Fiscal => CAUC *(LDO 10, art. 40, 1º, arts. 24/25 do PI); Depósito da contrapartida (art. 43, II da PI); Procedimentos licitatórios (Entidades públicas = sistema de registro de preços, pregão ou … (LDO 10, art. 40, LLC art. 15, II; § 4º; art. 49 PI). Entidades privadas = cotação prévia no Siconv, ou pesquisa de 3 orçamentos, ou sistema de registro de preços (arts. 45 a 48 PI) Aquisições a preços de mercado (art. 35, Lei 10.180/01)). Regularidade na execução x suspensão dos repasses (art. 55 da PI x art. 25, § 3º da LRF).
Execução => Convenente; trata da divulgação na Internet (art. 41, PI); adoção de procedimentos licitatórios (Entidades privadas (ONGs): cotação prévia no Siconv / 3 orçamentos ou Sistema de registro de preços (art. 45/48 da PI) ou Lei 8.666/93, Lei 10.520/02, Dec. 5.450/05 (sistema de registro de preços, pregão, pregão eletrônico…), (Acórdão 353/2005 -TCU -P: LLC, art. 15, II; Lei 10.520, art. 1º; Dec.5.450/05, art. 4º; art. 45 da PI). Decisão 353/2005-TCU-P (obrigação de licitar – ente privado) (…) a norma estatuída no parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal, que estende a obrigação de prestar contas da utilização de recursos públicos também à pessoa física ou jurídica, mesmo que privada, combinada com o disposto no art. 37, inciso XXI, leva à necessária conclusão de que a licitação é um instrumento de controle à disposição da administração para a verificação da boa e regular aplicação de recursos públicos, sendo imprescindível a observância de normas gerais de licitação sempre que a operação envolver gastos dessa natureza.Deve-se pois, dar provimento parcial ao recurso interposto pelo Ministério Público e alterar o item 9.2. do Acórdão 1070/2003 – Plenário – TCU, de modo a firmar o entendimento de que a aplicação de recursos públicos geridos por particular em decorrência de convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, deve atender, no que couber, às disposições da Lei de Licitações, ex vi do art. 116 da Lei 8.666/93.
Decisão 302/09-TCU-1ªC (obrigatoriedade do uso do pregão)(…) Cumpre observar que à luz do art. 1º da Lei n. 10.520/2002 o pregão “pode” ser utilizado para aquisição de bens e serviços comuns, assim identificados como aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, mediante as especificações usuais do mercado (…). 13. Apesar de a lei trazer disposição no sentido de ser discricionário o uso da modalidade pregão, vale registrar que no plano federal tal discricionariedade na adoção do pregão deixou de existir com a edição do Decreto n. 5.450/2005, que disciplinou o pregão eletrônico. (…) 14. Não é preciso maiores esforços de hermenêutica para verificar que Órgãos e Entidades federais devem utilizar o pregão para contratar bens e serviços de natureza comum. 16. Assim, tendo em conta a obrigatoriedade acima mencionada e o objeto da contratação – serviços de manutenção e substituição de peças de aparelhos condicionadores de ar -, tem-se que o Órgão tomador de serviços deveria ter lançado mão da modalidade pregão para levar a efeito sua avença. Acrescente-se ainda que, além de ser a modalidade adequada e imposta pela legislação, o pregão trouxe diversas vantagens ao Setor Público como a redução dos preços praticados, simplificação dos procedimentos, maior celeridade dos certames, entre outras.
A adoção de procedimentos licitatórios (LDO; Acórdão-TCU 353/2005-P, art. 45/49 da PI), sistema de registro de preços (carona), pregão, pregão eletrônico… ou cotação prévia no Siconv, ou 3 orçamentos; manutenção dos recursos em conta específica (art. 42, § 1° PI); pagamentos nominativos (crédito na conta bancária) art. 50 PI; utilização dos recursos exclusivamente no objeto (art. 39, IV, e 50, PI); aplicação financeira dos recursos não utilizados (art. 42, § 1° PI, incisos); despesas a preços de mercado (LDO ; art. 35, §1º e 2º Lei 10.180/01, art. 45 PI); comprovantes de pagamento com identificação do convênio*, arquivados e acessíveis ao controle (nexo causal x art. 3, 3o. PI); inclusão dos comprovantes de despesa no Siconv (art. 50, 3o, V, PI); devolução dos saldos em 30 dias (art. 57, PI).
19 PROPORCIONAL.
19.1 PRECOS DE MERCADO
Pesquisa prévia de preços comprovada no processo => Ac. 568/08-P: “determinar ao (…) que proceda à prévia pesquisa de preços nas licitações que vier a realizar, anexando a documentação correlata aos processos .” Preço global máximo = planilha orçamentária do projeto básico/termo de referência. Preços unitário maior que o da planilha => desclassificar proposta (Ac.107/09-P, ver LDO 11, art. 127 para obras). Atentar para jogo de planilha => aditivo de itens com sobrepreço (Ac.2.439/08-P). Inexequibilidade de preços => inversão da prova de exequibilidade para o licitante em compras de bens e serviços comuns (Ac.559/09-1ªC). No pregão, verificar compatibilidade de preços após o encerramento da fase de lances (Ac. 1209/09-P). Sobrepreço ou “sobrequantidade” => superfaturamento => dano ao erário => débito solidário (gestor e fornecedor) + multa + inabilitação do gestor Sobrepreço é fraude à licitação?
Lei 8.666/93, “Art. 96 Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente: I – elevando arbitrariamente os preços; [superfaturamento] (…); V – tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta [sobrepreço] ou a execução do contrato: Pena – detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.”; Fraude à licitação => irregularidade das contas e multa (gestor) + declaração de inidoneidade (licitante) por até 5 anos (Lei 8.443/92, art. 46); Extensão da inidoneidade ao sócio e empresas sucessoras => Ac.1209/09-P.
20 – CONCLUSÃO
O Direito Financeiro está intimamente vinculado as normas relativas à atividade do estado, voltadas a se obter, gerir e aplicar todos os recursos financeiros, necessários à consecução das finalidades do Estado, sendo que o vinculo com o TCU visa atender as finalidades do Estado e à promoção do bem comum, atendendo as necessidades públicas como obras, segurança, educação, saúde, assistência, previdência, justiça, cultura.
Os aspectos relevantes quanto ao momento histórico, cultura, política, tradições e costumes da sociedade são levados em consideração, onde os posicionamentos podem mudar com os novos entendimentos.
O monitoramento e controle que o TCU realiza, sobre a administração pública federal permitem que milhares de reais sejam questionados e revistos, com economia para erário público. O fato de serem obras prioritárias e diretamente vinculadas ao PAC, causa desconforto ao executivo, mas demonstra que o desempenho de suas funções e atuação como auxiliar do Poder Legislativo, através da Lei de Responsabilidade Fiscal e outras, servem como referencia.
A Constituição Federal também ampara as funções de auxiliar o Congresso Nacional, permitindo que o TCU possua atribuições próprias onde deve examinar também as contas anuais do Presidente da República. Com o dever de aprovar ou rejeitar as contas, os atos praticados devem ser analisados de forma a permitir um trabalho adequado.
O uso de todos esses mecanismos, permite que seja adequada a melhor forma de controle e gestão dos recursos, razão essa que o direito financeiro permite a interação necessária, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público.
Informações Sobre o Autor
Carlos Juliano Ribeiro Nardes
Especialista em Direito
