O princípio da anterioridade e a segurança do contribuinte

Pelo princípio da anterioridade nenhum
tributo poderá ser cobrado no mesmo exercício financeiro em que haja sido
publicada a lei que o instituiu ou aumentou. Tal regra está textualizada, entre
nós, no art. 150, III, “b”, da Constituição Federal1.
Muito antes, diga-se de passagem, essa já era a orientação perfilhada pela
Suprema Corte, interpretando a Carta Política pretérita2.

Trata-se de norma garantidora do
sistema constitucional tributário, que tem como finalidade precípua conferir
segurança ao contribuinte. Através dela preocupou-se o legislador constituinte
em assegurar ao cidadão o direito de conhecer previamente suas obrigações
tributárias para, com isso, ter meios hábeis de adequar seu orçamento ao
custeio das despesas sociais3.

Nosso intuito, todavia, não é estudar o
princípio, mas sim levantar uma preocupação nossa. Pretendemos, nessa ocasião,
indagar sobre o efetivo cumprimento das finalidades acima resumidas no atual
panorama nacional, bem como a necessidade de urgente revisão do mecanismo da
anterioridade. Afinal, em que pese sua nobre finalidade, o princípio vem-se
enfraquecendo através dos tempos.

Tornou-se corriqueiro em nosso país a reforma da legislação
tributária ao apagar das luzes dos exercícios financeiros. Foi o que ocorreu,
por exemplo, no ano de 1991, com a edição da L. 8.383, de 31 de dezembro4.
A mesma situação repetiu-se recentemente, no final do ano que passou, com um
pacote de ajuste fiscal encomendado pelo Fundo Monetário Internacional. Aliás,
abrindo um breve parêntese, é preciso mencionar a reprovável forma de editar
tais normatividades, com a utilização de medidas
provisórias, causando segurança ainda maior ao tumultuado e caótico cenário
jurídico brasileiro.

Nesse quadro, resta evidente a
insuficiência do princípio da anterioridade para garantir qualquer espécie de
segurança aos contribuintes, tendo em vista a possibilidade de exigência dos
tributos recém instituídos/majorados já no primeiro dia do exercício financeiro
seguinte. Com isso, torna-se inócua e ineficaz a previsão constitucional. O
lapso temporal inferior a um mês, por certo, não é suficiente para que o
contribuinte organize suas finanças. Sem dúvida, melhores
intenções tinha o legislador ao constitucionalizar, entre nós, o princípio
da anterioridade.

Faz-se necessário, pois, rever a
garantia, adequá-la aos tempos de “política de apaga incêndio” e aos
procedimentos nada elogiáveis utilizados para implantá-las. Com certeza, a
falta de planejamento de nossos administradores não pode resultar prejuízos e
inseguranças para o cidadão contribuinte. É preciso reformular o princípio da
anterioridade, de modo a concretizar e realizar as finalidades protetivas que lhe inspiram.

Em primeiro lugar, gostaríamos de
registrar uma sugestão. Seria interessante que os governantes/legisladores,
mantendo-se a atual redação constitucional do princípio da anterioridade
(baseada no exercício financeiro), abstivessem-se de dispor expressamente sobre
a data de entrada em vigor das leis tributárias. Dessa forma, assegurar-se-ia,
no mínimo, a obediência ao prazo de vacatio
legis previsto no art. 1º da Lei de Introdução ao
Código Civil, isto é, 45 dias depois da publicação oficial. É o prazo mínimo
que se admite para que uma nova obrigação tributária seja exigível.

Mas, como dissemos,
essa providência salutar dificilmente será adotada por nossos administradores,
num país em que a prática de desrespeitos institucionais tem sido uma anomalia
corriqueira. Vê-se, assim, que é fundamental uma reforma legislativa, que venha
a assegurar eficácia ao princípio da anterioridade.

Na própria Carta Constitucional de 1988
há um mecanismo que assegura maiores garantias ao contribuinte. Trata-se do
denominado “princípio da anterioridade mitigado”, previsto no art.
195, §6º, relativamente às contribuições destinadas ao custeio da seguridade
social. Segundo este as contribuições sociais só poderão ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei
que as houver instituído ou modificado.

Acreditamos que a solução gravita nessa
órbita. O princípio da anterioridade calcado no respeito ao exercício
financeiro deve ser substituído por um mecanismo de prazo fixo. Em resumo,
entendemos que as legislações instituidoras ou que majorem alíquotas de
tributos devem ter eficácia temporal contida, pré-fixada no Texto
Constitucional. Recomendável seria, a nosso juízo, a adoção de um prazo mínimo
de 6 meses.

A anterioridade tributária deve
refletir um lapso temporal razoável para que o cidadão possa antecipar a forma
e os meios com os quais vai contribuir para o custeio coletivo das despesas da
sociedade e não para que o governo possa exercer o seu poder arrecadador. É
preciso que nossos homens públicos conscientizem-se da necessidade de melhor
planejar a economia do país, para que os cidadãos vivam com segurança e
previsibilidade.

Notas:

1. Sem
prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

(…)

III – cobrar
tributos:

a) em relação
a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da
lei que os houver instituído ou aumentado;

b) no mesmo
exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou
aumentou;

2.
“É inconstitucional a cobrança do tributo que houver sido criado ou
aumentado no mesmo exercício financeiro” (Súmula 67/STF);

3.
“O que estamos tentando significar é que o princípio da anterioridade é
o corolário lógico do princípio da segurança jurídica. Visa evitar surpresas
para o contribuinte, com a instituição ou a majoração de tributos, no curso do
exercício financeiro. De fato, o princípio da anterioridade veicula a idéia de
que deve ser suprimida a tributação de surpresa (que afronta a segurança
jurídica dos contribuintes). Ele não permite que, da noite para o dia, alguém
seja colhido por uma nova exigência fiscal. É ele, ainda, que exige que o
contribuinte se depare com regras tributárias claras, estáveis e seguras. E,
mais do que isso: que tenha o conhecimento antecipado dos tributos que lhe
serão exigidos ao longo do exercício financeiro, justamente para que possa planejar
sua vida econômica” (Roque Antonio Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributário, 11ª
edição, Malheiros, p. 133);

4. Aliás,
sobre essa lei lançaram-se inúmeras restrições por ter sido publicada no DOU do
dia 31.12.91, que, como afirma a própria Imprensa Nacional, foi remetida para
os assinantes somente no dia 2 de janeiro do ano seguinte (ver Hugo de Brito
Machado, Curso de Direito Tributário);