Princípio da precaução

Resumo:O princípio da precaução surgiu na Alemanha, após várias degradações ambientais. O governo preocupado com tal situação criou mecanismos para combater os atos que ocasionavam essas. A partir disso, esse princípio foi trazido para o âmbito internacional, onde teve várias regulamentações em diversos Acordos e Convenções Internacionais, tais quais Convenção da Diversidade Biológica, Convenção – Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima e a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, dentre outros. No Brasil, esse princípio obteve outras regulamentações, inclusive aplicação de forma variada, porém rígida. O princípio da precaução, pedra de toque do Direito Ambiental, sempre será encontrado quando, por ocasião de qualquer empreendimento, mudança de rua, implantação de nova tecnologia, que altere ou cause o mínimo ou ínfimo dano ambiental. Muito embora isso pareça rígido exacerbadamente, esse é o mínimo a ser feito para manter um ambiente habitável para as gerações futuras. 

Palavras Chave: Direito Ambiental. Princípio da Precaução. História Precaução. Características.

Abstract:The precautionary principle emerged in Germany, after several environmental degradations. Government concerned about this situation has created mechanisms to combat acts, which sometimes caused these. From this, this principle was brought into the international arena, where he had various regulations in various agreements and international conventions, such that the Convention on Biological Diversity, Convention – United Nations Framework Convention on Climate Change and the United Nations Conference on Environment and Development, among others. In Brazil, this principle got other regulations, including application in different ways, but rigid. The precautionary principle, the cornerstone of environmental law, will always be found when, on any enterprise, street change, implementation of new technology, which modifies or cause minimal or negligible environmental damage. Although it seems exaggeratedly hard, this is the minimum to be done to maintain a habitable environment for future generations.

Keywords: Environmental Law. Precautionary Principle. History precaution. Future Generations.

Sumário: Introdução. 1. História do Princípio da Precaução. 2. Definição. 3. Características. a. A incerteza do dano ambiental. b. A Inversão do ônus da prova. c. Os custos das medidas de prevenção. 4. A aplicação do princípio da precaução. 5. Conclusão. 6. Referências.

 Introdução

 O princípio da precaução surgiu na década de 1970, na Alemanha, após intensas degradações ambientais, as quais chamaram a atenção das autoridades alemães e de sua comunidade e receosos com tais acontecimentos passaram a dar uma atenção especial às atividades que poderiam gerar danos ambientais, surgindo assim o princípio da precaução.

Esse princípio, logo que criado, obteve grande repercussão tanto nacional quanto internacionalmente, já que à época foi considerado bastante rígido, haja vista que, para a realização de qualquer atividade, fazia-se necessário prévio estudo científico, a fim averiguar as chances dessa gerar um dano ambiental, mesmo que ínfimo ou irrisório.

Passados alguns anos após sua criação esse princípio veio a fazer parte de vários tratados internacionais, primeiramente na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, sediada no Rio de Janeiro – Brasil, depois na Convenção da Diversidade Biológica e, por fim, Convenção – Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima.

Mas essas regulamentações não pararam por ai, no Brasil, esse princípio tomou força a partir da Conferência Rio/92, ratificando o acordo e comprometendo-se a cumprir os princípios ali tratados, dentre eles o princípio da precaução, o décimo quinto em ordem.

 A partir desse acordo a República Federativa do Brasil passou a regulamentar e pormenorizar o princípio ora tratado, bem como a definir suas características, conceito e aplicação a seguir tratados.

1 História do Princípio da Precaução

Na década de 1970, a sociedade alemã preocupada com a saúde pública, destruição das florestas, bem como a crescente taxa de poluição atmosférica, reflete-se no Governo Alemão que se viu obrigado a dar uma resposta mais ágil com políticas públicas mais eficientes e intervencionistas, surgindo como solução então o que se denominou de princípio da precaução.

A partir desse momento, o cenário internacional analisando a preocupação dos alemães para com o meio ambiente e com a inovadora criação daquele princípio passou a adotá-lo em seu sistema, além de outros Estados.

Segundo Abreu(2008) o surgimento de riscos ambientais de significância crescente em nível global, por vezes acarretando situações até mesmo de ameaças à soberania de nações, trouxe à tona a necessidade de se criarem mecanismos reguladores no plano internacional sob a forma de tratados e convenções, objetivando a proteção dos ecossistemas e do meio ambiente em geral, a partir do século XX.

Nesse cenário, ainda, esse princípio, ganhando força no âmbito internacional, passou a ter previsão em diversos acordos internacionais, tais como a, Convenção da Diversidade Biológica que em seu preâmbulo expõem:

“Observando que é vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensível redução ou perda da diversidade biológica.

Observando também que quando exista ameaça de sensível redução ou perda de diversidade biológica, a falta de plena certeza cientifica não deve ser usada como razão para postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaça.”

Ainda, a Convenção – Quadro das nações Unidas sobre a Mudança do Clima em seu artigo 3º, 3, in verbis:

“3. As Partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas da mudança do clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar essas medidas, levando em conta que as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em função dos custos, de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor custo possível. Para esse fim, essas políticas e medidas-devem levar em conta os diferentes contextos sócioeconômicos, ser abrangentes, cobrir todas as fontes, sumidouros e reservatórios significativos de gases de efeito estufa e adaptações, e abranger todos os setores econômicos. As Partes interessadas podem realizar esforços, em cooperação, para enfrentar a mudança do clima.”

 E, por fim na Conferência das Nações Unidas, para o meio Ambiente e o Desenvolvimento, ocorrida em 1992, em seu princípio 15, aprovado por unanimidade expõe:

“De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.”

Cabe ressaltar que foi nessa convenção de 1992, sediada na cidade do Rio de janeiro, que o Brasil ratificou e trouxe para ordenamento jurídico pátrio, de forma expressa, o princípio da precaução.

Saliente-se, que muito embora o princípio supramencionado tenha surgido de forma expressa no ano de 1992, o Brasil já o possuía, porém de forma subentendida e tímida, conforme a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938 de 31.8.1981), esclarece em seu art. 4º, incisos I a VI, que seu objetivo é compatibilizar o desenvolvimento sustentável e o crescimento econômico com qualidade do meio ambiente, equilíbrio ecológico e preservação do meio ambiente. Assim, para alcançar esse objetivo, essa lei instrumentalizou a “Avaliação dos Impactos Ambientais”, a qual serve para prevenir e evitar danos ambientais.

 Superado o problema da “expressividade” do princípio da precaução, outros regramentos no Brasil que o abarcaram, passaram a trazer em seu bojo sua previsão, se não observe:

“DECRETO Nº 5.098, DE 3 DE JUNHO DE 2004.

Dispõe sobre a criação do Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos – P2R2, e dá outras providências.

(…) omissis

 “Art. 2º. São princípios orientadores do P2R2, aqueles reconhecidos como princípios gerais do direito ambiental brasileiro, tais como:

I – princípio da informação;

II – princípio da participação;

III – princípio da prevenção;

IV – princípio da precaução; (Grifo nosso)

V – princípio da reparação; e

VI – princípio do poluidor-pagador.

 LEI Nº 12.305, DE 2 DE AGOSTO DE 2010."

 Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências.

 (…) omissis

 "CAPÍTULO II

DOS PRINCÍPIOS E OBJETIVOS

 Art. 6o  São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos:

I – a prevenção e a precaução;”

2 Definição

Segundo o douto doutrinador José Roberto Goldim (2002), o princípio da precaução é:

“(…) a garantia contra os riscos potenciais que, de acordo com o estado atual do conhecimento, não podem ser ainda identificados. Este Princípio afirma que a ausência da certeza científica formal, a existência de um risco de um dano sério ou irreversível requer a implementação de medidas que possam prever este dano.”

Nesse sentido, Abreu (2008), assevera que:

“(…) é o princípio da precaução, portanto, aquele que está a impor e a legitimar a adoção de urgente medida precautória em relação a um dado risco ambiental, nas situações em que se depara com o desconhecimento acerca dos detalhes desse risco, suficiente, portanto, a mínima probabilidade da sua existência, a ensejar medida dotada de eficácia com vistas à defesa do meio ambiente.”

Com base no exposto acima, precaução é cuidado. Logo, ele sempre deve estar antes de qualquer suspeita de dano, mesmo que seja o mínimo até mesmo o ínfimo de dano ambiental, pois o ínfimo hoje pode ser exorbitante no futuro. Portanto, faz-se necessário o uso, mesmo que entendido como abusivo, desse princípio, a fim de evitar problemas paras as futuras gerações da sociedade mundial, bem como a sustentabilidade ambiental das atividades humanas, aliás, tudo isso é em prol do bem-estar coletivo, tendo em vista que a vã consciência ambiental e arraigada no ser humano, um meio natural complexo, ainda se encontra muito arcaica.

3 Características

Para colacionar tais ideias, faz-se necessário aludir os ensinamentos propostos por Machado (2006, p.72), a saber:

a. Incerteza do Dano e Nexo Ambiental

Segundo Colombo(2004), neste ponto, convém lembrar que, até a década de 80, as medidas utilizadas para evitar os danos ambientais tinham como fundamento obrigatório para sua efetivação a análise científica, ou seja, a Ciência assegurava a idoneidade dos resultados (MACHADO, 2001).

Nos ensinamentos de Colombo (2004) apud Machado (2001, p.55),

“Em caso de certeza do dano ambiental, este deve ser prevenido, como preconiza o princípio da prevenção. Em caso de dúvida ou incerteza, também se deve agir prevenindo. Essa é a grande inovação do princípio da precaução. A dúvida científica expressa com argumentos razoáveis, não dispensa a prevenção.”

Portanto, pode-se dizer que aqui rege o princípio “in dubio pro environment”, isto é, na dúvida julga-se em prol do meio ambiente, pois assim estará evitando um dano ao meio ambiente, bem como assegurando um bem-estar às futuras gerações.

b. A Inversão do Ônus da Prova

É dever do interessado provar que sua atividade não gerará consequências ambientais. Tal característica dá-se em razão de que a sociedade e o legislador não querem que seja realizada qualquer obra que venha a interferir no meio ambiente, no intuito de evitar prejuízos ambientais. Todavia, ao interessado em estabelecer quaisquer atividades, cabe realizar o estudo de impacto ambiental e provar por todos os meios que não ocasionará danos ambientais.

Como enfatiza Milaré, "[…] a incerteza científica milita em favor do meio ambiente, carregando-se ao interessado o ônus de provar que as intervenções pretendidas não trarão consequências indesejadas ao meio considerado." (2000, p. 61-62).

Nesse sentido o Superior Tribunal de Justiça entendeu que cabe ao empreendedor da atividade a comprovação de que sua atividade não tem nexo para com o possível dano ambiental, ou seja, determinou que invertesse o ônus da prova, senão observe:

“Trata-se da inversão do ônus probatório em ação civil pública (ACP) que objetiva a reparação de dano ambiental. A Turma entendeu que, nas ações civis ambientais, o caráter público e coletivo do bem jurídico tutelado e não eventual hipossuficiência do autor da demanda em relação ao réu conduz à conclusão de que alguns direitos do consumidor também devem ser estendidos ao autor daquelas ações, pois essas buscam resguardar (e muitas vezes reparar) o patrimônio público coletivo consubstanciado no meio ambiente. A essas regras, soma-se o princípio da precaução. Esse preceitua que o meio ambiente deve ter em seu favor o benefício da dúvida no caso de incerteza (por falta de provas cientificamente relevantes) sobre o nexo causal entre determinada atividade e um efeito ambiental nocivo. Assim, ao interpretar o art. 6º, VIII, da Lei n. 8.078/1990 c/c o art. 21 da Lei n. 7.347/1985, conjugado com o princípio da precaução, justifica-se a inversão do ônus da prova, transferindo para o empreendedor da atividade potencialmente lesiva o ônus de demonstrar a segurança do empreendimento. Precedente citado: REsp 1.049.822-RS , DJe 18/5/2009. REsp 972.902-RS, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 25/8/2009.”

E, ainda:

“PROCESSUAL CIVIL –COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO DE EXCUÇÃO FISCAL DE MULTA POR DANO AMBIENTAL – INEXISTÊNCIA DE INTERESSE DA UNIÃO – COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL – PRESTAÇÃO JURISDICONAL – OMISSÃO – NÃO-OCORRÊNCIA – PERÍCIA – DANO AMBIENTAL – DIREITO DO SUPOSTO POLUIDOR – PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO – INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA.

1. A competência para o julgamento de execução fiscal por dano ambiental movida por entidade autárquica estadual é de competência da Justiça Estadual.

2. Não ocorre ofensa ao art. 53, I, do CP, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questões essenciais para o julgamento da lide.

3. O princípio da precaução pressupõe a inversão do ônus probatório, competindo a quem supostamente promoveu o dano ambiental comprovar que não o causa ou que a substância lançada ao meio ambiente não lhe é potencialmente lesiva.

4. Nesse sentido é coerente com esse posicionamento, é direto subjetivo do suposto infrator a realização de perícia para comprovar ineficácia poluente de sua conduta, não sendo suficiente para torná-la prescindível informações obtidas de sítio da internet.

5. A prova pericial é necessária sempre que a prova do fato depender de conhecimento técnico, que se revela aplicável na seara ambiental ante a complexidade do bioma e da eficácia poluente dos produtos decorrentes do engenho humano.

6. Recurso especial provido para determinar devolução dos autos à origem com anulação de todos os atos decisórios a partir do indeferimento da prova pericial.”

Diante do exposto, não restam dúvidas de que a inversão do ônus da prova é uma característica essencial para boa aplicação do princípio da precaução, tendo em vista que remete ao interessado pela atividade econômica ou não que prove que essa não gerará danos ao meio ambiente tanto no presente quanto no futuro.

c. Os Custos das Medidas de Prevenção

Segundo Maia (2008), para tal característica, tem-se como exemplo concreto a Convenção – Quadro sobre a Mudança do Clima a qual preconiza que “as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em função dos custos, de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor custo possível”.

Nessa mesma linha, Colombo (2004) embora se possa afirmar que todos os países têm responsabilidade ambiental, e que as agressões ao meio-ambiente devem ser evitadas, é concebível que os custos das medidas de prevenção devam ser analisadas em relação ao país em que serão implementadas. O que significa dizer que há de ser considerada a relação custo e eficácia das medidas ambientais adotadas em função do princípio da precaução e também da realidade econômica, social e tecnológica do local em que se verifica a probabilidade da ocorrência do dano ambiental.

Consubstanciando essa ideia, Ayala (2000) afirma que

“[…] é verdade que se utilize da incapacidade econômica para que se postergue ou mesmo não se lance mão de medidas orientadas à prevenção da ameaça de agressividade ao patrimônio ambiental. É no custo ambiental da medida que será sim, indispensável, a vinculação à capacidade econômica estatal que será obrigatoriamente discriminada e diferenciada em atenção a maior ou menor possibilidade de emprego da tecnologia adequada. (2000, p. 73).”

É de bom alvitre asseverar que essa característica não determina que seja realizado investimentos via pecúnia para evitar danos, pois a conscientização ambiental é uma forma de investimento, a educação ambiental é outra forma de investimento, a prática ambiental também, dentre outros. Logo, a alegação de que a situação financeira não é estável para realizar investimentos de grande monta para se evitar catástrofes ambientais, é “conversa fiada”.

4 Aplicação do Princípio da Precaução

Segundo MACHADO (2001), “A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa à durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente no planeta. A precaução deve ser visualizada não só em relação às gerações presentes, como em relação ao direito ao meio ambiente das gerações futuras.

Portanto, o princípio da precaução tem aplicabilidade em todas as diretrizes do direito ambiental, a fim de evitar um dano irreversível para as gerações futuras, tais danos podem se dar pela poluição estética, visual, sonora, degradação do solo, ar, água, dentre outras formas, basta não ser observado o princípio retromencionado para estar assinando ou ratificando o mal-estar das gerações supervenientes.

Fixando essa ideia o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, expôs seu entendimento acerca da matéria da seguinte forma:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PICO DO IBITURUNA – DANO AO MEIO AMBIENTE – RISCO DE INCÊNDIO E POLUIÇÃO VISUAL – PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. A Constituição do Estado de Minas Gerais, no art. 84 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias tombou e declarou monumento natural, dentre outros, o Pico do Ibituruna, situado em Governador Valadares. Deve ser julgado procedente pedido veiculado em a ação civil pública se os elementos de prova demonstram o risco de incêndio na área e a poluição visual decorrentes da presença de fios elétricos e equipamentos de letreiro luminoso, instalados em área de preservação ambiental, sem o necessário estudo de impacto ambiental e conseqüente licença. O princípio da prevenção está associado, constitucionalmente, aos conceitos fundamentais de equilíbrio ecológico e desenvolvimento sustentável; o primeiro significa a interação do homem com a natureza, sem danificar-lhe os elementos essenciais. O segundo prende-se à preservação dos recursos naturais para as gerações futuras. A ""Declaração do Rio de Janeiro"", votada, à unanimidade, pela Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (1992), recomendou a sua observância no seu Princípio 15. DERAM PROVIMENTO. (TJMG. Processo nº 1.0000.00.295312-3/000(1). j. 10.02.2003)”

 “AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONFISSÃO EXPRESSA DA OCORRÊNCIA DE DANO AO MEIO AMBIENTE – AUSÊNCIA DE LICENÇA AMBIENTAL – OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO – PRESENÇA DO ""PERICULUM IN MORA"" E DO ""FUMUS BONI IURIS"" – ANTECIPAÇÃO DE TUTELA CONCEDIDA – AGRAVO DESPROVIDO. 1 – Não se sustenta à alegação de violação da ampla defesa e do contraditório ante as provas apresentadas em Ação Civil Pública quando o fato a ser provado foi confessado e amplamente admitido pelos representantes legais das empresas. 2 – Não se acolhe a alegação de que a ausência de licenciamento ambiental e de concessão de Alvará de Localização e Funcionamento se deva à morosidade da administração pública se, como se depreende da prova, a agravante deixa claro que ao invés de requerer tais documentos antes do funcionamento de sua empresa, só cuidou de requerê-los quando já em funcionamento. 3 – Na proteção do meio ambiente se impõe a observância do princípio da precaução, que dá abrigo ao direito de todos ou da comunidade, notadamente ante a dificuldade ou impossibilidade de se reparar o dano ambiental, que agride a todos e age em benefício de uns poucos. NEGARAM PROVIMENTO AO AGRAVO. (TJMG. Processo nº 1.0000.00.313410-3/000(1). j. 13.11.2003. Rel. SÉRGIO BRAGA)”

“AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE. PROCESSO DE LICENCIAMENTO. USINA HIDRELÉTRICA. IMPLANTAÇÃO. LIMINAR. DEFERIMENTO. REQUISITOS. PARALISAÇÃO DA OBRA. DESPROVIMENTO. Diante das circunstâncias do caso, a indicarem a presença dos requisitos autorizadores, impõe-se manter decisão liminar que, em ação civil pública ajuizada para defesa do meio ambiente, determinou a paralisação da obra de implantação de usina hidrelétrica, diante do quadro sugestivo de sério impacto ambiental, sobre se apresentando possível contexto de irreversibilidade. NEGARAM PROVIMENTO AO AGRAVO. (TJMG. Processo nº 1.0024.06.218131-8/002(1). j. 10.04.2008. Rel. MANUEL SARAMAGO)”

 Conquanto, o princípio, exaustivamente explicado, é aplicado em toda e qualquer atividade potencialmente danosa ao meio ambiente, mesmo que a atividade seja de extrema utilidade para a Nação, mas se o ambiente dessa não é salubre, logo a atividade não terá finalidade no futuro. Portanto, a aplicação do Princípio da Precação faz-se necessária para fazer do futuro um lugar habitável e agradável, tudo isso em prol do bem-estar social.

Conclusão

Há ainda que enfatizar um dos importantes princípios que devem nortear a vida humana em seu atual ambiente que é o da prevalência da realidade sobre a forma. Este que parece insignificante e casual decorrência da ação humana sobre o meio ambiente ou antrópica revela-se definitiva na Alemanha dos anos 70 quando o Estado resolve intervir com uma ação de política pública direcionando a utilização do meio ambiente de maneira mais racional possível, independentemente das questões tidas como “normais” – ou a utilização com dano ao meio ambiente – entendido como mera conseqüência ou “efeito colateral” do progresso humano. Parece-nos hoje lugar comum que o principio da precaução sempre existiu por ser obvia sua utilização nas questões  ambientais e por decorrência em todo o espectro do direito global, no entanto, entendemos que ainda será preciso estar em alerta no caso brasileiro em especial pelas constantes infrações ao arrepio da lei que ainda são perpetradas contra nosso maior patrimônio biogenético e buscar de todas as formas massificar  a educação ambiental entre outros meios que permitam desde criança visualizar  os benefícios  implícitos em tal princípio.