Princípios conceituais do Direito Alfandegário (Aduaneiro) Internacional

Resumo: O presente artigo possui como objetivo precípuo apresentar ao leitor os conceitos fundamentais do Direito Alfandegário (Aduaneiro) Internacional. Para tanto, o trabalho posto está alicerçado através do método de pesquisa bibliográfica a fim de atentar e atender aos respectivos objetivos a qual se destina.

Palavras-chave: Direito Alfandegário (Aduaneiro) Internacional, Direito Internacional, Direito Internacional Público.

Abstract: The purpose of this article is to present the reader with the fundamental concepts of International Customs Law. In order to do so, the work put in place is based on the method of bibliographical research in order to attenuate and meet the respective objectives for which it is intended.

Keywords: International Customs Law, International Law, International Public Law.

Sumário: Introdução. 1. Natureza Jurídica do Direito Alfandegário. 2. Características do Direito Alfandegário Internacional. 3. Fontes do Direito Alfandegário Internacional. 3.1. Classificação quanto a procedência da norma. 4. Principais institutos do Direito Alfandegário. 4.1. Território Alfandegário. 4.1.1. Classificação das proibições. 4.2. Mercadorias. 4.2.1. Classificação das mercadorias. 5. Alfândega importação e exportação. 5.1. Classificação de Alfândega. 6. Considerações finais. Referências.

Introdução

O sistema econômico de qualquer país tem como componente de extrema relevância o intercâmbio comercial de mercadorias, e , também, em determinados casos de serviços, p.ex., comunicações.

Em relação as mercadorias, produtos físicos, móveis, que adentram ou saiam do território fronteiriço de determinado país é controlado por determinada instituição, denominada Alfândega.

Por seu turno, a Alfândega não restringe seu controle única e exclusivamente a entrada e saída de mercadorias, mas, também, aos estágios de cabotagem, transbordo e depósito. Sendo assim, o Direito Alfandegário ou Aduaneiro, como denominado por diversos doutrinadores, é um ramo do ordenamento jurídico de determinado país que normatiza e regulamenta este processo, bem como o regime de infrações. Como dito, o controle alfandegário se dá sobre mercadorias e não sobre serviços que são controlados por outros ramos de acordo com a legislação vigente em determinado Estado.

A definição de Direito Alfandegário apresentada no dicionário de Comércio e Alfândegas de 2001 é apresentada da seguinte maneira:

“O conjunto de normas que regulamentam a atividade e ação alfandegária dos importadores, exportadores, transportadores, consolidadores, agentes, funcionários e de todas aquelas pessoas ou organizações vinculadas às operações com mercadorias através das fronteiras, águas territoriais e espaço aéreo.”

Diversos doutrinadores apresentam suas respectivas definições sobre o Direito Alfandegário, como exemplo, Carvajal Contreras que assim a apresenta:

“O Direito Alfandegário, é o conjunto de normas jurídicas que regulamentam, por meio de uma entidade administrativa, as atividades ou funções do Estado em relação ao comércio exterior de mercadorias que entrem ou saiam em seus diferentes regimes ao ou do território alfandegário, assim como dos meios e tráfegos em que se conduzam e as pessoas que intervêm em qualquer fase da atividade ou que violem as disposições jurídicas”.[1]

Por sua vez, Mario Di Lorenzo expõe a seguinte definição, quanto ao Direito Alfandegário:

“O conjunto de normas que disciplina e condiciona a passagem das coisas pelas águas jurisdicionais e através das fronteiras, assim como seu depósito no território do Estado, em relação à sua procedência (nacional ou estrangeira), com o destino alfandegário que os proprietários decernanlaram para tais coisas, com as obrigações, limitações e controle impostos pela tutela dos diferentes interesses públicos.”[2]

O Argentino Pedro Lálanne Fernández define Direito Alfandegário com a seguinte perspectiva:

“As normas legais e regulamentares que determinam o regime fiscal ao qual devem submeter-se os importadores, exportadores, agentes marítimos, despachantes de alfândegas e, em geral, quem realize operações com mercadorias através das fronteiras da República, pelas vias marítimas, aéreas, terrestres e postais.”[3]

O brasileiro Maxsoel Bastos de Freitas de maneira sucinta define o Direito Alfandegário (Aduaneiro): “O Direito Aduaneiro é um conjunto de normas e princípios que regulamentam juridicamente a política aduaneira, com a intervenção pública no intercâmbio internacional de mercadorias, formando um sistema que possibilita o controle a criação de barreiras com finalidades públicas”.[4]

Diante das definições ora apresentadas, as quais devemos ressaltar que obedecem critérios nacionais de Direito Alfandegário, com isto apresentamos a seguinte definição quanto ao ramo do Direito a quo:

Conjunto de normas jurídicas que regulamentam o intercâmbio fronteiriço de mercadorias, seu regime e tarifa aplicável, bem como as respectivas obrigações dos sujeitos atores no processo, sendo, portanto a expressão da relação do Estado com a atividade de importação ou exportação que realiza.

Todavia, ao tratarmos do Direito Alfandegário Internacional devemos no ater que referem-se a normas supranacionais, ou seja, normas que homogenizam a fim de equalizar o processo das operações e atividades alfandegárias e, por consequência, o tráfego de mercadorias entre os Estados.

Destarte, temos que o Direito Alfandegário Internacional é o conjunto de normas emanadas por convenções ou tratados internacionais, que obrigam os países signatários ao cumprimento das respectivas normas. Com isto, evidenciando uma relação comercial internacional e todos os fatores, dentre os quais a Alfândega.

Tais normas, resultantes do Direito Internacional Público, o qual nutre a integração econômica entre os Estados soberanos. A produção normativa da Organização Mundial do Comércio (OMC), bem como da Organização Mundial de Alfândegas, formatam o Direito Alfandegário Internacional, outorgando, portanto, atrativos especiais além dos limites fronteiriços de cada Estado, sendo um direito supranacional, cede a estes Estados soberanos a adoção de procedimentos, criação de comitês, órgãos de consulta, dentre outros.

1. Natureza Jurídica do Direito Alfandegário

No que tange a natureza jurídica do Direito Alfandegário existe divergência dentre os doutrinadores, para alguns o Direito Alfandegário é parte do Direito Tributário ou Financeiro, como exemplo, Rivas H. (2001), afirma que o Direito alfandegário detém um objeto tributário, não constituindo qualquer partição com o Direito Administrativo. Contudo, estes estão intimamente vinculados, posto que, as normas regulamentares dos tributos estão paralelamente regidos pela atividade dos órgãos de administração fiscal, ou seja, de natureza administrativa.

De acordo com a visão de Lalanne há determinada relatividade, entre Direito Tributário ou Financeiro e o Direito Administrativo, provenientes das próprias características do Direito Alfandegário. Conforme o autor em questão “para determinar a natureza e o alcance das normas do Direito Alfandegário, é importante precisar o maior ou menor grau de sua dependência aos ramos do Direito Administrativo”.[5]

Carvajal (2009), por seu turno, compreende que o Direito Alfandegário é Direito Público, visto que na relação jurídica o sujeito central é o Estado, sendo suas disposições de caráter público não podendo sofrer alterações por particulares. A natureza de suas normas faz parte de respectiva integração e subordinação jurídico, pela qual existe legislação específica regulamentadora relacionada a este Direito.

Rosaldo Trevisan de maneira objetiva destaca:

“[…]não merece prosperar a argumentação de que o Direito Aduaneiro é mero subconjunto do Direito Tributário, regulamentando os tributos incidentes sobre o comércio exterior. O Direito Aduaneiro vai além do viés tributário, abarcando as atividades de controle e fiscalização do comércio exterior (haja ou não tributos a recolher), inclusive no que se refere às restrições não-tarifárias e a direitos antidumping.”[6]

Face ao exposto, afirmamos que o Direito Alfandegário é Direito Público, visto que, o sujeito essencial da relação jurídica é o Estado, sendo assim, de caráter público e defeso variação por particulares. Portanto, seu cumprimento comprometesse ao interesse público.

2. Características do Direito Alfandegário Internacional

As características do Direito Alfandegário são derivadas, em grande parte, de sua própria natureza, já que, é público, autônomo e de ordem pública.

Caracteriza-se como público devido as regras taxativas, imperativas, as quais não podem sofrer renuncia através de acordo privado ou mediante autonomia de vontade. De ordem pública, pois as normas alfandegárias tutelam interesses coletivos, desta forma, vislumbram o interesse público, ou, neste caso, o da comunidade internacional.

3. Fontes do Direito Alfandegário Internacional

De acordo com os conhecimentos de Teoria do Estado e do Direito, torna-se evidente a indissolubilidade do Direito ao Estado, visto que, as fontes do Direito são resultantes do poder Estatal.

As fontes do Direito Alfandegário Internacional são históricas, materiais e formais. As fontes históricas contemplam o conhecimento histórico do Direito. As fontes materiais, por sua vez, caracterizam-se pelas relações sociais, as quais servem de conteúdo ao ordenamento jurídico, da mesma forma, apresenta-se a estrutura econômica.

No que tange as fontes formais são as normas do direito, concretizada em regras de cunho obrigatório. São três as principais fontes formais do Direito: o costume jurídico; o direito precedente; e o ato normativo.

O costume jurídico caracteriza-se pela conduta reiterada através do tempo e plenamente aceita pelo consenso popular. Tem por requisitos a repetição de caráter tradicional dos atos. Diante do desenvolvimento social acelerado há certa diminuição em relação a sua posição no sistema geral do direito. Vale ressaltar, por exemplo, o Direito Comercial ou Empresarial, onde o direito consuetudinário apresenta uma ampliação como forma no sistema de direito, constituindo quase que a única fonte formal do Direito Marítimo.

Por seu turno, o direito precedente refere-se a concessão de força de norma jurídica à decisão de um órgão judicial do Estado a respeito de determinado assunto – Jurisprudência. Já o ato normativo se dá quando o Estado estabelece preceitos de caráter geral, com intuito de regulamentar as relações sociais, sendo a lei o principal ato normativo, fonte principal do Direito.

Diante o exposto o Direito Alfandegário é produzido e nutrido pelas seguintes fontes do Direito: a lei; e as disposições administrativas.

A Lei, caráter imperativo, é a fonte principal que rege a atividade alfandegária, ou seja, todas as disposições emanadas pelo Estado que integram o ordenamento jurídico alfandegário, independentemente de hierarquia (leis, decretos, dentre outros). Tais normas em questão aplicar-se-ão às atividade alfandegárias, portanto, referem-se às importações, exportações, meios de transporte utilizados, armazenamento, bem como sujeitos que intervenham nas atividades alfandegárias.

Quanto as disposições administrativas, esta se dá através do cumprimento das funções da Administração Pública através de fatos ou atos normativos. No entanto, no que tange o Direito Alfandegário Internacional, a gama normativa é elevada ao âmbito supranacional, destarte, não podendo deixar de fazer menção a tratados ou convenções internacionais dos quais o Estado seja signatário.

3.1. Classificação quanto a procedência da norma

Classificaremos as fontes das normas de Direito Alfandegário Internacional como Internas e Externas.

As fontes internas são provenientes de Tratados Internacionais entre determinados países a fim de regulamentar suas relações econômicas, p.ex., Mercosul. Como fontes externas temos os tratados multilaterais, principalmente o GATT (Acordo Geral de Tarifas e Comércio) – OMC (Organização Mundial do Comércio) e o Conselho de Cooperação Alfandegária, sucedido, em 1994, pela OMA.

A seguir apresentamos alguns elementos de Direito Alfandegário fundamentados em normas do GATT – OMC: Código de avaliação em alfândega; Código antidumping e anti subvenção; Acordo sobre obstáculos técnicos ao comércio; Acordo sobre comércio de aeronaves civis; Acordo sobre produtos lácteos; e Acordo sobre compras do setor público.

4. Principais institutos do Direito Alfandegário

O intercâmbio de mercadorias, através do comércio internacional, entre os Estados visa atender as necessidades humanas e sociais de cada país. Quando existe a demanda de compra e há a oferta de determinada mercadoria ocorrerá a respectiva transação comercial, a qual envolverá a Alfândega, pois tratar-se-á de importação (entrada) e exportação (saída).

Conforme os ensinamentos de Basaldúa (2000), são pressupostos comuns em todas as legislações alfandegárias os elementos: mercadoria; território alfandegário; importação e exportação.

4.1. Território Alfandegário

Território alfandegário refere-se ao limite territorial de soberania do Estado, donde é aplicado determinado sistema tarifário e de proibições de caráter econômico às importações e exportações.

Disposto no artigo XXIV do GATT tem-se definido território alfandegário da seguinte maneira: “A efeitos do presente Acordo, entende-se por território alfandegário todo território que aplique uma tarifa distinta ou outras regulamentações comerciais diferentes a uma parte substancial de seu comércio com outros territórios”.

Por seu turno, o conceito exposto pelo Conselho de Cooperação Alfandegária, é o seguinte: “ O território no qual as disposições da legislação alfandegária de um Estado são plenamente aplicáveis”. Esclarecendo em nota posterior: “Como deve ser geral, o território alfandegário de um Estado corresponde ao seu território nacional, continente do espaço terrestre, marítimo e aéreo”.

Referente ao sistema tarifário este caracterizar-se-á pelo conjunto de normas tributárias aplicáveis às atividade de importação, exportação, bem como, em relação ao tipo de mercadoria.

As proibições tem critério estabelecido por cada Estado, em virtude das legislação vigente no respectivo país, as quais definem que produtos poderão ou não ser importados ou exportados. As proibições podem se dar de duas maneiras, segundo a finalidade e pelo alcance.

4.1.1. Classificação das proibições

Como visto inicialmente as proibições podem se dar segundo a finalidade, este critério subdivide-se em econômicas e não econômicas. Econômicas são as proibições estabelecidas com a finalidade de: assegurar a adequada entrada de trabalho nacional ou combater o desemprego; proteger direitos da propriedade intelectual, industrial ou comercial; promover, proteger ou conservar atividades nacionais produtivas de bens ou serviços; estabilização de preços internos; atendimento a necessidade das finanças públicas; dentre outras. As não econômicas são estabelecidas por: política internacional; segurança pública ou defesa nacional; saúde pública; política alimentar; saúde animal ou vegetal; conservação de espécies vegetais e animais; proteção de patrimônio artístico, histórico, arqueológico ou científico; preservação do meio ambiente, conservação dos recursos naturais; e prevenção da poluição e contaminação.

O critério de proibições em relação ao alcance, subdivide-se em absoluto ou relativo. Absoluto caracterizar-se-á às proibições que impedem importação de determinada mercadoria por qualquer pessoa, p.ex., espécies de fauna protegidas. O relativo prevê exceções a favor de uma ou várias pessoas, p.ex.; psicotrópicos.

4.2. Mercadorias

À luz do Direito Alfandegário Internacional, o termo mercadoria exige uma definição precisa.

Para Carlos Anabalón Ramirez a definição de mercadoria é: “Todos os produtos e bens corporais móveis, sem algum exceção”.[7]

Ricardo Basaldúa, por sua vez, define o termo conforme segue: “A palavra ‘mercadoria’ designa qualquer objeto suscetível de ser deslocado de um território a outro”.[8]

Diate do exposto, definiremos mercadoria como: bem móvel tangível, o qual é objeto de transação comercial.

4.2.1. Classificação das mercadorias

As mercadorias podem ser classificadas em cinco grupos distintos: por sua origem; por seus requisitos; pelo pagamento de impostos; por seu regime alfandegário; e por seu lugar de destino.

Em relação a origem esta é subclassificada em: nacionais (que se sejam produzidas ou manufaturadas com matérias-primas nacionais ou nacionalizadas); nacionalizadas (sendo estrangeiras, tiveram por satisfeitos os requisitos necessários, bem como tenham pago os tributos referentes a importação, destarte, integram a circulação e consumo no país); estrangeiras (provenientes do estrangeiro e não foram nacionalizadas, ou seja, não atenderam os requisitos ou ainda não arcaram com os respectivos tributos de importação); e comunitárias (mercadorias, as quais procedem de uma zona de integração alfandegária ou econômica).

No que se refere aos requisitos estes são subdivididos em quatro espécies: livres (mercadorias que não requerem requisitos especiais para importação ou exportação); restritas (tais mercadorias necessitam de determinada licença prévia, concedida por autoridade competente, para que se efetue a transação de importação ou exportação); regulamentadas (refere- se as mercadorias que dependem de autorização ou que devam cumprir certos requisitos e condições para que ocorra a importação ou exportação); e proibidas (são mercadorias que em nenhuma hipótese podem ser objeto de transação comercial exterior).

Por seu turno, o pagamento de impostos, este é composto por duas classes: isentas (mercadorias as quais não lhe são atribuídos impostos); e oneradas (mercadorias sujeitas ao respectivo recolhimento de impostos).

Quanto a classificação por seu regime alfandegário, esta compreende quatro grupos: de importação (mercadorias introduzidas em determinado território alfandegário); de exportação (mercadorias retiradas de determinado território alfandegário); de trânsito (mercadorias em circulação no respectivo território alfandegário); e em depósito (mercadorias armazenadas, nos denominados armazéns gerais de depósitos).

Por fim, no que tange o seu lugar de destino apresentar-se-á de três maneiras distintas: região fronteiriça (o destino da mercadoria são as denominadas zonas de redução alfandegária); faixa fronteiriça ( a mercadoria tem por destino a faixa paralela ao limite fronteiriço, ou seja, vinte quilômetros paralelos às linhas divisórias internacionais); e zonas oneradas (a mercadoria tem por destino qualquer parte do território nacional, salvo regiões e faixas fronteiriças).

5. Alfândega (importação e exportação)

Ao tratarmos de Alfândegas é costumeiro que leitores a concebam como uma determinada barreira física entre dois Estados soberanos, o qual tem por objetivo a retenção de mercadorias com o fim de efetuar a cobrança dos respectivos impostos.

Tal abordagem não condiz com o devido conceito de Alfândega, como podemos observar na Doutrina de Carlos Anabalón Ramírez:

“É o organismo estatal encarregado de intervir no tráfego internacional de mercadorias, verificando e fiscalizando sua passagem através das fronteiras do país, aplicando as normas legais e regulamentares relativas à importação, exportação e demais regiões alfandegárias; formando as estatísticas deste tráfego; determinando e percebendo os tributos que o afetam, concedendo as isenções ou franquias que o beneficiam e cumprindo as demais funções que as leis lhe encomendam.”[9]

Jorge Witker define alfândega da seguinte maneira: “É a representação física do Estado nacional e o ponto que separa uma fronteira nacional de outra”.[10] Notamos que Jorge Witker apresenta uma conceituação minimalista, impossibilitando ao leitor compreensão conceitual de interesse explicativo aprofundado.

O doutrinador Rafael Bielsa apresenta a seguinte conceituação: “É o órgão da administração pública que tem por principal (não único) objetivo perceber os direitos fiscais de importação e exportação e fazer cumprir as disposições proibitivas e de regulamentação do comércio internacional”.[11]

Diante do exposto, conceituaremos Alfândega como: departamento público com finalidade primária o controle da passagem de mercadorias tanto nacionais, quanto estrangeiras. De sua alçada, também, a verificação dos requisitos legais da referida transação, bem como a liquidação dos respectivos impostos estabelecidos pelo Estado para a importação e exportação sobre determinadas mercadorias.

5.1. Classificação de Alfândega

Grande parte da corrente doutrinária classifica a alfândega em duas espécies: alfândegas principais ( habilitadas para as operações de importação, exportação, trânsito, funções fiscais e administrativas das alfândegas subalternas); e alfândegas subalternas (habilitadas somente para a realização de operações alfandegárias na respectiva circunscrição).

Com efeito, tal classificação é cabível de maior abrangência, com intuito de melhor ilustrar ao leitor sobre o tema abordado, sendo assim, classificaremos a alfândega em cinco espécies distintas: alfândega de controle ( tem como objetivo o controle da execução das operações alfandegárias, zelando pelo cumprimento do regime pré estabelecido); alfândega de despacho (responsável por despachar as mercadorias declaradas à importação, exportação ou demais regimes alfandegários); alfândega de destino (onde se encerra determinada operação de tráfego); alfândega de entrada (possui jurisdição em determinado território alfandegário, pelo qual adentram mercadorias provenientes do estrangeiro); alfândega de partida (possui a jurisdição para iniciar a operação de trânsito alfandegário); alfândega de passagem (qualquer alfândega por onde transitem as mercadorias, as quais estão no denominado trânsito alfandegário); alfândega de saída (possui jurisdição em determinado território alfandegário, pelo qual se dá a saída das mercadorias que estavam em trânsito alfandegário); e alfândega interior (escritório de alfândega, o qual não está localizado nos pontos de entrada (importação) e saída (exportação) de mercadorias).

6. Considerações finais

Por certo, em conformidade com o objetivo traçado para este artigo, apresentamos ao leitor princípios conceituais sobre o Direito Alfandegário (Aduaneiro), apresentando questões conceituais sobre o Direito Alfandegário Internacional, bem como sua distinção do Direito Tributário, visto que é um ramo autônomo, porém com estrita ligação tanto ao Direito Tributário quanto ao Direito Administrativo e com isso ao Direito Internacional Público.

Adiante abordamos os principais institutos do Direito Alfandegário, conceitos e classificações.

Desta feita, dispostos os princípios conceituais, cabe ao leitor aprofundamento no respectivo tema, tanto no que tange o Direito Alfandegário do país que esteja estabelecido, bem como ao Direito Alfandegário Internacional, Tratados, Acordos e blocos alfandegários ou econômicos, visto que, tal aprofundamento não se encontra no propósito deste artigo e, tampouco se esgotaria em único artigo deste aporte.