Reflexões introdutórias sobre o regime, em âmbito federal, dos termos de cooperação e sobre sua nova designação como termos de execução descentralizada

Resumo: O presente trabalho reflete sobre o regime dos termos de cooperação, com ênfase em sua nova designação como termos de execução descentralizada e na diversificação de suas hipóteses de cabimento.

Palavras-chave: Termos de Cooperação. Evolução. Termos de Execução Descentralizada. Hipóteses de Cabimento.

Sumário: Introdução. 1. A evolução da disciplina normativa dos acordos firmados entre entes integrantes da Administração Pública  Federal. 2. Atuais hipóteses de cabimento dos termos de cooperação/termos de execução descentralizada. 3. Quadro resumo dos normativos sobre os termos de execução descentralizada/ termos de cooperação. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

A doutrina administrativista ostenta pontuais trabalhos que têm por objeto a análise dos acordos celebrados entre entes ou órgãos de uma mesma esfera federativa. A origem da dita escassez de trabalhos doutrinários provavelmente reside na carência de disciplina normativa a respeito do tema, o que gera sérias dificuldades aos gestores e aplicadores das normas administrativas quando confrontados com a necessidade de celebração de tais ajustes, especialmente quando demandam o repasse de recursos, fator que requer sua maior cautela.

Recente inovação normativa, porém, pretende reverter esse vácuo regulatório no que diz respeito a esse tipo de troca de experiências entre órgãos e entes da Administração Pública Federal. O presente artigo objetiva, pois, de maneira introdutória, delinear a evolução da disciplina normativa dos Termos de Cooperação até a sua atual configuração, bem assim, discorrer sobre suas atuais hipóteses de cabimento.

1. A EVOLUÇÃO DA DISCIPLINA NORMATIVA DOS ACORDOS FIRMADOS ENTRE ENTES INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA  FEDERAL

A Lei 8.666/93 é o diploma normativo que, por excelência, regula os ajustes em que figurem como parte, em pelo menos um de seus polos, órgãos e entidades da Administração Pública. Embora suas normas estejam, essencialmente, voltadas à disciplina dos contratos e licitações, a referida lei reserva lugar, ainda que discreto, aos acordos sem natureza contratual, nos quais haja interesses comuns entre suas partes. A matéria, porém, na referida lei, se resume, essencialmente, ao disposto no caput e no §1º de seu art. 116, verbis:

“Art. 116.  Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

I – identificação do objeto a ser executado;

II – metas a serem atingidas;

III – etapas ou fases de execução;

IV – plano de aplicação dos recursos financeiros;

V – cronograma de desembolso;

VI – previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII – se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador (…)”.

A aplicação da Lei 8.666 aos acordos celebrados entre entes da Administração é, pois, subsidiária, na medida em que o comando legal acima reproduzido afirma que sua incidência em tais espécies de ajuste se dará apenas “no que couber”. Os convênios e acordos de cooperação encontram, então, sua disciplina mais específica no Decreto nº 6.170/07, que tem por objeto dispor sobre “as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse”.

O referido decreto teve seus termos regulamentados por meio da Portaria Interministerial 507/2011/MPOG/MF/CGU, a qual esmiuça os requisitos e procedimentos relativos aos “contratos de repasse e termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos”.

Em 30 de dezembro de 2013, foi editado o Decreto nº 8.180, o qual alterou, sensivelmente, uma série de disposições do já citado decreto nº 6.170. O objetivo de tais inovações normativas foi, manifestamente, conferir mais precisa disciplina aos acordos, com repasses de recursos, firmados entre entes que integram a Administração Pública Federal. O novel decreto suprimiu a designação “termo de cooperação” e a substituiu pela expressão “termo de execução descentralizada”, à qual, conferiu o seguinte significado:

“instrumento por meio do qual é ajustada a descentralização de crédito entre órgãos e/ou entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, para execução de ações de interesse da unidade orçamentária descentralizadora e consecução do objeto previsto no programa de trabalho, respeitada fielmente a classificação funcional programática.”[1]

Trata-se de inovação que, embora interessante porque capaz de corrigir o equívoco semântico da regulamentação anterior, mantém, em essência, a natureza dos antigos termos de cooperação. Diz-se isso porque o caráter de instrumento de descentralização de crédito orçamentário dos até então designados termos de cooperação já decorria daquilo que dispõe um terceiro regulamento presidencial, o Decreto nº 825/1993, que “estabelece normas para a programação e execução orçamentária e financeira dos orçamentos fiscal e da seguridade social, aprova quadro de cotas trimestrais de despesa para o Poder Executivo”. Nesse sentido, o Decreto 825/93 dispõe, em seu capítulo II, o que segue:

“Art. 2° A execução orçamentária poderá processar-se mediante a descentralização de créditos entre unidades gestoras de um mesmo órgão/ministério ou entidade integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social, designando-se este procedimento de descentralização interna.

Parágrafo único. A descentralização entre unidades gestoras de órgão/ministério ou entidade de estruturas diferentes, designar-se-á descentralização externa.

Art. 3° As dotações descentralizadas serão empregadas obrigatória e integralmente na consecução do objeto previsto pelo programa de trabalho pertinente, respeitada fielmente a classificação funcional programática.

Art. 4° As empresas públicas federais que não integrarem os orçamentos fiscal e da seguridade social, mas que executarem as atividades de agente financeiro governamental, poderão receber créditos em descentralização, para viabilizar a consecução de objetivos previstos na lei orçamentária.

§ 1° Quando a execução dos programas de trabalho for confiada a entidade ou órgão gestor de créditos integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social da União, será adotado o critério de descentralização, conforme disciplinado neste decreto.

§ 2° Aplicam-se às entidades referidas neste artigo, no tocante à execução dos créditos descentralizados, as disposições da Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, as deste decreto e demais normas pertinentes à administração orçamentário-financeira do Governo Federal.”

Já a Portaria Interministerial nº 507/2011, que tem por objeto regulamentar o Decreto 6.170/07, ainda não sofreu os influxos da novel disciplina do decreto 8.180/2013. De qualquer sorte, pode-se dizer que seu propósito essencial sempre foi reger os convênios, em especial aqueles entre entidades de esferas federativas distintas. A disciplina por ela estabelecida para os termos de cooperação foi ligeira e subsidiária. Nesse sentido, o seu art. 89:

“Art. 89. Os termos de cooperação serão regulados na forma do art. 18 do  Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007.

Parágrafo único. Os Secretários-Executivos dos Ministérios da Fazenda, do  Planejamento, Orçamento e Gestão e da Controladoria- Geral da União,  aprovarão em ato conjunto, minuta-padrão do termo de cooperação, a fim de orientar os órgãos e entidades envolvidos na celebração deste instrumento, enquanto não for regulamentado.”

Por fim, a minuta padrão citada no parágrafo único acima reproduzido foi aprovada por intermédio da Portaria Conjunta 08/2012/MPOG/MF/CGU, a qual não trouxe nenhuma novidade em matéria de disciplina dos, então, termos de cooperação, além de instituir o modelo padrão de seu instrumento. O modelo, a propósito, estabelecido pela referida portaria é tão simples quanto todo o conteúdo do dito normativo. Veja-se-o:

Assim, resta, por ora, aguardar a regulamentação interministerial a respeito dos novos “termos de execução descentralizada”, a qual deverá substituir ou atualizar o que dizem as Portarias 507/2011 e 02/2008, à luz das alterações promovidas no Decreto 6170/2007 pelo Decreto 8.180/2013.

2. ATUAIS HIPÓTESES DE CABIMENTO DOS TERMOS DE COOPERAÇÃO/TERMOS DE EXECUÇÃO DESCENTRALIZADA.

Os convênios e termos de cooperação (atuais termos de execução descentralizada) guardam entre si uma característica comum: a necessidade de que as entidades envolvidas tenham interesses igualmente comuns na consecução de seu objeto. À luz de tal característica, o TCU tem sempre exigido que a entidade recebedora do crédito tenha condições de executar o objeto do termo e que este seja condizente com suas atribuições estatutárias e regimentais. Veja-se:

Acórdão TCU nº 1771/2009  – Plenário

“9.2.2. avalie, previamente, na hipótese de descentralização de créditos, se a entidade a ser beneficiada tem, nas suas atribuições estatutárias ou regimentais, compatibilidade com o objeto pretendido, de modo a evitar transferência de crédito como a pretendida na Nota de Crédito 2007NC000015, emitida pela Embratur em 26/12/2007, em observância aos princípios constitucionais da legalidade e da eficiência;” (grifamos)

Neste aspecto, o Decreto  6.170/93, por meio de seu art. 12-A,  com a redação que lhe foi conferida pelo Decreto 8.180/2013, traz interessante elucidação dos propósitos a que se destinam os termos de execução descentralizada (antigos termos de cooperação). Veja-se:

“Art. 12-A.  A celebração de termo de execução descentralizada atenderá à execução da descrição da ação orçamentária prevista no programa de trabalho e poderá ter as seguintes finalidades:  (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)

I – execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, em regime de mútua colaboração;  (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)

II – realização de atividades específicas pela unidade descentralizada em benefício da unidade descentralizadora dos recursos;  (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)

III – execução de ações que se encontram organizadas em sistema e que são coordenadas e supervisionadas por um órgão central; ou  (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)

IV – ressarcimento de despesas. (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)

§ 1º A celebração de termo de execução descentralizada nas hipóteses dos incisos I a III do caput configura delegação de competência para a unidade descentralizada promover a execução de programas, atividades ou ações previstas no orçamento da unidade descentralizadora. (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013)

§ 2º Para os casos de ressarcimento de despesas entre órgãos ou entidades da administração pública federal, poderá ser dispensada a formalização de termo de execução descentralizada. (Incluído pelo Decreto nº 8.180, de 2013).”

O que há de mais interessante na disciplina instituída nos dispositivos acima reproduzidos é a ampliação das hipóteses de cabimento de termos de execução descentralizada em relação ao que antes se tinha por cabível para os termos de cooperação. Nesse sentido, a antiga redação do art. 1º do Decreto 6.170 restringia os termos de cooperação às hipóteses “de interesse recíproco”, as quais, atualmente, são somente um dos casos que admitem o referido ajuste.

3. QUADRO RESUMO DOS NORMATIVOS SOBRE OS TERMOS DE EXECUÇÃO DESCENTRALIZADA/ TERMOS DE COOPERAÇÃO

CONCLUSÃO

Atualmente, o instrumento utilizado para a celebração de acordos entre entes ou órgãos distintos na Administração Pública Federal que envolvam a transferência de recursos são os Termos de Execução Descentralizada. Tais termos não só substituíram os antigos Termos de Cooperação em sua nomenclatura, como também passaram a dispor de um maior número de hipóteses de cabimento, não mais se restringindo aos casos em que caracterizado o “interesse recíproco” entre as unidades administrativas nele envolvidas.

Os Termos de Execução Descentralizada são, essencialmente, regulados pelo Decreto 6.170/07, com a redação que lhe conferiu o Decreto 8.180/2013 e devem, no que for cabível, observar, até a edição de nova regulamentação interministerial, as exigências contidas na Portaria Interministerial 507/2011 e a minuta padrão estabelecida na Portaria Conjunta 08/2012.