Resumo: O presente artigo traz breve descrição das polícias de segurança no Brasil, aquelas responsáveis pela investigação criminal e policiamento preventivo descritas no artigo 144 da Constituição Federal de 1988. Inicia com a Polícia Federal, segue com a Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiro, Guarda Municipal, para abordar, finalmente, a Polícia Científica, Técnica ou Criminalística (que não consta na CF/88 e foi considerada ilegal pelo STF) e a Polícia Legislativa, responsável pela segurança nas casas legislativas. Ao final é possível perceber a confusão entre as funções desempenhadas por cada polícia de segurança e sua relação com o Poder Executivo.
Palavras-chave: Polícia de Segurança. Rol Constitucional das Polícias de Segurança. Taxionomia das Polícias no Brasil.
Abstract: This paper presents brief description of the security police in Brazil, those responsible for criminal investigation and preventive policing described in Article 144 of the 1988 Constitution. Begins with the Federal Police, continues by the Federal Highway Police, Federal Railway Police, Civil Police , Military Police and Fire Department, Municipal Guard, to address finally the Forensic Science, Technical and Criminology (which is not in the CF / 88 and was considered illegal by the Supreme Court) and the Legislative Police, responsible for security in parliament. At the end notes to confusion between the functions performed by each security police and their relationship with the executive branch.
Keywords: Security Police. Constitutional role of the Security Police. Taxonomy of Police in Brazil.
Sumário: Introdução. 1 Polícia Federal. 2 Polícia Rodoviária Federal. 3 Polícia Ferroviária Federal. 4 Polícia Civil (PC). 5 Polícia Militar (PM) e Corpo de Bombeiros. 6 Guarda Municipal (GM). 7 Polícia Científica, Polícia Técnica ou Criminalística. 8 Polícia Legislativa. Considerações Finais.
Introdução
Este artigo foi orginalmente produzido como capítulo integrante da dissertação de mestrado intitulada Investigação de crimes de homicídio em Curitiba: proposições de ações para o aperfeiçoamento dos procedimentos de investigação com base em técnicas da DHPP de São Paulo, defendida e aprovada em 29/08/2014, junto ao Programa de Pós-graduação em Planejamento e Governança Pública da Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR).
O artigo disserta sucintamente sobre a classificação (taxionomia) das polícias de segurança existentes no Brasil, conforme descrito na Constituição Federal de 1988, juntamente com a denominada Polícia Científica (nomenclatura rejeitada pelo ordenamento jurídico) e Polícia Legislativa. Há maior atenção sobre a Polícia Civil (PC) porquanto esta fora o tema da dissertação. O método de pesquisa utilizado foi o bibliográfico com base nos registros disponíveis. Tem como objetivo a tipificação das polícias e suas atribuições para permitir maior conhecimento sobre a segurança pública brasileira e estimular seu desenvolvimento, porquanto, no Brasil existem seis polícias atuando concomitantemente na segurança pública, cada uma com sua competência, causando confusão para a população e estrangeiros, que não assimilam o funcionamento da polícia de segurança brasileira.
Diferentemente do praticado mundialmente, aqui não existe o denominado ciclo completo de polícia, onde cada instituição de segurança, embora separadas por competências, isto é, atuando em áreas geográficas diferentes ou atendendo à natureza específica de certos delitos, realiza tanto a atividade preventiva quanto repressiva.
Nacionalmente as polícias atuam nas mesmas áreas e reprimem aos mesmos crimes concomitantemente. Entretanto, como se verificará, cada uma detém a competência sobre parte do ciclo policial, cabendo a uma o trabalho de prevenção (como a Polícia Militar – PM, encarregada do patrulhamento ostensivo) e a outra o trabalho de repressão (exemplo da Polícia Civil – PC, encarregada da investigação criminal).
Cabe lembrar que toda a estrutura policial está vinculada ao Poder Executivo, sendo subordinada, no âmbito federal, ao Ministério da Justiça, cabendo ao Presidente da República escolher e nomear o cargo máximo nas polícias da União; portanto se trata de cargo de confiança que pode ser demitido sem justificativa administrativa (ad nutum). Por simetria, os governadores e prefeitos têm as mesmas prerrogativas junto às instituições de segurança sob seu império (em geral, Secretarias da Segurança Pública Estadual e Municipal).
Ainda relevante destacar a obrigatoriedade de concurso público para ingresso em quaisquer carreiras públicas, conforme art. 37, II da CF/88, sendo as carreiras de delegado de polícia exclusivas de bacharéis em Direito.
A seguir, passa-se a compreender, resumidamente, o funcionamento, distinção e nomenclatura de cada uma das polícias de segurança existentes no Brasil.
A Polícia Federal, integrante do Ministério da Justiça, foi instituída pelo art. 144, § 1º da CF/88:
“§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
– apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II – prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III – exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV – exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.”
Surgiu no governo de Getúlio Vargas; sediada no Distrito Federal, subordinada ao Ministério da Justiça. Atua tanto preventiva (fiscalizando) quanto repressivamente (apurando infrações penais) quando envolvido interesse da União ou entidades, além de ter funções típicas da administração pública como fiscalização aeroportuária (site da Polícia Federal).
2 Polícia Rodoviária Federal
Diferentemente das Policias Rodoviárias dos Estados, que pertencem ao quadro da Polícia Militar, é órgão separado da Polícia Federal, mas do mesmo modo mantido pela União. Integra a estrutura do Ministério da Justiça e foi criada pelo presidente Washington Luiz em 1928 como Polícia de Estradas (Polícia Rodoviária Federal, 2013). Compete-lhe o patrulhamento ostensivo das rodovias federais, portanto trata-se de polícia administrativa.
O art. 144, §2º da CF/88 define as funções desta polícia:
“§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.”
Criada no segundo império, em 1852. Assim como a Polícia Rodoviária Federal, é órgão diferenciado das outras polícias da União, entretanto por ela mantido. Compete-lhe a função de polícia administrativa nas ferrovias federais, responsável pelo patrulhamento.
Na prática está em extinção (conforme Polícia Ferroviária, publicada na Folha de São Paulo) não se faz concursos, não existe no organograma estrutural do Ministério da Justiça, tampouco tem regulamentação legal infraconstitucional, embora tenha previsão constitucional, art. 144, §3º da CF/88:
“§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.”
A Polícia Civil é subordinada aos governos estaduais e suas Secretarias de Segurança. Tem a função de Polícia Judiciária, isto é, responsável pela investigação criminal, a fim de localizar e levar a julgamento o cidadão em prática delitiva.
Tem como função principal a investigação e repressão criminal após ocorrência (logo é compreendida como polícia judiciária), com exceção às infrações militares, portanto definida como polícia judiciária; é dirigida por delegados de carreira; conforme art. 144, §4º da CF/88:
“§ 4º – às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.”
No Brasil colônia, conforme informa o web site da Secretaria de Segurança Pública de São Paulo, havia uma regulamentação de segurança, seguindo o modelo medieval português, que utilizava as Ordenações[1], implementada desde as capitanias hereditárias por Martim Afonso de Souza, enviado por Dom João III ao Brasil para proteger as terras descobertas e ampliar suas fronteiras, em 1530.
"Em terras brasileiras, o modelo policial seguiu o medieval português, no qual as funções de polícia e judicatura se completavam. A estrutura era composta de figuras como o Alcaide-Mor (juiz ordinário com atribuições militares e policiais), pelo Alcaide Pequeno (responsável pelas diligências noturnas visando prisões de criminosos), e Quadrilheiro (homem que jurava cumprir os deveres de polícia) (SECRETARIA DE SEGURANÇA PÚBLICA DE SÃO PAULO, 2013)."
A Guarda Real de Polícia (que em 1866 seria dividia em PC e PM), sob o comando do Intendente, funcionava apenas na capital, Rio de Janeiro, com o fito de tornar a cidade aceitável para a elite dominante da época, especialmente a nobreza de Portugal.
No ano de 1841 descentralizou-se a organização policial da corte, por meio da Lei nº 261, que reformou o Código de Processo Criminal de 1832 e permitiu a cada província dispor de uma Chefatura de Polícia, com um Chefe de Polícia, auxiliado por delegados e subdelegados, oficializou-se a polícia existente nas províncias.
Deveras é uma descentralização relativa, pois o Juiz de Paz (representante do poder local) perdeu espaço para esses novos cargos, a partir desse momento escolhidos pelo imperador e, ainda, somente desembargadores e juízes de direito poderiam ser Chefe de Polícia, cabendo aos demais cargos serem preenchidos por juízes ou cidadãos:
"Art. 1º Haverá no Municipio da Côrte, e em cada Provincia um Chefe de Policia, com os Delegados e Subdelegados necessarios, os quaes, sobre proposta, serão nomeados pelo Imperador, ou pelos Presidentes. Todas as Autoridades Policiaes são subordinadas ao Chefe da Policia.
Art. 2º Os Chefes de Policia serão escolhidos d'entre os Desembargadores, e Juizes de Direito: os Delegados e Subdelegados d'entre quaisquer Juizes e Cidadãos: serão todos amoviveis, e obrigados a acceitar. (Lei nº 261, de 3 de dezembro de 1841)."
Os delegados, sob o comando do Chefe de Polícia, detinham prerrogativas judiciais, como julgar pequenos delitos, conceder fiança, prender, emitir passaporte e outras, nos termos do art. 4º e seus §§ (até o 10), especialmente o § 1º, que atribuía as mesmas competências do Juiz de Paz aos Chefes de Polícia, delegados e subdelegados, isto é, retiravam o poder das instâncias locais.
"Art. 4º Aos Chefes de Policia em toda a Provincia e na Côrte, e aos seus Delegados nos respectivos districtos compete:
§ 1º As attribuições conferidas aos Juizes de Paz pelo art. 12 §§ 1º, 2º, 3º, 4º, 5º e 7º do Codigo do Processo Criminal.
§ 2º Conceder fiança, na fórma das leis, aos réos que pronunciarem ou prenderem.[…]
§ 4º Vigiar e providenciar, na fórma das leis, sobre tudo que pertence á prevenção dos delictos e manutenção da segurança o tranquillidade publica. (Lei nº 261, de 3 de dezembro de 1841)."
O Regulamento nº 120 de 31 de janeiro de 1842 criou a separação entre polícia administrativa e judiciária, portanto a primeira passou a ter atribuições preventivas e a outra, atribuições repressivas (investigação de crimes para instrução e julgamento penal); subordinou os Chefes de Polícia e seus auxiliares ao Ministro da Justiça.
A origem da Polícia Civil no Brasil remonta ao ano de 1866, quando houve reorganização da Polícia, dividindo-se em duas: Civil (ou paisana) e Militar, pelo Decreto 3598 de 27 de janeiro de 1866; o recém criado corpo civil passou a denominar-se Guarda Urbana, que era uniformizada (art. 19), respondia ao Chefe de Polícia, dividida em distritos e incumbida pela “vigilância contínua da cidade” (art. 6º). Foi criada para suprir a ausência de policiamento na corte, pois como a polícia era confundida com as forças armadas, a polícia da corte também foi enviada à Guerra do Paraguai, juntamente com todas as tropas disponíveis.
O corpo militar era a continuação do outrora Corpo Policial da Corte ou Guarda Real de Polícia, agora dividida.
A Guarda Urbana malogrou e foi extinta em 1885, acusada de incapacidade e excesso de violência (Hollowya, 1997, citado por Batitucci, 2010). Fiasco que proporcionou o surgimento de marco histórico relevante: a separação entre judiciário e polícia de segurança em 1871, com a Lei n.º 2033 de 20 de setembro, regulamentada pelo Decreto n.º 4824, de 22 de novembro daquele ano. O propósito era eliminar o acúmulo de funções do juiz e melhorar a investigação policial, além de aplicar o conceito de separação entre o responsável pela investigação daquele que detém o poder de julgar.
Por meio do art. 9º da lei extinguiu-se a jurisdição típica da magistratura aos Chefes de Polícia, delegados e subdelegados:
“Art. 9º Fica extincta a jurisdicção dos Chefes de Policia, Delegados e Subdelegados no que respeita ao julgamento dos crimes de que trata o art. 12 § 7º do Codigo do Processo Criminal, assim como quanto ao julgamento das infracções dos termos de bem viver e segurança, e das infracções de posturas municipaes.
Paragrapho unico. Fica tambem extincta a competencia dessas autoridades para o processo e pronuncia nos crimes communs; salva aos Chefes de Policia a faculdade de proceder á formação da culpa e pronunciar no caso art. 60 do Regulamento de 31 de Janeiro de 1842. (Lei n.º 2033 de 20 de setembro de 1871 – onde se destacou).”
Entretanto, o decreto resgatou alguns poderes e competências típicos da magistratura, como inquirição de testemunhas e concessão de fiança, “a tradição inquisitória se mantinha, assim, como função auxiliar da polícia, através do inquérito policial, do que derivou o poder de indiciamento dos suspeitos, sem contrariedade nessa etapa preliminar” (MISSE, 2010, p. 12).
Este decreto foi o responsável pelo estabelecimento e normatização do inquérito policial (art. 11, § 2º), onde o Chefe de Polícia, por seus subordinados, angariava provas para formar a culpa do autor criminal, mas o produto final era destinado ao promotor público ou juiz. A maioria das inovações, à época, vige ainda no atual ordenamento jurídico.
“Art. 10. As attribuições do Chefe, Delegados e Subdelegados de Policia subsistem com as seguintes reducções:
1º A da formação da culpa e pronuncia nos crimes communs.
2º A do julgamento dos crimes do art. 12, § 7º do Codigo do Processo Criminal, e do julgamento das infracções dos termos de segurança e de bem viver.
Art. 11. Compete-lhes, porém:
1º Preparar os processos dos crimes do art. 12, § 7º do citado Codigo; procedendo ex-oficio quanto aos crimes policiaes.
2º Proceder ao inquerito policial e a todas as diligencias para o descobrimento dos factos criminosos e suas circumstancias, inclusive o corpo de delicto.
3º Conceder fiança provisoria.[…]
Art. 39. As diligencias a que se refere o artigo antecedente comprehendem:
1º O corpo de delictodirecto.
2º Exames e buscas para apprehensão de instrumentos e documentos.
3º Inquirição de testemunhas que houverem presenciado o facto criminoso ou tenham razão de sabe-lo.
4º Perguntas ao réo e ao offendido.
Em geral tudo o que fôr util para esclarecimento do facto e das suas circumstancias.[…]
Art. 42. O inquerito policial consiste em todas as diligencias necessarias para o descobrimento dos factos criminosos, de suas circumstancias e dos seus autores e complices; e deve ser reduzido a instrumento escripto, observando-se nelle o seguinte (Decreto n.º 4824, de 22 de novembro de 1871 – onde se destacou).”
Os auxiliares dos delegados eram requisitados nas classes mais pobres da população, “homens cuja posição social só suplantava a dos escravos” (VELLASCO, 2004, citado por BATITUCCI, 2010, p. 42), direcionada mais à perseguição de escravos e controle dos cidadãos sem representação social, que á prevenção ou investigação criminal. Ainda, na prática, não detinha poder sobre a elite, tendo de negociar a legitimidade com diversas autoridades (Batitucci, 2010).
A Constituição Federal de 1891, por meio da Proclamação da República, em seu art. 18, tornou de competência dos Estados-membros organizar a polícia de segurança, dando-lhes mais independência; o Decreto 1º de 1889 já trazia essa prerrogativa:
“Art. 8º – A força pública regular, representada pelas três armas do Exército e pela Armada nacional, de que existam guarnições ou contingentes nas diversas Províncias, continuará subordinada e exclusivamente dependente de Governo Provisório da República, podendo os Governos locais, pelos meios ao seu alcance, decretar a organização de uma guarda cívica destinada ao policiamento do território de cada um dos novos Estados. (Decreto nº 1º, de 15 de novembro de 1889).”
Acima se apontou que a separação entre Polícia Civil e Militar somente ocorreu em 1866, mas em 1831, durante a regência do Padre Diogo Antônio Feijó, os municípios criaram os Corpos de Guardas Municipais Voluntárias (Marcineiro, 2009) tidas como as sementes das PMs no Brasil, convertidas em Forças Policias em 1834. Era de suma importância aos presidentes das províncias terem forças armadas sob comando a fim de resguardar sua autonomia em relação ao poder central e aos interesses da região em que atuavam.
A Polícia Civil, a partir de 1889 passou a ser regulada por cada Estado-membro, não sendo mencionada novamente até a Constituição de 1988.
No governo de Vargas houve grande substituição dos delegados de polícia “por pessoas de estrita confiança do regime” (SOUSA e MORAIS, 2011, p. 6) e reforma legal com o Decreto nº 24531 de 1934, esse regulamentou as funções das carreiras policiais no Distrito Federal e expandiu-se a estrutura.
“Art. 1º O serviço de polícia do Distrito Federal, subordinado ao Ministério da Justiça e Negócios Interiores, é imediatamente dirigido por um Chefe de Polícia.
Art. 2º A policia é judiciária e administrativa ou preventiva, ambas exercidas pelas autoridades policiais nos limites de suas respectivas atribuições.
Art. 3º A policia administrativa ou preventiva incumbe, em geral, a vigilância, proteger a sociedade, manter a ordem e tranquilidade públicas; assegurar os direitos individuais e auxiliar a execução dos atos e decisões da Justiça e da administração.
Art. 4º A polícia judiciária compreende os atos necessários ao pleno exercício da ação repressiva dos juizes e tribunais. (Decreto nº 24531 de 1934).”
Embora a CF/88 trouxe inovações quanto à segurança pública, não mudou a essência da organização no modelo, funcionamento e estrutura, pois até a atualidade a Polícia Civil tenta mimetizar o Poder Judiciário, seguindo ritos e protocolos típicos, reproduzindo modelos e práticas. Ainda vige o modelo passado, com o delegado de polícia obrigatoriamente bacharel em Direito, pois a função era desempenhada por juízes originalmente, sendo que polícia e judicatura se confundiam.
Pela mesma razão, o inquérito policial, peça que deveria ser meramente investigativa, a fim de verificar a ocorrência de um fato e autor, tornou-se instrumental, uma peça jurídica, com transcrição de depoimentos em cartório a ser incorporada ao processo criminal posterior, conforme ensina Misse (2010).
Outra característica histórica é a vinculação da polícia ao Poder Executivo, especialmente no Regime Militar, quando utilizava o trabalho policial como forma de manutenção do poder.
5 Polícia Militar (PM) e Corpo de Bombeiros
Ambos (PM e Corpo de Bombeiros) “são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios” (nos termos do art. 42 da CF/88) e estão subordinados aos governos estaduais e, assim como a Polícia Civil, à Secretaria de Segurança Pública estadual. São aplicáveis as disposições dos arts. 14, §8º; 40, §9º; e 142, §§ 2º e 3º da CF/88, conforme art. 42, §1º da Constituição Federal.
Compete à Polícia Militar a função de polícia administrativa, agindo ostensivamente e preservando a ordem pública. Aos bombeiros, entre outras atribuições, compete a defesa civil, nos termos do art. 144, §5º da CF/88:
“§ 5º – às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.”
Com a Constituição de 1934, as PMs passaram a ser “consideradas reservas do Exército” (art. 167), organizando-se de acordo com a hierarquia militar e respondendo pelo mesmo diploma penal militar, logo voltadas à segurança nacional.
Em 1946, declara-se que sua função é garantir a ordem e segurança interna dos Estados, portanto excluída de sua função de segurança pública, passando a combater inimigos internos e externos. Tornara-se peça importante para a concretização das ideias do governo de Getúlio Vargas, que buscava centralizar o poder e implementar o regime autoritário.
Foram gradualmente mais controladas pela União, limitando os Estados-membros de regularem a atividade, especialmente durante o Regime Militar (de 1964 a 1984), nesse período ficaram sob o comando de oficiais do Exército, adquirindo seus valores e propósitos (Marcineiro, 2009). O Decreto-Lei nº 667/1969 reorganizou as PMs e Corpos de Bombeiros seguindo os mesmos parâmetros. O Decreto nº 66862/1970 aprova o regulamento dessas carreiras (R-200), modificado pelo Decreto-lei n° 1406/1975, pelo Decreto nº 82020/1978 e Decreto-Lei n° 2010/1983. Por fim, o Decreto nº 88777/1983 aprova novo regulamento e mantém a militarização da PM e Corpo de Bombeiros até a atualidade.
Atualmente, tanto bombeiros quanto policiais militares, são forças auxiliares do exército, organizando-se de acordo com a hierarquia militar e respondendo pelo mesmo diploma penal militar. As polícias do Distrito Federal são mantidas pela União, mas subordinadas ao governador. Tudo conforme define o §6º do art. 144, CF/88:
"§ 6º – As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios."
Por serem forças auxiliares do exército, estão impedidos de organizar-se sindicalmente e praticarem atividade paredista (greve), conforme art. 142, §3º, IV da CF/88, dada sua regulamentação subsidiária às Forças Armadas. Para contornar a proibição, hodiernamente organizam-se em associações com base na permissão legal do art. 5º, XVII, dos direitos fundamentais expostos na CF/88 sem, contudo, terem legitimidade para realizar negociação coletiva.
"Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.[…]
§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições:[…]
IV – ao militar são proibidas a sindicalização e a greve"
Mesmo com a proibição, no ano de 2012 as PMs dos Estados da Bahia, Ceará, Pará e Rio de Janeiro aderiram a movimento paredista, provocando nova discussão sobre o tema.
Em maio de 2014 a PM de Pernambuco realizou movimento paredista, com paralisação de quase 80% do efetivo. Isso causou pânico na população, com fechamento do comércio, escolas e houve diversos atos de vandalismo, assaltos e saques do comércio por populares, forçando o governo local a solicitar auxílio para a Força Nacional. Ainda em maio o Tribunal de Justiça pernambucano decidiu pela ilegalidade da greve e multou as associações e movimentos independentes que não retornassem ao labor. O presidente do Tribunal assim justificou sua decisão:
"Em decorrência direta do movimento grevista, a população, destinatária primária dos serviços públicos prestados pelos militares, encontra-se em situação de real risco. A permanência indeterminada da paralisação certamente conduzirá ao caos social, dada a natureza e a essencialidade da atividade policial, sobretudo nos grandes centros urbanos. Há risco de sérios e incalculáveis prejuízos à sociedade. (Diário da Justiça Estadual nº 91/2014, p. 42)."
A Convenção 151 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), da qual o Brasil é signatário e trata do direito de sindicalização e relações de trabalho dos servidores da administração pública, em seu art. 1º, prescreveu que cabe a lei nacional decidir sobre a incidência da convenção aos servidores da polícia e Forças Armadas. Portanto não criou proibição de movimento paredista nestas instituições, apenas cabe ao direito interno regulamentá-las. No caso brasileiro a CF/88 impôs a limitação no art. 142, §3º, IV.
Outra peculiaridade consubstancia-se na aplicação do Código Penal Militar pela prática de crime militar (Decreto-Lei nº 1.001, de 21 de outubro de 1969), inclusive com pena de morte[2]. Desobedecer a ordens, afrontar a disciplina militar ou até criticar o superior podem ser punidos com prisão.
A Guarda Municipal não está elencada no caput do art. 144, tampouco nos incisos que taxam os órgãos responsáveis pela segurança pública, contudo consta no §8º do art. 144 como um dos responsáveis pela manutenção da ordem pública, resguardando os bens, serviços e instalações públicas municipais, como praças, prédios, ônibus etc. Não há obrigatoriedade em seu funcionamento, sendo prerrogativa do município a criação. Em conformidade com o art. 144, §8º da CF/88:
"§ 8º – Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei."
A atuação tem gerado conflito, especialmente com a PM. Há quem alegue que a GM tem invadido a competência da PM atuando no policiamento ostensivo, pois os guardas municipais “não conseguem identificar as ações de preservação da ordem pública que podem executar sem ferir as competências das organizações de polícia” (MARCINEIRO, 2009, p. 213). Entretanto, o Plano Nacional de Segurança Pública de 2002 coloca como desejável maior participação da GM na elaboração de soluções para a área de segurança pública municipal, agindo como gestores e operadores dessa segurança. Ainda deve ter maior presença nas ruas (patrulhamento) a fim de inibir as práticas criminosas, e agir integradamente à PM.
Deveras, quando se busca o policiamento comunitário (aquele mais próximo às ideias de Robert Pell e à new police inglesa) não há possibilidade de afastar a atuação da GM, mais próxima da população local e consciente das dificuldades enfrentadas em comunidades específicas. Evitar sua atuação ou ignorá-la como polícia é retrocesso burocrático, contrário à gestão gerencial, que prima pela descentralização da administração pública e melhoria nos resultados.
7 Polícia Científica, Polícia Técnica ou Criminalística
Embora a CF/88 mencione apenas os seis tipos de polícia acima descritos para atuarem na defesa dos cidadãos, alguns Estados tentaram criar a Polícia Científica, Polícia Técnica ou (como preferem os próprios peritos) Criminalística, numa forma de tornar os Institutos de Criminalística, Médico Legal e de Identificação independentes da estrutura policial civil.
Na verdade, tratou-se de um lobby dos Institutos com o intuito de ganharem autonomia funcional em relação aos delegados de polícia, até então responsáveis pela gestão dos Institutos. Conforme ensina Griza em seu trabalho Polícia, técnica e ciência ao estudar a perícia no Rio Grande do Sul, a desvinculação da polícia foi em busca de melhor prestígio profissional, a fim de conseguir a direção do órgão e também melhora dos vencimentos:
"Os peritos empenharam-se na desvinculação da polícia com vistas a uma maior valorização profissional, no sentido de que seu trabalho fosse 'notado', obtendo um 'lugar à parte' correspondente à sua tarefa de fazerem 'ciência', sem permanecerem 'atrelados a uma organização' da qual não poderiam ser 'o cabeça' (GRIZA, 1999, p. 150)."
Igualmente, o Estado do Paraná, desde 2001, possui uma Polícia Científica, por conta da Emenda à Constituição Estadual nº 10/2001, que alterou o art. 46:
"Art. 46 – A Segurança Pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos é exercida para a preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio, pelos seguintes órgãos:
I – Polícia Civil;
II – Polícia Militar;
III – Polícia Científica.
Parágrafo único – O Corpo de Bombeiros é integrante da Polícia Militar"
Entretanto, o Partido Social Liberal (PSL) ingressou com Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) no Supremo Tribunal Federal (STF) sob nº 2575/PR, no qual questiona a criação de polícia que extrapole o rol[3] definido na CF/88, portanto seria inconstitucional criar instituições policiais além daquelas que a Lei Magna determinou.
A demanda continua em trâmite, sem decisão definitiva até esta data, mas conta com votos favoráveis à declaração de inconstitucionalidade por parte dos Ministros Dias Toffoli (relator a favor da parcial procedência) e Roberto Barroso (a favor da total procedência da demanda).
Ainda assim, a maioria dos Estados brasileiros passou a contar com as Polícias Científicas, se não com essa nomenclatura, no caso paranaense, com a denominação de Instituto Geral de Perícias, como ocorrem no Rio Grande do Sul e Santa Catarina.
O Estado de São Paulo, por meio da Lei Complementar Estadual nº 756/1994, criou a Polícia Técnica-Científica, que também foi questionada pelo PSL na ADIN 2822/SP. A demanda fora prejudicada por perda da representação parlamentar do partido.
Entretanto, o Estado do Rio Grande do Sul, ADIN 2827/RS, e Santa Catarina, ADIN 3469/SC (esta iniciada pela Associação dos Delegados de Polícia do Brasil – ADEPOL), tiveram retirado das Constituições Estaduais a expressão “Instituto Geral de Perícia”, pois a corte entendeu que o rol do art. 144 da CF/88 é taxativo, não cabendo aos Estados-Membros a inclusão do Instituto. Por outro lado, a Corte entendeu pela inexistência de impedimento na manutenção e continuidade das funções dos Institutos, porquanto não necessitam vincular-se à Polícia Civil para realizar as atividades de perícia oficial.
Desse modo a Suprema Corte decidiu que há desrespeito à CF/88 apenas a inclusão de novas entidades no rol taxativo do art. 144, entretanto a criação de Institutos para desempenhar a função científica da polícia não o é, sendo admissível.
Ainda relevante é conhecer a existência da Polícia Legislativa, denominação dada às polícias pertencentes às Casas Legislativas. Dispõem os arts. 51, IV e 52, XIII da CF/88 que compete à Câmara dos Deputados e Senado Federal, respectivamente, dispor sobre o funcionamento de suas polícias.
"Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:[…]
IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:[…]
XIII – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;"
Igualmente, cabe às Assembleias Legislativas Estaduais e Câmara Legislativa do Distrito Federal (arts. 27, §3º e 32, § 3º) criar e regular suas polícias legislativas. Vários Estados já disciplinaram sobre a existência de suas polícias legislativas, como Pernambuco, Mato Grosso do Sul e outros. Trata-se do reconhecimento à separação dos poderes, permitindo ao Parlamento atuar com seu próprio poder de polícia, na explicação de Santos (2013) em seu artigo eletrônico Polícia Legislativa e segurança pública:
"Essas disposições não são obrigatórias, mas uma faculdade, uma prerrogativa do Parlamento. Ao afirmar que lhe compete dispor sobre sua polícia, a Constituição reconhece e atribui ao Parlamento o direito subjetivo de exercer um poder próprio de polícia. Como consequência, a natureza jurídica da polícia legislativa foi concebida como uma faculdade do Parlamento."
A página eletrônica da Câmara dos Deputados descreve que sua Polícia Legislativa é responsável pelo policiamento ostensivo, preservação da ordem e também função de polícia judiciária, com apuração de infrações penais dentro do edifício ou dependências. Soma-se a isso a segurança do Presidente da Câmara, onde estiver, dos deputados federais, servidores, pessoas e autoridades que lá estejam. Segundo a Câmara dos Deputados:
"O Departamento de Polícia Legislativa (DEPOL) é o órgão da Câmara dos Deputados responsável pela preservação da ordem e do patrimônio, bem como pela prevenção e apuração de infrações penais, nos seus edifícios e dependências externas. Para tanto mantém vigilância permanente por meio de policiamento ostensivo e sistemas eletrônicos. Também tem a incumbência de efetuar a segurança do Presidente da Câmara dos Deputados em qualquer localidade do território nacional e no exterior, e a segurança dos Deputados Federais, servidores e quaisquer pessoas que eventualmente estiverem a serviço da Câmara dos Deputados, quando assim for determinado. E ainda, diariamente, planeja, coordena e executa planos de segurança física dos Deputados Federais e demais autoridades que estiverem nas dependências da Câmara dos Deputados (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2013)."
Considerações Finais
No Brasil existem seis tipos de polícias de segurança atuando concomitantemente, sem que haja o ciclo completo de polícia (prevenção e repressão do crime) à exceção da Polícia Federal, que pode atuar nas duas frentes.
O artigo discorreu brevemente sobre cada uma, iniciando com a Polícia Federal, que além de cumprir a função de polícia judiciária (responsável pela investigação do crime) ainda desempenha a função de prevenção ao crime que afetem interesse da União ou exijam repressão uniforme. Dirigida por delegados de polícia de carreira após Lei nº 13.047/2014.
A Polícia Rodoviária Federal é separada da Polícia Federal, mas igualmente mantida pela União e subordinada ao Poder Executivo; é polícia administrativa (somente função de prevenção) responsável pelo patrulhamento ostensivo das rodovias federais. A Polícia Ferroviária Federal devera realizar o patrulhamento nas ferrovias, mas sua existência ainda é discutível, sendo apenas de direito e não de fato.
Polícia Civil é aquela responsável pela investigação criminal (polícia judiciária) nos Estados-membros, subordinada ao Poder Executivo estadual e dirigida por delegados de carreira, conforme determinação constitucional. Foi criada da divisão da Guarda Real (ou Corpo Policial da Corte) em civil e militar, no ano de 1866, para suprir a falta de policiamento na corte após o envio da Guarda Real à Guerra do Paraguai, e era, originalmente, dirigida por juízes, daí a razão de, até a atualidade, mimetizarem o judiciário.
Ao tratar da Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros constatou-se que são os militares dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Territórios, subordinados ao Poder Executivo estadual. São forças auxiliares e reserva do Exército, portanto têm a função de segurança pública confundida com a proteção da soberania nacional e subordinados às leis militares.
Em seguida, sobre a Guarda Municipal, embora não esteja nos incisos do art. 144 da CF/88, consta no §8º, portanto pertencente às polícias de segurança.
Findo os seis tipos de polícia de segurança elencados na Constituição Federal, houve breve relato sobre a Polícia Científica, Técnica ou Criminalística, que surgiu dos anseios dos peritos criminais em adquirirem a autonomia de seu órgão e atividades, independentemente do delegado de polícia. O STF entendeu que seria inovação na taxionomia das polícias de segurança e ofensa ao art. 144 da CF/88. Entretanto permitiu-se a existência de órgão responsável pela função científica da polícia.
Finalmente a Polícia Legislativa, embora prevista na CF, não consta no art. 144, estando responsável pela segurança nas casas legislativas, caracterizando a independência deste Poder em relação aos demais.
Com a breve explanação trazida neste artigo é possível conhecer as polícias de segurança no Brasil, facilitando a percepção de como podem ser confusas as funções que desempenha e a relação com o Poder Executivo.
Informações Sobre os Autores
Alfredo Marcos do Prado
Mestre em Planejamento e Governança Pública na Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR); especialista em Direito pela Escola da Magistratura do Paraná (EMAP); bacharel em Direito pela PUC de Curitiba/PR
Sérgio Tadeu Gonçalves Muniz
Coordenador da Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública/UTFPR. Graduado em Ciências Econômicas/UFPR, mestre em Desenvolvimento Econômico/UFPR, doutor em Engenharia de Produção/USP; doutorado-sanduíche na Universidade de Paris
