LIMITES CONSTITUCIONAIS AO EXERCÍCIO DISFUNCIONAL DO PROCESSO LEGAL PELO PODER ESTATAL

Autor: Alenilton da Silva Cardoso

Procurador do Município de São Bernardo do Campo. Professor titular e permanente do programa de pós-graduação stricto sensu da Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo – São Paulo. Pós-Doutor pela Universitá degli Studi di Messina, Itália. Pós-Doutor em Direito pela Universidade de Bolonha, Itália. Pós-Doutor pelo Instituto Ius Gentium Conimbrigae, Universidade de Coimbra, Portugal. Pós-Doutor pela Universidade Fernando Pessoa, Porto, Portugal. Doutor em Efetividade do Direito pela Pontíficia Universidade Católica de São Paulo. Mestre em Função Social do Direito pela Faculdade Autônoma de Direito de São Paulo.

Resumo: O presente artigo analisa o fenômeno do devido processo legal abusivo como categoria constitucional destinada ao controle de práticas estatais que, embora formalmente revestidas de legalidade, produzem restrições indevidas aos direitos fundamentais. Partindo da compreensão de que o devido processo legal, previsto no artigo 5º, LIV, da CF/88, não se limita à garantia de procedimentos regulares, abrangendo também uma dimensão substancial relacionada à racionalidade, proporcionalidade e legitimidade das decisões públicas. 

Palavras-chave: Devido processo legal; Abuso de direito; Direitos fundamentais. Proporcionalidade; Constitucionalismo.

Sumário: Introdução; 1. A evolução histórica do devido processo legal: da garantia formal à dimensão substancial; 2. A dimensão substancial do devido processo legal e a configuração do devido processo legal abusivo; 3. O abuso do processo como violação dos direitos fundamentais; 4. O devido processo legal abusivo na jurisprudência do STF; 5. O devido processo legal abusivo e a necessidade de controle do poder na democracia constitucional; Considerações finais; Referências.

INTRODUÇÃO

O devido processo legal constitui uma das mais importantes garantias construídas pelo constitucionalismo moderno. Originariamente associado à ideia de proteção contra decisões arbitrárias do Estado, esse princípio evoluiu de uma garantia meramente procedimental para assumir uma dimensão substancial, vinculada à proteção dos direitos fundamentais e à exigência de racionalidade no exercício do poder público.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 consagrou expressamente o devido processo legal no artigo 5º, inciso LIV, ao estabelecer que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. Embora a redação constitucional faça referência direta à privação de liberdade e patrimônio, a interpretação contemporânea reconhece que essa garantia possui alcance muito mais amplo, funcionando como instrumento de controle da própria legitimidade das decisões estatais.

Nesse contexto, surge a necessidade de analisar o chamado devido processo legal abusivo, expressão utilizada para identificar situações em que o Estado, embora observe formalmente procedimentos previstos no ordenamento jurídico, atua de maneira incompatível com os valores constitucionais que justificam a existência do próprio processo.

O problema central deste artigo consiste em investigar se a observância das formas processuais é suficiente para garantir a legitimidade da atuação estatal ou se, ao contrário, o processo pode tornar-se instrumento de abuso quando utilizado de maneira desproporcional, irrazoável ou desvinculada de sua finalidade constitucional.

A hipótese defendida é que o devido processo legal não protege apenas contra a ausência de procedimento, mas também contra procedimentos formalmente válidos que resultem em restrições arbitrárias aos direitos fundamentais. Dessa forma, o controle constitucional deve alcançar não apenas a existência do processo, mas também sua adequação material aos princípios da dignidade humana, proporcionalidade, igualdade e segurança jurídica.

A análise será desenvolvida a partir da doutrina constitucional contemporânea e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, demonstrando que o devido processo legal funciona como verdadeiro limite ao exercício abusivo do poder estatal.

1. A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL: DA GARANTIA FORMAL À DIMENSÃO SUBSTANCIAL

A origem histórica do devido processo legal está relacionada à limitação do poder estatal e à proteção dos indivíduos contra decisões arbitrárias. Sua primeira formulação encontra-se associada à tradição jurídica inglesa, especialmente à Magna Carta de 1215, documento que estabeleceu limites ao poder absoluto do monarca e afirmou que nenhum indivíduo poderia sofrer restrições sem observância das garantias previstas pelo direito.

Inicialmente, o instituto possuía caráter predominantemente processual. Sua finalidade era assegurar que o Estado respeitasse determinadas formas jurídicas antes de impor sanções ou restrições aos cidadãos. O processo funcionava como garantia contra decisões arbitrárias, exigindo a observância de regras previamente estabelecidas e possibilitando participação do interessado.

Com o desenvolvimento do constitucionalismo norte-americano, especialmente a partir da incorporação do devido processo legal pela Quinta e Décima Quarta Emendas da Constituição dos Estados Unidos, o princípio passou por significativa transformação. A Suprema Corte norte-americana passou a reconhecer que o devido processo não poderia ser interpretado apenas como garantia formal, mas também como exigência de justiça substancial das próprias normas e decisões estatais.

Essa evolução deu origem à distinção entre procedural due process e substantive due process. A primeira dimensão refere-se às garantias relacionadas ao procedimento, como contraditório, ampla defesa e imparcialidade. A segunda relaciona-se ao conteúdo das decisões estatais, permitindo examinar se determinada medida, ainda que formalmente válida, viola direitos fundamentais ou princípios constitucionais.

No constitucionalismo contemporâneo, essa dupla dimensão tornou-se essencial para impedir que o Estado utilize procedimentos aparentemente legítimos para alcançar resultados incompatíveis com a Constituição. A existência de uma forma processual não basta para assegurar legitimidade; exige-se que o exercício do poder esteja materialmente vinculado aos valores constitucionais.

No Brasil, embora a Constituição de 1988 tenha adotado expressamente o devido processo legal em sua dimensão tradicional, a doutrina e a jurisprudência passaram a reconhecer progressivamente seu conteúdo substancial. O princípio passou a funcionar como fundamento para o controle da proporcionalidade das medidas estatais e para a proteção dos direitos fundamentais contra excessos legislativos, administrativos e judiciais.

Como observa Luís Roberto Barroso, a constitucionalização do Direito brasileiro ampliou o papel dos princípios constitucionais, transformando-os em parâmetros de validade das decisões públicas. O devido processo legal, nesse cenário, deixou de representar apenas uma garantia técnica do procedimento para assumir a função de instrumento geral de controle da razoabilidade do exercício do poder. 

2. A DIMENSÃO SUBSTANCIAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E A CONFIGURAÇÃO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ABUSIVO

A evolução do devido processo legal demonstra que a simples observância de etapas formais não é suficiente para assegurar a legitimidade do exercício do poder. O processo, em um Estado Constitucional, não pode ser reduzido a uma sequência de atos juridicamente previstos; ele constitui instrumento de proteção da pessoa humana e de racionalização das decisões públicas.

A dimensão substancial do devido processo legal surge justamente da necessidade de impedir que o Estado utilize procedimentos formalmente regulares para alcançar resultados incompatíveis com a Constituição. A garantia processual passa, então, a funcionar como um critério de controle da própria justiça das medidas adotadas pelo poder público.

Essa compreensão aproxima o devido processo legal dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Uma medida estatal somente será constitucionalmente legítima quando apresentar adequação entre meios e fins, necessidade diante das circunstâncias concretas e equilíbrio entre os benefícios pretendidos e os sacrifícios impostos aos direitos fundamentais.

Nesse sentido, o devido processo legal substancial atua como uma cláusula geral de proteção contra arbitrariedades. Sua função não é substituir o legislador ou a Administração Pública na formulação de escolhas políticas legítimas, mas impedir que decisões estatais ultrapassem os limites impostos pela Constituição.

É precisamente nesse espaço que surge a ideia de devido processo legal abusivo. O conceito procura identificar situações nas quais o processo, embora aparentemente regular, é utilizado de forma desviada de sua finalidade constitucional. O abuso não está necessariamente na ausência de procedimento, mas na utilização do procedimento como instrumento de produção de restrições ilegítimas.

O fenômeno pode ocorrer em diferentes esferas do Direito. No âmbito administrativo, manifesta-se quando procedimentos são instaurados sem finalidade legítima, utilizados como mecanismos de perseguição ou prolongados indefinidamente como forma indireta de punição. No campo legislativo, pode ocorrer quando leis ou medidas normativas criam procedimentos excessivamente gravosos ou desproporcionais para alcançar determinado objetivo. No âmbito judicial, manifesta-se quando o processo deixa de ser instrumento de realização da justiça para transformar-se em mecanismo de poder.

A ideia de abuso processual está diretamente relacionada ao princípio da boa-fé objetiva, tradicionalmente desenvolvido no Direito Privado, mas progressivamente incorporado ao Direito Público. A boa-fé exige que o exercício de competências jurídicas observe finalidades legítimas e padrões mínimos de lealdade institucional.

Dessa forma, o Estado não possui apenas o dever de agir conforme a lei; possui também o dever de utilizar seus instrumentos jurídicos de maneira compatível com a finalidade constitucional que os fundamenta. A legalidade formal, isoladamente considerada, não legitima práticas abusivas.

Essa perspectiva aproxima-se da teoria dos direitos fundamentais desenvolvida por Robert Alexy, segundo a qual os princípios constitucionais funcionam como mandamentos de otimização, exigindo que as restrições a direitos sejam justificadas por razões constitucionalmente adequadas. O processo estatal, portanto, somente será legítimo quando a limitação produzida sobre determinada posição jurídica puder ser racionalmente justificada.

No pensamento constitucional brasileiro, Daniel Sarmento contribui para essa discussão ao destacar que a dignidade da pessoa humana ocupa posição central na ordem constitucional, funcionando como parâmetro para avaliar a legitimidade das ações estatais. A proteção da pessoa contra arbitrariedades não depende apenas da existência de mecanismos formais de defesa, mas também da garantia de que o poder seja exercido de maneira compatível com os valores constitucionais.

A partir dessa perspectiva, o devido processo legal abusivo pode ser compreendido como uma forma de violação indireta aos direitos fundamentais. O abuso não decorre apenas da decisão final eventualmente produzida, mas do próprio caminho institucional utilizado para alcançá-la.

Um processo excessivamente prolongado, desnecessariamente complexo ou direcionado contra determinados indivíduos ou grupos pode produzir efeitos restritivos antes mesmo da conclusão formal. A submissão contínua de uma pessoa a procedimentos estatais gravosos pode funcionar, na prática, como verdadeira sanção antecipada.

Essa questão é particularmente relevante no contexto contemporâneo, em que o Estado dispõe de instrumentos cada vez mais amplos de investigação, fiscalização e regulação. Quanto maior o poder disponível às instituições públicas, maior deve ser a preocupação constitucional com os limites de seu exercício.

O devido processo legal, portanto, não protege apenas contra a ausência de garantias, mas também contra o uso estratégico e desviado das próprias garantias. O processo deve permanecer como instrumento de proteção da liberdade, e não converter-se em mecanismo de constrangimento institucional.

3. O ABUSO DO PROCESSO COMO VIOLAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

A compreensão do devido processo legal abusivo exige reconhecer que o processo possui uma dimensão ética e constitucional. Ele não representa apenas uma técnica de organização das decisões públicas, mas um espaço institucional destinado à proteção dos direitos fundamentais e à legitimação do exercício do poder.

A tradição liberal compreendia o processo principalmente como barreira contra intervenções arbitrárias do Estado. O constitucionalismo contemporâneo ampliou essa visão, compreendendo-o também como mecanismo de participação democrática, igualdade de consideração e respeito à dignidade dos sujeitos envolvidos.

Nesse sentido, o devido processo legal relaciona-se diretamente ao princípio da dignidade da pessoa humana. A pessoa submetida ao poder estatal não pode ser tratada como simples objeto de investigação, punição ou regulação; deve ser reconhecida como sujeito de direitos dotado de capacidade de participação e defesa.

Essa dimensão encontra fundamento na ideia kantiana de que a pessoa humana possui valor próprio e não pode ser utilizada exclusivamente como instrumento para realização de finalidades coletivas. A racionalidade do Estado Constitucional exige que toda atuação pública preserve a condição de sujeito dos indivíduos afetados por suas decisões.

O abuso processual ocorre justamente quando essa lógica é invertida. O processo deixa de funcionar como garantia contra o poder e passa a funcionar como instrumento de exercício do poder sobre o indivíduo.

Um exemplo desse fenômeno pode ser encontrado nos chamados processos administrativos ou judiciais prolongados sem justificativa razoável. Embora a demora processual possa decorrer de dificuldades estruturais legítimas, a utilização deliberada da duração excessiva como forma de pressão ou desgaste representa violação ao devido processo legal.

A Constituição Federal reconhece expressamente a razoável duração do processo como direito fundamental no artigo 5º, inciso LXXVIII, incorporado pela Emenda Constitucional nº 45/2004. Essa garantia demonstra que o tempo também integra o conteúdo do devido processo, pois um procedimento excessivamente prolongado pode comprometer a própria efetividade da tutela jurídica.

Outro aspecto relevante refere-se à utilização seletiva dos mecanismos processuais. Quando instrumentos estatais são empregados de maneira desigual contra determinados indivíduos ou grupos, o problema deixa de ser apenas processual e passa a envolver igualdade e imparcialidade institucional.

A proibição do abuso do processo funciona, portanto, como uma exigência de coerência do próprio Estado Democrático de Direito. Não basta que o Estado disponha de competência formal para agir; é necessário que essa competência seja exercida de acordo com os limites materiais estabelecidos pela Constituição.

4. O DEVIDO PROCESSO LEGAL ABUSIVO NA JURISPRUDÊNCIA DO STF

A compreensão do devido processo legal como limite material ao exercício do poder estatal encontra importante desenvolvimento na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Embora a expressão “devido processo legal abusivo” não seja utilizada de forma sistemática pela Corte, diversos julgados revelam a aplicação de uma lógica semelhante: a exigência de que medidas estatais, ainda que formalmente previstas no ordenamento, respeitem critérios de proporcionalidade, razoabilidade e proteção dos direitos fundamentais.

O Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento de que o devido processo legal possui dimensão substantiva, funcionando como parâmetro para o controle da constitucionalidade dos atos estatais. Essa interpretação permite examinar não apenas a existência de procedimento, mas também a adequação constitucional do conteúdo das medidas adotadas.

Um dos principais precedentes relacionados ao tema encontra-se no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.158/AM, na qual o Tribunal reconheceu que o princípio da razoabilidade integra o conteúdo material do devido processo legal. Na oportunidade, afirmou-se que a atuação estatal deve observar critérios de racionalidade e equilíbrio, não sendo suficiente a existência de competência formal para legitimar determinada medida.

Esse entendimento demonstra que a Constituição não protege apenas contra a ausência de processo, mas também contra processos ou medidas estatais que, embora formalmente regulares, produzam consequências incompatíveis com os direitos fundamentais.

Outro campo relevante é o controle das medidas restritivas impostas pelo Estado em situações de investigação e responsabilização. O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente afirmado que instrumentos de persecução estatal não podem ser utilizados como formas antecipadas de punição ou como mecanismos de constrangimento incompatíveis com as garantias constitucionais.

Nesse sentido, a Corte reconhece que a presunção de inocência, o contraditório e a ampla defesa não constituem obstáculos à atuação estatal, mas condições de legitimidade dessa atuação. O Estado pode investigar, fiscalizar e punir quando autorizado pela Constituição e pela lei, porém deve fazê-lo dentro de limites materiais que preservem a dignidade dos indivíduos submetidos ao processo.

Essa compreensão também aparece na jurisprudência relacionada ao direito tributário e administrativo. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado de que o Estado não pode utilizar mecanismos indiretos ou desproporcionais de coerção para alcançar objetivos arrecadatórios ou administrativos. A proteção contra sanções políticas demonstra que nem toda forma de pressão estatal é compatível com o devido processo legal.

A ideia central desses precedentes é que o poder público não pode substituir o processo legítimo por mecanismos de constrangimento. Quando o Estado utiliza sua posição institucional para impor restrições excessivas sem observância das garantias constitucionais, ocorre uma ruptura da finalidade do próprio processo.

No campo das políticas públicas, o Supremo também tem enfrentado situações em que a atuação estatal envolve complexos conflitos entre direitos fundamentais. Nessas hipóteses, a Corte tem destacado a necessidade de decisões fundamentadas e proporcionais, afastando soluções automáticas baseadas exclusivamente em argumentos de autoridade.

O julgamento da ADPF nº 347/DF, relativa ao estado de coisas inconstitucional do sistema penitenciário brasileiro, revela essa preocupação. Embora o caso não trate diretamente do conceito de devido processo legal abusivo, demonstra como falhas estruturais do sistema estatal podem produzir violações contínuas de direitos fundamentais quando procedimentos e instituições deixam de cumprir suas finalidades constitucionais.

Também merece destaque a jurisprudência relacionada à razoável duração do processo. O Supremo Tribunal Federal reconhece que a demora excessiva na prestação jurisdicional pode representar violação autônoma de direito fundamental, pois o tempo do processo interfere diretamente na esfera jurídica dos indivíduos.

Assim, a jurisprudência constitucional brasileira permite identificar três dimensões fundamentais do controle contra o abuso processual:

1. dimensão formal: garantia de procedimento adequado, contraditório e ampla defesa;
2. dimensão material: exigência de proporcionalidade e razoabilidade das medidas adotadas;
3. dimensão finalística: proibição da utilização do processo para objetivos incompatíveis com sua função constitucional.

Essa terceira dimensão é especialmente relevante para a compreensão do devido processo legal abusivo. O problema não está apenas no modo como o procedimento é conduzido, mas na finalidade real que orienta sua utilização.

5. O DEVIDO PROCESSO LEGAL ABUSIVO E A NECESSIDADE DE CONTROLE DO PODER NA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL

A democracia constitucional não se resume à existência de instituições formalmente estabelecidas ou à aprovação de decisões segundo procedimentos previamente definidos. Ela pressupõe que o exercício do poder permaneça submetido a limites jurídicos capazes de proteger os indivíduos contra arbitrariedades.

O devido processo legal desempenha papel central nesse modelo porque transforma o exercício do poder em uma atividade juridicamente responsável. O Estado não possui apenas autoridade para decidir; possui o dever de justificar suas decisões e demonstrar sua compatibilidade com os valores constitucionais.

A ideia de devido processo legal abusivo evidencia uma preocupação contemporânea: o risco de que instrumentos criados para proteger direitos sejam utilizados para restringi-los. O processo, quando afastado de sua finalidade constitucional, pode transformar-se em mecanismo de dominação institucional.

Essa preocupação é especialmente relevante em sociedades complexas, nas quais o Estado exerce múltiplas funções regulatórias, fiscalizatórias e sancionatórias. Quanto maior a presença estatal na vida social, maior a necessidade de mecanismos capazes de impedir excessos.

Nesse ponto, a teoria constitucional de Daniel Sarmento oferece importante contribuição ao destacar que os direitos fundamentais funcionam como limites e fundamentos da atuação estatal. O poder público não atua legitimamente apenas porque busca uma finalidade coletiva; essa finalidade deve ser compatível com a proteção constitucional da pessoa humana.

A mesma lógica pode ser aplicada ao processo. A legitimidade processual não decorre apenas da existência de regras formais, mas da capacidade do procedimento de assegurar participação, igualdade e respeito aos direitos envolvidos.

O devido processo legal abusivo representa, portanto, uma categoria de alerta constitucional. Ele permite identificar situações nas quais o Estado aparentemente cumpre a legalidade, mas viola a própria razão de existir das garantias jurídicas.

A superação desse problema exige uma cultura institucional baseada na proporcionalidade, na fundamentação das decisões e na responsabilidade dos agentes públicos. O combate ao abuso processual não significa enfraquecer o Estado, mas fortalecer sua legitimidade democrática.

Em última análise, o devido processo legal constitui uma garantia contra qualquer forma de poder sem limites. Sua função essencial permanece a mesma desde suas origens históricas: assegurar que nenhum indivíduo seja submetido à vontade estatal sem razões juridicamente justificáveis e constitucionalmente legítimas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O devido processo legal, em sua evolução constitucional, deixou de representar apenas uma garantia formal relacionada à observância de procedimentos previamente estabelecidos. No Estado Constitucional contemporâneo, passou a funcionar como instrumento de controle da legitimidade material do exercício do poder, exigindo que decisões estatais sejam proporcionais, razoáveis e compatíveis com os direitos fundamentais.

A análise do chamado devido processo legal abusivo demonstra que a existência de um procedimento formalmente válido não é suficiente para assegurar a constitucionalidade da atuação estatal. O processo pode transformar-se em instrumento de violação de direitos quando utilizado de maneira desviada de sua finalidade, como mecanismo de constrangimento, punição antecipada ou restrição desproporcional de posições jurídicas.

A dimensão substancial do devido processo legal permite compreender que a Constituição não protege apenas contra a ausência de garantias processuais, mas também contra o uso abusivo das próprias estruturas jurídicas destinadas à proteção da ordem democrática. O poder estatal permanece submetido a limites materiais que decorrem da dignidade da pessoa humana, da proporcionalidade e dos direitos fundamentais.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal evidencia essa transformação ao reconhecer que razoabilidade, proporcionalidade e proteção contra excessos integram o conteúdo constitucional do devido processo legal. Assim, a legitimidade do Estado não depende apenas da observância da forma jurídica, mas da adequação substancial de suas decisões aos valores constitucionais.

Conclui-se, portanto, que o devido processo legal abusivo representa uma importante categoria de controle do poder em uma democracia constitucional. Sua função é preservar o processo como instrumento de garantia da liberdade e da justiça, impedindo que mecanismos formalmente legítimos sejam utilizados para finalidades incompatíveis com a Constituição.

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