Resumo: A presente pesquisa tem por objetivo o estudo da Administração Indireta, visando primordialmente o aprofundamento na análise das Autarquias. Tem-se em vista que aquela, é estruturada pelo agrupamento dos entes personalizados (Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista) que, vinculados a um ministério, prestam serviços públicos ou de interesse público. As Autarquias, nosso objeto principal de estudo, são entes administrativos autônomos, criados por Lei específica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas. As Fundações Públicas por sua vez realizam atividades com fins não lucrativos e atípicos do Poder Estatal, todavia de interesse da coletividade, como a educação, a pesquisa e a cultura. São criadas por Lei específica e estruturadas por decreto. As Empresas Públicas destinam-se à prestação de serviços industriais ou econômicos em que o Estado tenha interesse próprio ou considere conveniente à coletividade. Seu capital é exclusivamente público. As Sociedades de Economia Mista são empresas com participação do Poder Público e de entidades privadas em seu capital e na sua administração para a realização de atividades econômicas. Regem-se pelas normas das sociedades mercantis.
Palavras-chaves: Autarquias; Administração Indireta; Fundações Públicas; Empresas Públicas; Sociedades de Economia Mista; Agências Reguladoras; Agências Executivas.
Sumário: Introdução. 1. Entidades da administração indireta. 1.1 – Fundações Públicas. 1.1.1 – Características. 1.2 – Entidades Paraestatais. 1.3 – Empresas Públicas. 1.3.1 – Características. 1.4– Sociedade de Economia Mista. 1.4.1 – Características. 1.5 – Agências Executivas. 1.6 – Agências Reguladoras. 1.6.1 – Características. 1.6.2 – A função regulatória. 2. Autarquias. 2.1 – Terminologia. 2.2 – Conceituação. 2.3 – Autarquia e autonomia. 2.4 – Autarquias institucionais e territoriais. 2.5 –Referências normativas. 2.6 – Personalidade jurídica das autarquias. 2.7 – Criação, organização e extinção. 2.8 – Objeto. 2.9 – Classificação. 2.9.1 – Quanto ao nível federativo. 2.9.2 – Quanto ao objeto. 2.9.3 – Quanto ao regime jurídico. 2.10 – Patrimônio. 2.11 – Pessoal. 2.12 – Controle judicial. 2.13 – Foro dos litígios judiciais. 2.14 – Atos e contratos. 2.15 – Responsabilidade civil. 2.16 – Prerrogativas autárquicas. Conclusão. Bibliografia.
INTRODUÇÃO
O fundamento da idéia de Administração Indireta está assentado no instituto da descentralização. Este vem a ser a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica.
A descentralização pode ser feita de várias formas, dentre estas destaca-se a descentralização por serviços, que se verifica quando o poder público (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui à titularidade e a execução de determinado serviço público, surgindo às entidades da Administração Indireta.
São consideradas entidades da Administração Indireta no direito moderno a Autarquia, a Empresa Pública, a Sociedade de Economia Mista e as Fundações Públicas.
Outrossim, existem características comuns a todas as entidades da Administração Indireta, quais sejam: Personalidade jurídica – para que possam desenvolver suas atividades, as entidades da administração indireta são dotadas de personalidade; conseqüentemente, podem adquirir direitos e assumir obrigações por conta própria, não necessitando, para tanto, das pessoas políticas. Patrimônio próprio – em função da característica anterior, as entidades possuem patrimônio próprio, distinto das pessoas políticas. Vinculação a órgãos da Administração Direta – as entidades da Administração Indireta são vinculadas aos órgãos da Administração Direta, com o objetivo principal de possibilitar a verificação de seus resultados, a harmonização de suas atividades políticas com a programação do Governo, a eficiência de sua gestão e a manutenção de sua autonomia financeira, operacional e financeira, através dos meios de controle estabelecido em Lei e demais itens conforme ficará demonstrado no decorrer do trabalho.
Em síntese, no decorrer do trabalho serão abordados pontos de cada uma das entidades da administração indireta que, analisados pelo grupo foram considerados os de maior relevância. Por fim veremos mais detalhadamente as características e peculiaridades das autarquias.
1 ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
1.1 Fundações públicas
Conforme explica a doutrinadora Di Pietro:
“A fundação instituída pelo Poder Público caracteriza-se por ser um patrimônio, total ou parcialmente público, a que a lei atribui personalidade jurídica de direito público ou privado, para consecução de fins público; quando tem personalidade pública, o seu regime jurídico é idêntico ao das autarquias, sendo por isso mesmo, chamada de autarquia fundacional, em oposição a autarquia corporativa. As fundações de direito privado regem-se pelo Direito Civil em tudo o que não for derrogado pelo direito público.”[1]
Observa-se assim que há dois tipos de fundação, uma regida pelo Direito Público e outra por normas privadas.
É cediço na doutrina moderna que a fundação pública é um patrimônio dotado de personalidade jurídica, assim sendo, para ser criada, é necessária a dotação de um de conjunto de bens.
1.1.1 Características
Compete a nós ressaltarmos as peculiaridades das fundações públicas, que são: a criação por dotação patrimonial; o desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social; sujeitam ao controle ou tutela por parte da Administração Direta; possuem personalidade jurídica de direito público, em regra; e criação por autorização legislativa específica.
A fundação deverá ter sempre por objetivo a realização de atividade social, educacional ou cultural, como saúde, educação, cultura, meio-ambiente e assistência social.
1.2 Entidades Paraestatais
A expressão entidade paraestatal é amplamente utilizada para denominar as organizações sociais autonômas, que funciona de forma paralela ao Estado sem integrá-lo; realizando uma atividade de interesse público, sem se confundir com o serviço público próprio do Estado. Diferencia-se por submeter-se a um regime jurídico de direito privado, mas, cumulativamente, gozando de privilégios e sofrendo restrições próprias da Administração Pública.
A característica principal das organizações sociais autonômas é a colaboração com o poder público. Ela não é serviço público e não é atividade inteiramente privada. Ela está numa zona intermediária.
Nos serviços sociais autônomos, surge uma entidade paraestatal, que vai funcionar, como já dito, paralelamente ao Estado.
Em verdade, o que se está fazendo com a instituição deste tipo de organização social é criar uma nova forma de delegação de serviço público, reservada para atividades sociais não exclusivas do Estado, como é o caso do ensino universitário, do serviço hospitalar, da pesquisa e outras. E aqui também há uma diferença grande em relação aos serviços sociais autônomos. Estes também exercem atividades sociais não exclusivas do Estado, porém em colaboração com o poder público e sem perder, o serviço, a natureza de atividade privada de interesse público.
1.3 Empresas Públicas
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado criadas por autorização legislativa específica, com capital exclusivamente público, para realizar atividades econômicas ou serviços públicos de interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito.
Elas dividem-se em: Empresas públicas unipessoais – são as que o capital pertence a uma só pessoa pública; e Empresas públicas pluripessoais – são as que o capital pertence a várias pessoas públicas.
1.3.1 Características
Este ente da Administração Pública Indireta possui as seguintes características: personalidade jurídica de direito privado; capital exclusivamente público; realização, em regra, de atividades econômicas; revestimento de qualquer forma admitido no Direito; derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado; por normas de direito público; e criação por autorização legislativa específica.
Ademais, as empresas públicas não realizam atividades típicas do poder público, mas sim atividades econômicas em que o Poder Público tenha interesse próprio ou considere convenientes à coletividade.
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, não se aplica o Direito Privado integralmente às Empresas Públicas, pois são entidades da Administração Pública algumas normas públicas são aplicadas a estes entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitações e concursos públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos públicos de forma remunerada.
1.4 Sociedade de Economia Mista
São consideradas sociedades de economia mista, com a participação do Poder Público e de particulares no seu capital, as pessoas jurídicas de direito privado, criadas para a realização de atividade econômica de interesse público.
São semelhantes à empresa pública, tendo como diferenças básicas o fato do capital ser diverso, podendo somente ter a forma de sociedade anônima.
1.4.1 Características
As sociedades de economia mista possuem como principais características a personalidade jurídica de direito privado; o capital público e privado; a realização de atividades econômicas; o revestimento da forma de sociedade anônima; a detenção por parte do Poder Público de no mínimo a maioria das ações com direito a voto; as derrogações do regime de direito privado por normas de direito público; e a criação por autorização legislativa específica.
Note-se que, diverso da empresa pública, na sociedade de economia mista é possível que haja capital privado. Contudo devemos destacar que o controle será público, tendo o Estado a maioria absoluta das ações com direito a voto. Como às empresas públicas, não se aplica o regime de direito privado na íntegra.
1.5 Agências Executivas
Agência Executiva é uma qualificação dada às autarquias ou fundações públicas, que continuam a exercer atividades de competência exclusiva do Estado, mas com maior autonomia gerencial e financeira. O objetivo é revitalizar essas entidades da administração pública federal, com o propósito de aprimorar a gestão.
A denominação ou qualificação de uma instituição em Agência Executiva, visa a implementação de um modelo de administração gerencial, caracterizado por decisões e ações orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes e usuários da instituição, baseadas no planejamento permanente e executadas de forma descentralizada e transparente.
Observa-se que os estudiosos do assunto alertam no sentido de que as grandes vantagens do modelo Agências Executivas não são imediatas, todavia decorrem da condição de posicionar a entidade aderente no centro das inovações em matéria de gestão e, como tal, tornando-a objeto do reconhecimento pela sociedade e pelo Governo de seus méritos, reforçando os argumentos que visam facilitar o trabalho do gestor público e recompensar mais adequadamente o servidor.
1.6 Agências Reguladoras
Existem serviços de interesse coletivo que são, ou ao menos deveriam ser, de responsabilidade do Estado, pois se traduzem em serviços essenciais ao bem comum.
Foram criadas, para a segurança e controle desses serviços as Agências Reguladoras cuja função é ditar as normas de condução entre os agentes envolvidos, ou seja, o Poder Público, o prestador dos serviços (que pode não ser exclusivamente o Estado), e os usuários.
1.6.1 Características
A principal característica das agências reguladoras é a autonomia, que se concretiza pelo mandato fixo de sue dirigentes, que não devem coincidir entre si, pela captação da receita própria, pela isenção das regras salariais do setor público, e pelo período de transição por que devem passar seus dirigentes.
Nesse sentido, as agências reguladoras devem ser estruturadas de maneira que, com facilidade, possa adaptar-se às evoluções contínuas do mercado que regula. Seu quadro de funcionários deve ser integrado por poucos servidores altamente qualificados, buscando no mercado, através de contratação de serviços terceirizados, os técnicos necessários para a solução de problemas específicos, podendo manter assim, seu quadro sempre coeso e atualizado.
Outro aspecto basilar à garantia da autonomia das agências reguladoras, é a independência financeira, que ocorre através de mecanismo de atribuição de receita, sem que o recurso tenha que passar pelo erário público.
As receitas auferidas pelas agências reguladoras constituem fundo gerido com autonomia financeira, não se confundindo com as demais receitas orçamentárias, sendo reconduzido à dotação orçamentária da agência no exercício subseqüente, caso não tenha sido totalmente utilizado no exercício em curso.
1.6.2 A função regulatória
O conceito de regulação, embora controvertido quanto a sua dimensão, é único em delimitar como sendo a intervenção estatal junto a setores privados, conjunta ou isoladamente, para impor normas de conduta que visem obrigá-los a atingir o bem estar da comunidade.
Em respeito ao princípio da legalidade, o instrumento regulatório deve ser determinado por Lei, o que se denomina pela doutrina como marco regulatório. Este pode ser definido como o conjunto de regras, orientações, medidas de controle e valoração que possibilitam o exercício do controle social de atividades de serviços públicos, gerido por um ente regulador que deve poder operar todas as medidas e indicações necessárias ao ordenamento do mercado e à gestão eficiente do serviço público concedido, mantendo, entretanto, um grau significativo de flexibilidade que permita a adequação às diferentes circunstâncias que se configuram.
As agências reguladoras que são dotadas de autonomia política, financeira, normativa e de gestão, adotaram o modelo de formar conselhos compostos por profissionais altamente especializados em suas áreas, com independência em relação ao Estado, e com poderes de mediação, arbitragem e de traçar diretrizes e normas, com o objetivo de adaptar os contratos de longo prazo realizados a eventuais acontecimentos imprevisíveis no ato de sua lavratura.
A autonomia e independência concedidas às agências reguladoras são fundamentais para que a mesma possa exercer adequadamente suas funções, vez que o maior bem jurídico sob tutela é o interesse comum, não podendo estar sujeita às constantes intempéries políticas.
2 AUTARQUIAS
2.1 Terminologia
O termo autarquia significa autogoverno ou governo próprio.
Aut arch = autogoverno ou governo próprio. Porém no direito positivo, perdeu essa noção semântica para ter o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob controle do Estado.
É uma modalidade de pessoa administrativa, instituída pelo estado para o desempenho de atividade predeterminada , dotada, de características especiais .
2.2 Conceituação
São elementos necessários à conceituação das autarquias os relativos à personalidade jurídica, à forma de instituição e ao objeto.
À luz desses elementos conceitua-se autarquia como a pessoa jurídica de direito publico, integrante da administração indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado.
Exemplos de autarquias mais conhecidas, vinculadas a união federal:o INSS – Instituto Nacional do Seguro Social,o INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, a comissão de Energia Nuclear, o Banco Central do Brasil; a Comissão de Valores Imobiliários; o IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos naturais renováveis, e outros mais. Estados e Municípios também tem suas próprias autarquias.
OBS.: recentemente a lei nº 10.316 de 6/12/2001, transformou o jardim Botânico, no Rio de Janeiro em autarquia , com a denominação de Instituto de Pesquisas Jardim Botânico, vinculado ao ministério do meio Ambiente.
2.3 Autarquia e autonomia
Autonomia é figura de conotação mais política, porque indica que alguns entes podem criar sua própria administração e estabelecer sua organização jurídica, como é, com efeito, uma parcela do próprio Estado. Em algumas situações as pessoas autônomas têm capacidade política, com a possibilidade de eleger seus próprios representantes, por ex.: pessoas integrantes de uma federação, como no caso do Brasil, estados, distrito federal e municípios.
Outro é o sentido de autarquia. Aqui a conotação não é de caráter político, e sim administrativo.
O estado quando cria autarquias, visa a atribuir-lhes algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. Daí não poderem criar regras jurídicas de auto-organização, nem terem capacidade política. Sua função é administrativa.
Enquanto autonomia é o próprio Estado, autarquia é apenas uma pessoa criada pelo Estado.
2.4 Autarquias institucionais e territoriais
Doutrinariamente se distingue as autarquias denominadas de institucionais e aquelas consideradas territoriais.
As territoriais correspondem a desmembramentos geográficos em certos países, normalmente com regime unitário (ou de centralização política), aos quais o poder central outorga algumas prerrogativas de ordem política administrativa , permitindo-lhes uma certa liberdade de ação.Têm algumas funções privativas conferidas pelo Estado, mas não chegam a ser verdadeiras autonomias .Esse aliás, foi o sentido inicial do termo autarquia. Integra esta categoria os nossos territórios, entes despidos de autonomia, que executam, por delegação algumas funções privativas conferidas pelo Estado (art.33CF/88).
As institucionais nascem como pessoas jurídicas criadas pelo Estado para se desincumbirem de tarefas as quais a lei as destinou. Contrariamente aquelas outras, não correspondem a áreas geográficas. Trata-se de meras pessoas administrativas sem delegação política estatal, limitando-se, por isso, a perseguir os objetivos que lhes foram impostos. Contudo, apenas as autarquias institucionais integram a administração Indireta do Estado.
2.5 Referências normativas
A CF/88 em seu art.37 se refere a autarquias como sendo de administração indireta do estado. Também se refere a autarquias por várias vezes com a expressão entidades autárquicas (art. 37 caput; 49,X e 70,caput ). Porém, em nenhum momento afirma que elas integram a administração indireta.
Logo, somente através de interpretação sistemática e lógica dos textos constitucionais pode-se inferir a relação jurídica pela qual as autarquias se inserem como categoria dentro do sistema administrativo descentralizado do Estado. Foi o legislador federal que definiu essa relação.
O Decreto – lei nº 200 de 25/02/1967, ofereceu não somente a conceituação de autarquia, como também disse claramente que essa categoria era integrante da administração indireta.
A sistemática adotada no modelo federal serviu de inspiração para as demais pessoas da federação, muitas das quais editaram leis de organização de sua administração dividindo-a em direta e indireta e inserindo nesta as categorias contempladas na lei federal.
2.6 Personalidade jurídica das autarquias
O Dec. – lei nº 200/67 ao caracterizar autarquia consignou ser ela “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.
Existe uma falha do legislador por não qualificar o tipo de personalidade jurídica que deveria ser atribuído à categoria no Dec.-lei nº200/67, que foi omisso em consignar que são pessoas jurídicas de direito público e limitou-se a dizer que o serviço teria personalidade jurídica,o que não seria nenhuma novidade.
O Dec. – lei 6016, de 22/11/1943, que dispondo sobre a imunidade dos bens rendas e serviços das autarquias, deixou expressa a menção de que tais entidades eram pessoas de direito público: “considera-se autarquia, para efeito deste decreto – lei, o serviço estatal descentralizado, com personalidade jurídica de direito público, explícita ou implicitamente reconhecida por lei.”. O código civil, relacionando as pessoas jurídicas de direito público, inseriu expressamente as autarquias (art.41, IV), confirmando assim a qualificação desta.
Apesar de dotada de função exclusivamente administrativa, sua personalidade jurídica de direito público lhe atribui todas as pertinentes prerrogativas contidas no ordenamento jurídico vigente. Porém, esse perfil não é um modelo preciso. Pois só seria obrigatório dentro do regime administrativo da união federal, haja vista que consta de diploma legal voltado especificadamente para ela. A prática tem mostrado que as demais pessoas federativas abraçam a referida conceituação, o que é salutar (no entendimento de José dos Santos Carvalho Filho), pois acaba por impedir a caótica situação de haver um sentido diverso do instituto conforme estado ou município a que pertencer a autarquia.
Sendo pessoas jurídicas de direito público, não incide sobre elas a disciplina prevista no código civil. Com efeito, a regra aí prevista, irradia apenas para pessoas de direito privado. Para as pessoas jurídicas de direito público, como as autarquias, a regra tem estreita conexão com o princípio da legalidade, visto que, tem inicio de sua existência no mesmo momento em que se inicia a vigência da lei criadora, ou seja, é com o inicio da vigência da lei criadora que tem inicio a personalidade jurídica das autarquias.
2.7 Criação, organização e extinção
A vigente constituição, ao contrário das anteriores decidiu estabelecer para a criação das pessoas da administração indireta o princípio da reserva legal: todas elas, inclusive as autarquias devem ser criadas por lei (art. 37 inc. XIX CF).
A lei de criação da autarquia deve ser de iniciativa do presidente da república, o chefe do executivo. Ele afere a conveniência e a necessidade de deflagrar o processo criativo.
De acordo com a regra constitucional cabe ao presidente a iniciativa das leis que disponham sobre criação, estruturação e atribuições dos ministérios e órgãos da administração pública, sendo essa regra aplicável também aos estados e municípios. O texto constitucional deve ser interpretado de forma lógica no caso, já que não se refere expressamente à autarquia. (o termo órgão aqui tem sentido amplo, em ordem a alcançar quer os órgãos públicos – em sentido estrito, quer as pessoas jurídicas que fazem parte da administração publica, como é o caso das autarquias).
Para a extinção de autarquias também é a lei o instrumento adequado. As mesmas razões que inspiraram o princípio da legalidade, no tocante à criação de pessoas administrativas, estão presentes no processo de extinção. Trata-se do princípio da simetria jurídica, pelo qual a forma de nascimento dos institutos jurídicos deve ser a mesma para sua extinção.
Nesse sentido, Celso Bandeira de Mello observa que não poderia ato administrativo dar por finda a existência de pessoa jurídica instituída por lei, já que se trata de ato de inferior hierarquia.
A organização das autarquias é lineada através de ato administrativo, normalmente decreto do chefe do executivo. No ato de organização são fixadas as regras atinentes ao funcionamento da autarquia aos órgãos componentes e a sua competência administrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados à sua competência administrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados efetivamente à atuação da entidade.
2.8 Objeto
No entendimento de José dos Santos Carvalho Filho, o legislador teve o escopo de atribuir às autarquias a execução de serviços públicos de natureza social e de atividades administrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho econômico e mercantil, estes adequados a outras pessoas administrativas, como as sociedades de economia mista e as empresas públicas (Participa desse entendimento Hely Lopes).
Nota: bem verdade que anteriormente, autarquias chegaram a executar atividades econômicas, como foi o caso da caixa econômica federal. Após a reforma administrativa federal, todavia, tais autarquias se transformaram em outras categorias de pessoas administrativas, agora adequadas àqueles objetivos.
2.9 Classificação
Variam entre os autores as fórmulas de classificação das autarquias. Porém existem três fatores que de fato demarcam as diferenças ente as autarquias. São eles:
1. o nível federativo
2. o objeto; e
3. a natureza
2.9.1 Quanto ao nível federativo
Esta classificação leva em conta o círculo federativo responsável pela criação da autarquia.
Neste caso, as autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais, conforme instituídas pela união, estados, pelo distrito federal e municípios.
Independente da esfera federativa que se tenha originado, as regras gerais contidas para essa categoria na constituição aplicam-se a todas elas.
Cada uma delas tem autonomia para estabelecer os objetivos, os planos de cargos e salários dos servidores, a organização etc.
De acordo com o art.18 da CF/88, cada uma das pessoas federativas tem competência para instituir suas próprias autarquias, que estarão vinculadas à respectiva administração direta. Não são admissíveis autarquias interestaduais e intermunicipais. Se há interesse de estados e municípios para executar serviços comuns, devem os interessados, por si mesmos ou por pessoas descentralizadas , como é o caso de autarquias, celebrar convênios ou consórcios administrativos, constituindo essa forma de cooperação a gestão associada prevista no art. 241 da CF/88, tudo dentro do âmbito das respectivas competências constitucionais. Essa é que deve ser a solução e não a criação de uma autarquia única (ou outra pessoa descentralizada) para interesses de diversos entes. Tal hipótese provocaria deformação no sistema de administração direta e indireta na qual cada pessoa descentralizada é vinculada apenas ao ente federativo responsável por sua instituição, e não simultaneamente a várias pessoas federativas. Inexiste, por conseguinte, vinculação pluripessoal, “não há a possibilidade de criação de autarquia interestadual mediante a convergência de diversas unidades federadas”, além do fato e que a matéria relacionada a desenvolvimento, planejamento e fomento regional se insere na competência da União Federal.
Ex: Ação cível originária nº503-RS, rel.min. Moreira Alves, julg.em 25/10/2001. A entidade em questão era o banco regional de desenvolvimento do extremo sul –BRDES, entidade de interesse comum dos Estados do Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina.
2.9.2 Quanto ao objeto
Dentro das atividades típicas do Estado, a que estão pré-ordenadas, as autarquias podem ter diversos objetivos. Classificando-se em:
a) Autarquias assistenciais: aquelas que visam a dispensar auxílio a regiões menos desenvolvidas ou a categorias sociais específicas, para o fim de minorar as desigualdades regionais e sociais, preceito, aliás, inscrito no art.3º, III da CF, exemplos: a ADENE – Agência de Desenvolvimento do Nordeste e ADA- Agência de Desenvolvimento da Amazônia;
b) Autarquias previdenciárias: voltadas para a atividade e previdência social oficial, exemplo: o INSS (Instituto Nacional de Seguro Social);
c) Autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino. Exemplo: a UFRJ (Universidade Federal do Rio Janeiro);
d) Autarquias profissionais: incumbidas da inscrição de certos profissionais e de fiscalizar sua atividade. Exemplo: OAB (Ordem dos Advogados do Brasil), CRM (Conselho Nacional de Medicina). A Lei nº. 9649 de 27/05/1998, passou a estabelecer que os serviços de fiscalizações de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público, mediante a autorização legislativa (Art. 58). Consigna, ainda, que os conselhos de fiscalização terão personalidade jurídica de direito privado, sem vínculo funcional ou hierárquico com os órgãos da administração pública (§ 2). Sua organização e estrutura são fixadas por decisão interna do plenário (§ 1). O foro, porém, para dirimir litígios será o da Justiça Federal (§ 8). Ficou excluída dessa nova disciplina a OAB regulada pela lei nº. 8906, de 04/07/1994 (§ 9). O STF, considerando que o serviço de fiscalização de profissões constitui atividade típica do Estado, dando ensejo ao exercício ao poder de polícia e aplicações de punições, o que é insuscetível de delegação a entidades privadas, suspendeu, por medida cautelar, a eficácia do Art. 58 e parágrafos da Lei nº. 9649/98, e declarou no mérito a inconstitucionalidade do dispositivo. (ADIN nº. 1.717-DF PUBL. Em 28/03/2003).
Tem havido algumas controvérsias a respeito da natureza e dos elementos jurídicos relativos AOB. À gisa de subsídios, vale informar que o STJ a considerou Autarquia Profissional de Regime Especial ou sui generes, que não pode ser confundida com as demais corporações similares ainda que a Lei nº. 8906/94, não tenha sido clara a respeito, limitando a dizer: que a OAB é “serviço público dotada de personalidade política e forma federativa” (Art. 44). Decidiu-se que as contribuições pagas pelos inscritos não tem natureza tributária, sendo que o título executivo extrajudicial emitido com base no Art. 46, § único da Lei nº. 8906/94 se sujeita ao processo de execução normal, disciplinado no código de processo civil, não se lhe aplicando, portanto, a Lei nº 6830/80, que regula a execução fiscal. Por outro lado, à entidade não se sujeita às normas da Lei nº. 4320/64 nem ao controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial exercido pelo Tribunal de Contas da União;
a) Autarquias Administrativas: que formam categoria residual, ou seja, aquelas entidades que se destinam às várias atividades administrativas, inclusive de fiscalização, quando essa atribuição for da pessoa federativa a que estejam vinculadas. É o caso do INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial); BACEN (Banco Central do Brasil); IBAMA (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis);
b) Autarquia de controle: enquadram-se nesta categoria as recém-criadas agências reguladoras, inseridas no conceito genérico de agencias autárquicas, cuja função primordial consiste em exercer controle sobre as entidades que prestam serviços públicos ou atuam na área econômica por força de concessões e permissões de serviços públicos (descentralização por delegação negocial), como é o caso da ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), da ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações) e da ANP (Agência Nacional de Petróleo).
2.9.3 Quanto ao regime jurídico
De acordo com doutrinadores quanto ao regime jurídico, as autarquias podem ser:
a) autarquias comuns (ou de regime comum): estas sujeitas à disciplina jurídica sem qualquer especificidade
b) autarquias especiais (ou de regime especial): estas regidas por disciplinas legais específicas, cuja característica seria a de atribuir prerrogativas especiais e diferenciadas a certas autarquias.
São elementos definidores das autarquias de regime especial:
1º poder normativo técnico – indica que essas autarquias recebem das leis delegação para editar normas técnicas (não as de política administrativa), complementares de caráter geral retratando poder regulamentar mais amplo, porquanto tais normas se introduzem no ordenamento jurídico como direito novo (ius novum).
2º autonomia decisória – significa que os conflitos administrativos, inclusive os que envolvem as entidades sob seu controle, se desencadeiam e se dirimem através dos próprios órgãos da autarquia. Em outras palavras o poder revisional se exaure no âmbito interno. No caso de irresignação contra decisão administrativa final, firmada pela instância máxima da entidade, deve o interessado buscar no judiciário a satisfação de seu interesse.
3º independência administrativa – assim se entende o fato de que alguns de seus dirigentes têm investidura a termo, ou seja, são nomeados para prazo determinado fixado na lei, não ficando à mercê de critério político do ministério supervisor e nem da prática da descontinuidade administrativa. Assim eles têm estabilidade em seus cargos, sobretudo porque são nomeados pelo presidente da república, mas sua investidura depende de aprovação do Senado Federal.
4º autonomia econômico-financeira – demonstra que essas autarquias têm recursos próprios e recebem dotações orçamentárias para gestão por seus próprios órgãos, visando ao fim que a lei as destinou.
Para José dos Santos Carvalho Filho, essa classificação não tem precisão científica, clareza compreensível e real utilidade pratica. E ressalta que a vigente constituição refere-se a entidades autárquicas em varias passagens, mas em nenhuma delas se vislumbra o menor indício de que possa haver regimes jurídicos autárquicos de natureza diversas – um comum e outro especial. Ao contrário, todas as autarquias são submissas aos lineamentos nele traçados, não havendo ensejo para admitir-se qualquer prerrogativa em favor de umas não extensivas a outras do mesmo gênero. E que sempre foi pacífico o entendimento de que o regime jurídico infraconstitucional das autarquias seria aquele definido em sua própria lei instituidora. Ou seja, a lei teria o condão de particularizar o regime jurídico para a autarquia por ela instituída.
2.10 Patrimônio
A questão do patrimônio diz respeito aos bens públicos e privados.
A classificação encontrava-se no antigo código civil que dispunha: “são públicos os bens do domínio nacional pertencentes à União, aos Estados ou aos Municípios. Todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”
A doutrina qualificou como sendo bens públicos aqueles integrantes do patrimônio das pessoas administrativas de direito público. Assim, pacificou-se o entendimento de que os bens das autarquias são considerados como bens públicos.
No novo código civil, art. 98: “são públicos os bens de domínio nacional pertencentes às pessoa jurídicas de direito publico interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.
Mediante tal classificação, os bens das autarquias estão protegidos através da impenhorabilidade e a imprescritibilidade, como, aliás, já decidiu amais alta corte. Por outro lado, não é livre para o administrador autárquico a sua alienação; como ocorre com os bens públicos em geral, é necessário que o administrador obedeça à regra legais reguladoras dessa especial atividade administrativa, qual seja , a alienabilidade dos bens públicos.
2.11 Pessoal
De acordo com o art. 39 da CF/88, as pessoas federativas ficaram com a obrigação de instituir, no âmbito de sua organização, regime jurídico único para os servidores da administração direta, das autarquias e das fundações publicas. Muitas foram as interpretações deste artigo, no que toca ao regime jurídico único, todavia, foi extinto pela EC n º19/48,que revogou o art.39 da CF.
Extinto o regime jurídico único e, por conseguinte, desvinculando-se a autarquia da administração direta o regime de pessoal das autarquias, poderá ser estatutário ou trabalhista, conforme o que a lei estabelecer. Ou seja, nada impedirá que sejam diversos os regimes funcionais.
Exemplo: pode ocorrer que seja estatutário o regime dos servidores da administração direta, e trabalhista o adotado em algumas ou em todas as autarquias. Tudo dependerá, portanto, do que a lei do ente federativo dispuser.a respeito.
2.12 Controle judicial
Como todas as pessoas da categoria, dotadas de personalidade jurídica de direito público, as autarquias praticam atos administrativos típicos e atos de direito privado.
Os atos de direito privado são controlados no judiciário pelas vias comuns adotadas na legislação processual.
Ex.: se uma autarquia adquire uma área pertencente a um particular, o contrato aí celebrado se regulará pelas normas relativas a compra e venda, previstas no código civil.
Os atos administrativos, porém, se sujeitando a algumas características especiais, são controlados no judiciário tanto pelas vias comuns quanto pelas vias especiais.
Ex. vias comuns (ação de indenização, ação de anulação de ato etc.);
Ex. vias especiais (mandado de segurança ou ação popular).
De fato se um ato praticado por agente autárquico viola direito líquido e certo de terceiros, é considerado ato de autoridade para fins de controle de legalidade por mandado de segurança (art.5ºLXIX CF).
Os elementos do ato autárquico que resultam de valoração sobre a conveniência e a oportunidade da conduta revelam o regular exercício da função administrativa e são privados dos agentes administrativos, logo são excluídos de apreciação judicial.
2.13 Foro dos litígios judiciais
As autarquias federais são referidas no art. 109, I da CF, dispositivo pertinente à competência da Justiça Federal. Desse modo, as autarquias, nos litígios comuns, sendo autoras, rés, assistentes ou oponentes, têm suas causas processadas e julgadas na Justiça Federal. Uma ação de indenização ou de anulação de contrato tendo por parte, por exemplo, o Banco Central ou o INCRA, deve correr nessa justiça. Também é o foro competente para processar e julgar mandados de segurança contra agentes autárquicos. O art.109, inc VIII da CF faz menção a ato de autoridade federal, que é como se consideram os atos daqueles agentes.
Há a previsão de foro específico para as causas relativas a falência, a acidentes de trabalho e as sujeita à Justiça Eleitoral e do Trabalho.
Ex: se uma autarquia Federal tem um crédito para com empresa privada com falência decretada, sua habilitação e postulações deverão ser promovidas no juízo falimentar que se situa dentro da organização da Justiça Estadual. Se a autarquia federal em razão de execução que tramita perante a Justiça Estadual, postula preferência de crédito, subsiste essa competência, não sendo o feito, conseqüentemente, deslocado para a Justiça federal. É o que já consagrou o STJ na Súmula nº 270.
As Autarquias estaduais e municipais nos processos em que figuram como partes e intervenientes terão seu curso na Justiça Estadual comum. O juízo será indicado pelas disposições da lei estadual de divisão de organização judiciárias. Nas comarcas maiores, haverá varas próprias de competência fazendária, nelas tramitando os processos de interesse de autarquias; nas menores, porém, em que, por exemplo, haja um juízo único, é nesta que correrá ação intentada contra autarquia municipal.
O regime dos servidores autárquicos, uma vez extinto o regime jurídico único, anteriormente previsto no art.39 da CF/88, pode ser estatutário ou trabalhista. O regime estatutário classifica-se como de natureza comum, de modo que eventuais demandas devem ser processadas e julgadas nos juízos fazendários, os mesmos onde tramitam os litígios dos servidores da administração direta. Já, se o litígio decorrer de contrato de trabalho firmado entre a autarquia e o servidor, terá ele a natureza de litígio trabalhista (em sentido estrito), devendo ser resolvido na Justiça do Trabalho, seja federal, estadual ou municipal a autarquia. A mesma justiça trabalhista será competente quando o litígio tiver origem em fato ocorrido anteriormente à eventual transferência do servidor trabalhista para o regime estatutário por imposição legal.
2.14 Atos e contratos
Os atos das autarquias são, como regra, típicos atos administrativos, revestindo-se das peculiaridades próprias do regime de direito público a que se submetem. Devem conter todos os requisitos de validade (competência, finalidade etc.) e são privilegiados pela interatividade, presunção de legitimidade, auto-executoriedade e exigibilidade. Sua extinção pode dar-se pela invalidade ou pela revogação. Tratando-se de atos de autoridade pública, são eles sujeitos à aferição de legalidade por mandado de segurança ou ação popular (de acordo com Hely Lopes Meirelles).
O mesmo pode se dizer a propósito dos contratos. Fora aqueles contratos típicos de direito privado (compra e venda, permuta, doação etc.), os ajustes firmados em autarquias se caracterizam como contratos administrativos, que favorecem o Poder Público. Tais contratos regem-se pela Lei nº. 8666/93 e alterações subseqüentes e devem ser obrigatoriamente precedidos de licitação, como estabelece o Art. 2º da Lei, calcado no artigo 22, XXVII da CF, ressaltados os casos nela mesma excepcionados.
2.15 Responsabilidade civil
O Art. 37, § 6 da CF dispõe que as pessoas jurídicas de direito público e as de direitos privados prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
As autarquias que têm personalidades jurídicas de direito público estão enquadradas na norma. No que toca a responsabilidade civil, sua posição é a mesma em que estão as próprias pessoas da federação.
A regra contida no referido dispositivo vem sendo repetida desde a Constituição de 1946 (art. 194) e consagra a teoria objetiva do Estado, aquela que independe da investigação sobre a culpa na conduta do agente. Significa dizer que, se um fato administrativo originário de uma autarquia provocar prejuízo a terceiro, mesmo que não se identifique culpa individual do agente autárquico, tem o prejudicado direito à reparação dos prejuízos, resultado da responsabilidade civil da autarquia.
É admitido que a entidade civilmente responsável, no caso a autarquia, exerça direito de regresso contra o servidor que diretamente provocou o dano, mas a responsabilidade civil deste só se configurará se houver a comprovação de que agiu com dolo ou culpa.
2.16 Prerrogativas autárquicas
a) imunidade tributária: o Art. 150, § 2º da CF veda a instituição de imposto sobre o patrimônio, a renda e os serviços da autarquia, desde que vinculados as suas finalidades essenciais ou as que delas decorram. Ou seja, se algum bem tiver destinação diversa das finalidades da entidade autárquica ou um serviço for prestado também desta forma, incidirão normalmente sobre o patrimônio e os serviços, os respectivos impostos. A imunidade para as autarquias tem natureza condicionada. (o STJ, porém, entendeu que a imunidade abrange, inclusive, imóveis alugados a terceiros – no caso era o IPTU. O autor não abona tal entendimento considerando que a locação não se aloja dentro dos objetivos institucionais de autarquias);
b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não pode ser usado o instrumento coercitivo da penhora como garantia do credor. A garantia se estabelece como regra, pelo sistema de precatórias judiciais, e a execução obedece a regras próprias da legislação processual;
c) imprescritibilidade de seus bens: caracterizando-se como bens públicos, não podem eles ser adquiridos por terceiros através de usucapião. Em relação aos bens imóveis, a vigente Constituição é peremptória nesse sentido. Mas não são só os imóveis. Quaisquer bens públicos, seja qual for a sua natureza, são imprescritíveis. Essa orientação, aliás, está consagrada n Súmula nº. 340 do STF;
d) prescrição qüinqüenal: dívidas e direitos em favor de terceiros contra autarquias prescrevem em cinco anos. Significa que, se alguém tem credito contra autarquia, deve promover a cobrança nesse prazo sob pena de prescrever seu direito de acioná-la com objetivo;
e) créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos autárquicos são inscritos como dívida ativa e podem ser cobrados pelo processo especial das execuções fiscais, tal como os créditos da União, Estados e Municípios;
f) principais situações processuais específicas:
– a autarquia se considera como fazenda pública razão por que nos processos em que é parte tem prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer (Art. 188 CPC);
– estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição, só produzindo efeito após confirmação pelo Tribunal, as sentenças proferidas contra autarquias (Art. 475, I , CPC) e as que julgarem procedentes embargos à execução de dívida ativa promovida pela Fazenda Publica, nesta, como já mencionado acima, incluídas as autarquias (Art. 475, II, CPC);
OBS.: inexistirá a prerrogativa, contudo, quando o valor discutido na ação ou a importância da dívida ativa na execução não excederem a 60 salários mínimos, (art.475,§2º, CPC) ou a decisão tiver fundamento em jurisprudência do plenário do STF ou em Súmula de qualquer tribunal superior competente (art.475,§3ºCPC), hipóteses em que a pessoa pública interessada terá que interpor o respectivo recurso voluntário, se quiser ver suas razões apreciadas na instancia superior.
CONCLUSÃO
Podemos finalizar o presente trabalho com a noção de que a autarquia é a pessoa jurídica de direito público, o que significa ter praticamente as mesmas prerrogativas e sujeições da Administração Direta, o seu regime jurídico pouco difere do estabelecido para esta, aparecendo, perante terceiros, como a própria Administração Pública; no entanto, difere da União, Estados e Municípios – pessoas públicas políticas – por não ter capacidade política, ou seja, o poder de criar o próprio direito; é pessoa pública administrativa, porque tem apenas o poder de auto-administração, nos limites estabelecidos em lei.
Assim, temos que a autarquia é um tipo de administração indireta e está diretamente relacionada à administração central, posto que não pode legislar em relação a si, mas deve obedecer à legislação da Administração à qual está submissa.
Vale ainda dizer que as autarquias possuem bens e receita próprios, dessa maneira, não se confundem com bens de propriedade da Administração direta à qual estão vinculadas. Outrossim, são responsáveis por seus próprios atos, não envolvendo a Administração central, exceto no exercício da responsabilidade subsidiária.
Concluímos que a perante e Administração Pública, a autarquia dispõe de direitos e obrigações: direito de exercer aquela função a que se destina, com seus limites definidos em lei, e paralelamente, obrigação de desempenhar as suas funções, que seriam originariamente do Estado, mas este preferiu descentraliza-las a entidades às quais atribuiu personalidade jurídica, patrimônio próprio e capacidade administrativa.
Desta forma, as autarquias ao passo que possuem independência, estão submissas ao controle do Estado, ou seja, a sua capacidade de auto-administração é exercida nos limites da lei; da mesma forma, os atos de controle não podem ultrapassar os limites.
Nota:
Informações Sobre os Autores
Aline André e Silva Staford
Acadêmica de Direito na FURG
Halber de Lacerda Oliveira
Acadêmico de Direito FURG
Edson Mazini Moura
Luciana Francisco Pereira
Acadêmica de Direito na FURG
Rafael de Carvalho Missiunas
Pós-graduando em Direito Ambiental pela Universidade Federal de Pelotas – UFPEL; Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Educação Ambiental – PPGEA/FURG; Pesquisador integrante do GTJUS – Grupo Transdisciplinar em Pesquisa Jurídica para a Sustentabilidade (Grupo de Pesquisa do CNPq) – FURG; Pesquisador integrante do NUPEDH – Núcleo de Pesquisa e Extensão em Direitos Humanos – da Universidade Federal do Rio Grande – FURG. Professor Assistente das Faculdades Atlântico Sul – Anhanguera Educacional, onde ministra as disciplinas de Direito Administrativo e Direito Processual Penal; Tutor de apoio docente do Curso de Especialização em Direitos Humanos, da Universidade Federal do Rio Grande – FURG;
