Aspectos gerais da Lei de Improbidade Administrativa à luz da Constituição Federal de 1.988

Resumo: Este trabalho científico se propõe a trazer aos leitores, de forma objetiva, aspectos gerais da Lei de Improbidade Administrativa à luz da Constituição Federal vigente. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92, LIA) traz em seu bojo os agentes ativos e passivos, divide os atos ilícitos em três modalidades: os atos que importam enriquecimento ilícito; os atos que causam prejuízo ao erário e os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública. A mencionada lei trata ainda das sanções pela prática de atos ímprobo, bem como de suas respectivas prescrições. Utilizou-se como metodologia para criar o presente artigo da leitura de livros notadamente de Direito Administrativo e Improbidade Administrativa, foi realizada também pesquisa sobre o tema em leis (especialmente a LIA), artigos e revistas especializadas. Outrossim, importante mencionar que a presente pesquisa sobre a Improbidade Administrativa se justifica pelo fato de a República Federativa do Brasil estar passando por um sensível período em suas instituições devido a reiterada prática de corrupção, por exemplo os casos do “mensalão e da lava jato”. A ação de improbidade surgiu como um instrumento de combate e ressarcimento ao erário por prática desse tipo de comportamento ilícito.

Palavras-chave: Aspectos gerais. Lei de Improbidade Administrativa. Constituição Federal.

Abstract: This scientific paper intends to bring to readers the general aspects of the Administrative Misconduct Law, this in an objective manner, in light of the existing Federal Constitution. The Administrative Misconduct Law (Law No. 8.429 / 92, LIA) brings with it, asset and liability agents, it divides unlawful acts into three categories: acts that pertain to illicit enrichment; acts that cause loss or damage to public treasury and acts that go against the principles of Public Administration. This law also handles the sanctions applicable to those who practice such unrighteous acts and their respective regulations. The methodology used to create this article was the reading of books, in particular those pertaining to Administrative Law and Administrative Misconduct. Also conducted, was a research on the topic of laws (in particular LIA), as well as articles and specialised magazines. In addition, it is worth mentioning that this research on Administrative Misconduct is justified by the fact that the Federative Republic of Brazil is undergoing a sensitive period in their institutions, due to the ongoing practice of corruption, such as the "mensalão" case [a Portuguese neologism roughly meaning “big monthly stipend”, coined to describe the clandestine payments made by the Workers’ Party that won the presidency in 2003],  and the "lava jato" scandal [a wide-range investigation into a graft scheme involving the state-run oil company Petrobras and several large construction companies, which has led to the arrests of more than a dozen politicians, since 2014.] The action of misconduct came as an instrument to fight against the compensation made to Public Treasury, through the practice of such unlawful conduct.

Keywords: General aspects. Administrative Misconduct Law. Federal Constitution.

Sumário: Introdução. 1. Aspectos gerais da Lei de Improbidade Administrativa à luz da Constituição Federal de 1.988. 1.1. Os sujeitos dos atos de Improbidade Administrativa. 1.2. Dos atos de improbidade administrativa. 1.3. Das sanções. 1.4. Da Prescrição estabelecida na Lei de Improbidade Administrativa. Conclusão. Referências.

Introdução

Este trabalho cientifico se propõe a fazer uma análise acerca da Lei de Improbidade Administrativa à luz da Constituição Federal, tendo em vista sua importante função de prevenção e repressão à corrupção na República Federativa do Brasil, país que possui um dos maiores índices de desvio de dinheiro público no cenário mundial.

Primeiramente, buscou-se fazer uma abordagem acerca da Lei Improbidade Administrativa (LIA, Lei nº 8.429/92), com explanação dos seus principais elementos e características.

Diante desse contexto, esse trabalho foi elaborado da seguinte forma: inicialmente, buscou-se um estudo sobre as noções gerais da Lei de Improbidade (sujeitos, atos ímprobos, sanções e prescrição), posteriormente, foi elaborado um estudo sobre a relação dessa Lei com preceitos constitucionais acerca do tema.

Utilizou-se de metodologia de pesquisa qualitativa, com método dedutivo, para se fazer a citada análise de pesquisa. Assim foi realizada a leitura de livros, notadamente de Direito Constitucional, Direito Administrativo e de Improbidade Administrativa, bem como pesquisa sobre o tema em leis (especialmente a LIA), artigos e revistas especializadas.

Outrossim, importante mencionar que a presente análise acerca da Lei de Improbidade Administrativa se justifica pela constante dificuldade que os operadores do direito possuem quando se deparam com a matéria na aplicação dos casos em concreto.

1 Aspectos gerais da Lei de Improbidade Administrativa à luz da Constituição Federal de 1.988

A Constituição Brasileira cidadã inovou ao introduzir o ato de improbidade no capítulo da Administração Pública.

No entanto, antes de sua promulgação, já havia no direito brasileiro positivo, desde longa data, normativa prevendo sanções para os atos que importassem prejuízo para a Fazenda Pública e locupletamento ilícito para o indiciado (Decreto-lei nº 3.240/41, Constituição Federal de 1946, Lei nº 3.164/57, Lei nº 3.502/58, Constituição Federal de 1967, Ato Institucional nº 5/68).

De acordo com a doutrinadora, DI PIETRO (2015, p. 974), com a Carta Magna de 1988, foi previsto o princípio da moralidade no artigo 37, caput, entre os princípios a que se sujeita a Administração Pública direta e indireta de todos os níveis de Governo e, no artigo 5º, inciso LXXIII, foi inserida, como fundamento para propositura da ação popular, a lesão à moralidade administrativa.

A inclusão do princípio da moralidade administrativa na Constituição foi um reflexo da preocupação com a ética na Administração Pública e com o combate à corrupção e à impunidade no setor público.

A inserção desse princípio da moralidade na Constituição é alinhada com a evolução do princípio da legalidade ocorrida no sistema jurídico de outros países, evolução essa que levou à instituição do Estado Democrático de Direito, expressamente consagrado no preâmbulo da Carta Política atual e em seu artigo 1º.

Além disso, a teor do §4º, do mesmo artigo 37 da CF, os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Por sua vez, o art. 15 da CF, ao indicar os casos em que é possível a perda ou suspensão dos direitos políticos, expressamente inclui, no inciso V, a improbidade administrativa, nos termos do art. 37, §4º.

A Lei que regulamenta o art. 37, § 4º da Carta Magna é a de nº 8.429/92, denominada Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a qual traz em seu bojo os agentes que compõem o polo passivo e ativo, bem como os atos que podem ensejar a propositura da Ação de Improbidade e suas respectivas sanções.

Pode-se definir improbidade administrativa como a violação dos deveres de honestidade, legalidade ou lealdade por parte de agente público cumulada ou não com o seu enriquecimento ilícito ou dano material ao patrimônio público.

Pode se afirmar que a Lei de Improbidade surgiu com objetivo de conter o avanço da corrupção neste país, pois, recentemente, deflagrou-se várias operações milionárias por desvio de dinheiro público, como o “mensalão e a lava jato, por exemplo”

Desse modo, a Ação de Improbidade apresenta-se como um eficiente instrumento de prevenção e combate à corrupção, pois além de exigir dos governantes e contratados do serviço público conduta proba, ainda prevê sanções pela a prática de ilícitos, entre elas encontram-se o ressarcimento ao erário e a perda do cargo ou função pública.

1.1 Os sujeitos dos atos de Improbidade Administrativa

1.1.1 Sujeito Passivo

De acordo com ALVES e GARCIA (2015, p. 313), violado o preceito proibitivo previsto na norma, ter-se-á a lesão ao bem jurídico tutelado, e, por via reflexa, ao direito de outrem. Em casos tais, o titular do bem jurídico ameaçado ou violado pela conduta ilícita recebe a denominação de sujeito passivo material.

Ainda segundo esses doutrinadores (2015, p. 313) tratando-se de norma de natureza cogente, cuja aplicação não possa ser afastada pela vontade dos interessados, qualquer que seja o bem atingindo, o Estado sempre estará presente como sujeito passivo formal, já que a norma violada fora por ele estatuída.

No caso dos atos de improbidade, o artigo 1º da Lei 8.429/92 (BRASIL, on line) indica as entidades que podem ser atingidas por tais atos, com a seguinte redação:

“Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.”

Como se pode constatar do artigo acima transcrito, as entidades protegidas pela lei são praticamente as mesmas protegidas pela Lei nº 4.717/65, que disciplina a ação popular (BRASIL, on line). No entanto, o objeto da lei da ação popular é a anulação do ato lesivo e o ressarcimento ao erário, já a lei de improbidade tem como objeto a aplicação de medidas sancionatórias e o ressarcimento ao erário.

Pela citação, observa-se que o sujeito passivo abrange todas as pessoas jurídicas públicas compreendendo: a) a administração direta e indireta de qualquer dos poderes da união, dos Estados, dos municípios ou do distrito Federal; b) as empresas que, mesmo não integrando a administração indireta e não tendo a qualidade de sociedade de economia mista ou empresas públicas, pertencem ao Poder Público, porque a ele foram incorporadas; c) as empresas para cuja criação o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, ou que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público.

Vale ressaltar, por fim que, consoante o art. 17 da LIA, “a ação principal por ato de improbidade, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar”.

1.1.2 Sujeito Ativo

A Lei de Improbidade Administrativa, ou seja, a Lei nº 8.429/92 (BRASIL, on line), considera atos de improbidade os praticados por agentes públicos, com ou sem o auxílio de terceiros, assim dispondo em seu artigo 2º:

“Reputa-se agente público, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.”

Como se observa pela análise desse dispositivo, e bem elucidado por ALVES e GARCIA (2015, p. 343), a concepção de agente público não foi construída sob uma perspectiva meramente funcional, sendo definido o sujeito ativo a partir da identificação do sujeito passivo dos atos de improbidade, havendo um nítido entrelaçamento entre as duas noções.

Qualquer pessoa que preste serviço ao Estado é considerado agente público, incluindo, de acordo com DI PIETRO (2015, p. 981), as modalidades: a) agentes políticos (parlamentares de todos os níveis, Chefes do Poder Executivo federal, estadual e municipal, Ministros e Secretários dos Estados e dos Municípios); os servidores públicos (pessoas com vínculo empregatício, estatutário ou contratual, com Estado); c) os militares (que também têm vínculo estatutário, embora referidos na constituição fora da seção referente aos servidores públicos): e d) os particulares em colaboração com o Poder Público (que atuam sem vínculo de emprego, mediante delegação, requisição ou espontaneamente)

Com efeito, estão sujeitos às sanções previstas na Lei de Improbidade, não só os agentes públicos, mas também os agentes que exercem atividade junto à administração direta ou indireta e aqueles que não possuem qualquer vínculo com o Poder Público, exercendo atividade eminentemente privada junto a entidades que, de qualquer modo, recebem numerário de origem pública (perspectiva patrimonial).

De acordo com ALVES e GARCIA (2015, p. 343), trata-se de conceito muito mais amplo do que o utilizado pelo artigo 327 do Código Penal, o qual considera funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.

1.2 Dos atos de improbidade administrativa

Os atos de improbidade administrativa estão elencados na Lei 8.429/92, divididos em três modalidades: a) os que importam enriquecimento ilícito; b) os que causam prejuízo ao erário e, c) os que atentam contra os princípios da Administração Pública.

1.2.1 Dos atos que importam enriquecimento ilícito

Pelo disposto no artigo 9º da LIA (BRASIL, on line):

“Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV – utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

V – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.”

A leitura dos tipos descritos nesse artigo aponta não ser relevante se, com sua conduta, o agente público causou ou não prejuízo ao patrimônio público, não obstante ser evidente a ocorrência do prejuízo, em alguns casos, como aqueles em que há percepção de vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços por preço superior ao valor de mercado (inciso II) ou percepção de vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado (inciso III).

O art. 21, I, da Lei de Improbidade (BRASIL, on line) é expresso no sentido de que a aplicação das sanções nele previstas, independe de efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento.

O que dever ser provado, de fato, é que o agente público enriqueceu ilicitamente, auferindo vantagens indevidas, por meio do exercício ou pelo menos em razão do exercício de uma função pública.

1.2.2 Dos atos que causam prejuízo ao erário

A tipologia dos atos lesivos ao patrimônio público está prevista no artigo 10 da LIA (BRASIL, on line), dispositivo que está assim redigido:

 “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

I – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

II – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;

V – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

VI – realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

VII – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;

IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

XIII – permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;

XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei;

XVI – facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XVII – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XVIII – celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

XIX – agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;

XX – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XXI – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;”

De acordo com ALVES e GARCIA (2015, p. 411)

“[…] a noção de dano não se encontra adstrita à necessidade de demonstração da diminuição patrimonial, sendo inúmeras as hipóteses de lesividade presumida previstas na legislação. Como conseqüência da infração às normas vigentes, ter-se-á a nulidade do ato, o qual será insuscetível de produzir efeitos jurídicos válidos. Tem-se, assim, que qualquer diminuição do patrimônio público advinda de ato inválido será ilícita, pois “quod nullum est, nullum producit effectum[1]”

Desse modo, esse artigo 10 inaugura o tópico da lei reservado aos atos lesivos ao erário. Embora a preocupação maior da lei da probidade administrativa seja direcionada aos valores morais da Administração Pública, inseriu acertadamente em seu bojo esta modalidade ou espécie de improbidade administrativa, que configura a repressão à ruinosa gestão do patrimônio público, integrando-se ao sistema da ação popular.

1.2.2.1 Amplitude da noção de patrimônio público

Ainda de acordo com esses doutrinadores (2015. p. 412), erário e patrimônio, em rigor técnico, não designam objetos idênticos, sendo este mais amplo do que aquele, abrangendo-o. Entendendo por erário o conjunto de bens e interesses de natureza econômico-financeira pertencentes ao Poder Público Patrimônio Público pode ser definido, de acordo com o art. 1º da Lei nº 4.717/65 (BRASIL, on line), como sendo os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico pertencentes ao Poder Público.

O vocábulo “erário” é utilizado como sendo substantivo designador das pessoas jurídicas que compõem a administração direta e indireta (compreendendo as pessoas elencadas no citado art. 1º da LIA),

Nesse sentido, vale frisar o entendimento de ALVES e GARCIA (2015, p. 414)

“[…] podem ser assentadas as seguintes conclusões: a) ao vocábulo erário, constante do art. Art. 10, caput, da Lei 8.429/92, deve-se atribuir a função de elemento designativo dos entes elencados no art. 1º, vale dizer, dos sujeitos passivos dos atos de improbidade; b) a expressão perda patrimonial, também constante do referido dispositivo, alcança qualquer lesão causada ao patrimônio público, concebido este em sua inteireza.”

1.2.3. Dos atos que atentam contra os princípios da Administração Pública.

O art. 11 da Lei 8.429/98 (BRASIL, on line) trouxe em seu bojo, de acordo com a interpretação de MARTINS JÚNIOR (2009, p. 279), novidade ao sistema repressivo da improbidade administrativa, dirigido contra o comportamento omissivo ou comissivo violador dos princípios que regem a Administração Pública e dos deveres impostos aos agentes públicos em geral.

Esse artigo traz a seguinte redação:

“Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

IV – negar publicidade aos atos oficiais;

V – frustrar a licitude de concurso público;

VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço;

VIII – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;

IX – deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação” (BRASIL, on line).

Com efeito, pode-se afirmar que os atos de improbidades não se resumem apenas em enriquecimento ilícito ou causar danos ao erário público, incluem-se, ainda, entre eles os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública.

Segundo MARTINS JÚNIOR (2009, p. 279- 280)

“A violação de princípio é o mais grave atentado cometido contra a Administração Pública, porque é a completa e subversiva maneira frontal de ofender as bases orgânicas do complexo administrativo. Grande utilidade fornece a conceituação do atentado contra os princípios da Administração Pública como espécie de improbidade administrativa, na medida em que inaugura a perspectiva de punição do agente público pela simples violação de um princípio, para assegurar a primazia dos valores ontológicos da Administração Pública, que a experiência mostra tantas e tantas vezes ofendidos à míngua que qualquer sanção. A inobservância dos princípios acarreta agora responsabilidades, pois o art. 11 censura “condutas que não implicam necessariamente locupletamento de caráter financeiro ou material […]”

Esses princípios, elencados no artigo 11 da LIA, são exemplificativos, traduzindo de forma bem abrangente a preocupação com a violação ao princípio da moralidade administrativa.

De acordo com o doutrinador, anteriormente citado (2009, p. 283):

“[…] os cogitados no art. 11 são, em verdade, também deveres do agente público de observância indeclinável, consistindo em conceitos de significação fornecida pela ética administrativa. Em essência, transcendem a noção de legalidade constante do art. 11, caminhando para o campo da moralidade administrativa: honestidade, imparcialidade e lealdade às instituições, de modo a evitar a dispensa de tratamento diferenciado através de perseguições e favorecimentos e exigir a fiel e estrita observância de todas as regras éticas inerentes à Administração Pública. Imparcialidade, honestidade e lealdade prendem-se, necessariamente, aos conceitos de moralidade e probidade. O art. 11 censura condutas consideradas imorais ou ilegais, dispensando a relevância da produção de resultado nocivo na órbita das relações da administração Pública. O resultado poderá até ser lícito, porém, se imoral, consistirá o ato em violação dos princípios e, portanto, improbidade administrativa.”

Vale à pena gizar que, como esse artigo não é exaustivo no que tange aos princípios da administração pública, sua aplicação deve ser feita com bastante cautela, porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares.

1.3 Das sanções

Após citar de forma enunciativa as três ordens dos atos de improbidade, faz-se necessário descrever as consequências que estarão passíveis as pessoas que os praticam.

À luz da Constituição Federa, art. 37, § 4º, os atos de improbidade importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Nesse mesmo giro, aduz DI PIETRO (2015, p. 977), que a natureza das medidas supracitadas está a indicar que a improbidade administrativa, embora possa ter consequências na esfera criminal, com a concomitante instauração de processo criminal (se for o caso) e na esfera administrativa (com a perda da função pública e a instauração de processo administrativo concomitante) caracteriza um ilícito de natureza civil e política, porque pode implicar a suspensão dos direitos ´políticos, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento dos danos causados ao erário.

Com efeito, a violação do dever de probidade administrativa possibilita, ainda, persecução judicial para a imposição das sanções previstas na Lei Federal nº. 8.429/92, aos seus responsáveis.

Se o ato de improbidade, de acordo com a Lei, causar enriquecimento ilícito de agente público, as sanções impostas serão as insculpidas no art. 12, I. Se caracterizar lesão ao erário, incidirá o art. 12, II, e, por fim, se configurar mero atentado aos princípios da Administração Pública, o caso será de aplicação das sanções dispostas no art. 12, III.

Para melhor elucidação sobre o tema em debate, destaca-se o inteiro teor do art. 12 da LIA:

“Art. 12.  Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).

I – na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; II – na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente”.

Impende ressaltar que, no que tange ao ressarcimento do dano, trata-se de uma forma de recompor o patrimônio lesado. Seria cabível, ainda que não previsto na Carta Magna, já que decorre do artigo 159 do Código Civil de 1916, o qual consagrou, no direito positivo, o princípio geral do direito segundo o qual quem quer que cause dano a outrem é obrigado a repará-lo. A norma repete-se no artigo 186 do novo Código Civil, com o acréscimo de menção expressa ao dano moral.

1.4 Da Prescrição estabelecida na Lei de Improbidade Administrativa

Uma vez cometido o ato ímprobo, surge para o Estado o dever-poder de exercer a pretensão punitiva em face do responsável, através do exercício da função jurisdicional civil, consoante a Lei nº 8429/92. Essa pretensão, no âmbito do Estado democrático de direito encontra limitação temporal para se concretizar (OLIVEIRA, 2009).

No ponto, cumpre ressaltar que a matéria abordada encontra-se disciplinada inicialmente no artigo 37, §5º, da Constituição Federal da seguinte forma:

“§ 5º – A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”.

Da simples leitura do artigo colacionado, infere-se que a intenção da Carta Magna foi transferir para o legislador ordinário a tarefa de fixar prazos de prescrição para os ilícitos praticados por agentes públicos causadores de prejuízos aos cofres públicos.

Destaca-se que o referido preceito constitucional, prevê duas situações distintas: uma relativa à sanção pelo ato ilícito, outra relacionada à reparação do prejuízo. Na primeira hipótese, o artigo 23 da LIA encarregou-se de fixar os prazos prescricionais; na segunda, garantiu-se a imprescritibilidade das ações, medida considerada imprópria, pois a regra é inversa, vigorando em outras situações legais a prescritibilidade, mas como veio previsto na Carta Política de 88, não há que infirmar o transcurso do tempo como pseudo barreira para a reposição ao erário de valores que lhes foram lesados (MATTOS, 2005).

Diante disso, o mencionado artigo se aplica de modo integral aos atos de improbidade administrativa, não sendo inconstitucional, ao passo que o ressarcimento de prejuízo ou lesão ao erário não possui o limite de marco temporal, devendo ser ajuizado a qualquer tempo, não se confundindo com o procedimento da ação de improbidade.

Acerca do assunto, o artigo 23 da LIA traz ainda dois limites de tempo para propor a ação: o prazo de 05 (cinco) anos para a manifestação da ação competente, a iniciar do término de mandato, de cargo em comissão, ou de função gratificada; e o limite estabelecido para a prescrição das faltas disciplinares, cuja pena é a demissão a bem do serviço público, para os casos de exercício de cargo efetivo o de emprego (RIZARDO, 2009):

“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I – até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II – dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego”.

Nesse caminho, quanto ao início do prazo, pretendendo alguma sanção contemplada na referida lei com a ação civil, seja qual for, exceto se meramente indenizatória ou de reposição de valores desviados, tem incidência a prescrição, a qual se inicia a partir do término do mandato, quando se tratar de função de caráter temporário; ou do momento do conhecimento da infração por parte da administração pública (artigo 142, §1º da Lei nº 8.112/90), se efetivo o exercício do cargo ou do emprego.

CONCLUSÃO

Com o surgimento da onda de corrupção que assola a República Federativa do Brasil, buscou-se mecanismo de prevenção e sanção por prática de condutas ímprobas que causam enormes prejuízos às pessoas deste país.

Dessa forma, na medida em que se passaram os anos, foram surgindo institutos jurídicos para prevenir e buscar reparação por essas práticas ilícitas. Dentro desse cenário, surgiu a ação de improbidade administrativa.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92, LIA) divide os atos ilícitos em três modalidades: os atos que importam enriquecimento ilícito; os atos que causam lesão ao erário, ensejando perda patrimonial, e os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública,

Os atos que importam enriquecimento ilícito estão elencados de forma exemplificativa no artigo 9º da LIA, esse artigo busca sancionar qualquer ação ou omissão que possibilite ao agente público auferir uma vantagem não prevista em lei.

Os atos que causam prejuízo ao erário estão inseridos, de forma não taxativa no artigo 10 da LIA, o qual diz respeito ao ato dos agentes públicos que causa lesão ao erário por qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseja perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º da LIA.

O último ato ilícito trazido pela LIA, artigo 11, trata-se dos atos inseridos de forma exemplificativa, que atentam contra os princípios regentes da atividade estatal.

Nesse sentido, entende-se que os princípios que regem a atividade estatal não são apenas os elencados no art. 37, caput, da Constituição da República.

Se o ato de improbidade, de acordo com a LIA, causar enriquecimento ilícito de agente público, as sanções impostas serão as insculpidas no art. 12, I. Se caracterizar lesão ao erário, incidirá o art. 12, II, e, por fim, se configurar mero atentado aos princípios da Administração Pública, o caso será de aplicação das sanções dispostas no art. 12, III.

Por fim, restou demonstrado que o artigo 23 da LIA traz dois limites de tempo para propor a ação: o prazo de 05 (cinco) anos para a manifestação da ação competente, a iniciar do término de mandato, de cargo em comissão, ou de função gratificada; e o limite estabelecido para a prescrição das faltas disciplinares, cuja pena é a demissão a bem do serviço público, para os casos de exercício de cargo efetivo o de emprego