A SISTEMÁTICA DOS COLEGIADOS NO DECRETO Nº 12.002, DE ABRIL DE 2024

Autor: Thales Macedo Carvalho. Graduado em Direito pela Universidade Estadual de Montes Claros –
UNIMONTES. Advogado da União. E-mail: [email protected]

Resumo
O artigo examina a disciplina dos colegiados no Capítulo VI do Decreto nº 12.002, de 22 de abril
de 2024, com ênfase na criação, alteração, instrução processual, subscrição, anuência prévia e participação da
Advocacia-Geral da União. A análise parte do próprio Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, da Portaria
CC/PR nº 704, de 29 de maio de 2024, e da análise do caso concreto sobre o Conselho Administrativo da
Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno. Sustenta-se que o Decreto nº 12.002, de
2024, institui uma sistemática própria para colegiados no Poder Executivo federal, deslocando a regra geral
de criação e alteração para atos normativos inferiores a decreto, sem afastar as hipóteses reservadas ao
decreto ou à lei.

Palavras-chave: colegiados; Decreto nº 12.002, de 2024; atos normativos.

Abstract
This article examines the regulation of collegiate bodies under Chapter VI of Decree No. 12,002,
of April 22, 2024, with emphasis on their creation, amendment, procedural instruction, execution, prior
consent, and the participation of the Office of the Attorney General. The analysis is based on Decree No.
12,002, of April 22, 2024, Ordinance CC/PR No. 704, of May 29, 2024, and the concrete case concerning the
Administrative Council of the Integrated Development Region of the Federal District and Surrounding Area.
It argues that Decree No. 12,002, of 2024, establishes a specific framework for collegiate bodies within the
federal Executive Branch, shifting the general rule for their creation and amendment to normative acts below
the level of decree, without excluding the situations reserved to decree or statute.
Keywords: collegiate bodies; Decree No. 12,002, of 2024; normative acts.

1. Introdução
O Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, reorganizou as normas sobre elaboração, redação,
alteração, consolidação e revogação de atos normativos no âmbito do Poder Executivo federal.
A sistemática anterior era fortemente marcada pela compreensão de que colegiados
interministeriais, sobretudo quando criados por decreto, deveriam ser alterados por ato de mesma hierarquia.
O Decreto nº 12.002, de 2024, modifica essa lógica, conforme se verá.
O objetivo deste artigo é sistematizar esse regime jurídico por meio de uma abordagem
dogmático-normativa e documental, em que foram utilizados para estudo o Decreto nº 12.002, de 2024, a
Portaria CC/PR nº 704, de 2024 e o caso concreto do Conselho Administrativo da Região Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno, doravante identificado apenas como COARIDE.

2. Base normativa e alcance do regime dos colegiados
A Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, fornece a moldura geral sobre
elaboração, redação, alteração e consolidação das leis e, no que couber, dos decretos e demais atos de
regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo (art. 1º, parágrafo único). O Decreto nº 12.002, de
2024, por sua vez, regulamenta essa matéria no âmbito federal e aplica-se aos atos normativos de
competência do Presidente da República e de autoridades hierarquicamente inferiores, no âmbito da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional (art. 2º).
No tema dos colegiados, a disciplina normativa não se limita à técnica legislativa. O Capítulo VI
do Decreto nº 12.002, de 2024, estabelece critérios materiais e procedimentais de validade: finalidade
admitida, competência, composição, quóruns, forma de convocação, secretaria-executiva, anuências,
participação de outros Poderes, participação obrigatória da Advocacia-Geral da União em certos casos,
divulgação e providências para colegiados inoperantes.
A Portaria CC/PR nº 704, de 2024, completa essa disciplina ao regulamentar a forma de
encaminhamento dos pedidos de anuência prévia à Casa Civil para criação ou alteração de colegiados, por
exemplo, interministeriais. Sua função é procedimental: ela não substitui os requisitos do Decreto nº 12.002,
de 2024, mas organiza o envio do pedido, fixa a utilização de formulário próprio e disciplina a tramitação do
exame no âmbito da Casa Civil.

3. Conceito funcional de colegiado e denominação do órgão
Para fins do Decreto e da Portaria CC/PR nº 704, de 2024, o termo colegiado alcança conselhos,
comitês, comissões, grupos, juntas, equipes, mesas, fóruns, salas ou qualquer outra denominação conferida a
órgão colegiado.
A denominação adotada pelo gestor público, portanto, não altera a natureza jurídica do arranjo
nem afasta a incidência das regras do Capítulo VI. Ou seja, o regime do Decreto nº 12.002, de 2024, não
depende da denominação escolhida ao colegiado.
O dado decisivo é funcional. Haverá colegiado quando se constituir instância formal com
composição definida, competências, forma de reunião, secretaria-executiva e produção institucional, ainda
que consultiva. Reuniões técnicas eventuais, sem composição fixa, sem periodicidade e sem produtos
deliberados, não constituem, por si sós, colegiado formal. Essa distinção evita tanto o excesso de
formalização quanto a tentativa de contornar os requisitos legais por meio de arranjos informais que, na
prática, reproduzam colegiados.
O Decreto também limita as finalidades admitidas para colegiados criados por ato normativo
inferior a decreto. Essas finalidades são assessoramento, articulação, monitoramento de políticas públicas,
formulação de propostas, normatização de questões internas e deliberação. A mera conveniência de realizar
reuniões eventuais para debate ou articulação não é fundamento suficiente para criar colegiado ou
subcolegiado.

4. Regra geral: criação e alteração por ato normativo inferior a decreto
O art. 33 do Decreto nº 12.002, de 2024, estabelece que a criação ou a alteração de colegiados
será feita por ato normativo inferior a decreto. Essa é a regra geral para colegiados no âmbito da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Em termos práticos, a espécie normativa para criação ou alteração tende a ser a portaria quando
editada por autoridade singular, a portaria conjunta quando houver subscrição por mais de uma autoridade
singular, ou a resolução quando editada por colegiado competente (art. 9º do Decreto nº 12.002, de 2024).
Art. 9º  Os atos normativos inferiores a decreto serão editados sob a denominação de:

I – instruções normativas e portarias – atos normativos editados por uma ou mais autoridades
singulares; e
II – resoluções – atos normativos editados por colegiados.
§ 1º  O disposto no caput não afasta a possibilidade de:
I – uso de outras denominações de atos normativos por força de exigência legal;
II – edição de instruções normativas, portarias ou resoluções conjuntas;
III – edição de portarias ou resoluções com atos de pessoal; ou
IV – manutenção de atos normativos editados anteriormente a 3 de fevereiro de 2020 com outras
denominações.

A regra geral reforça a ideia de que colegiados devem ser disciplinados no nível normativo
compatível com sua função administrativa. O Decreto nº 12.002, de 2024, não estimula a multiplicação de
decretos para matérias de organização interna ou de coordenação administrativa que possam ser
adequadamente tratadas por ato inferior. Ao mesmo tempo, condiciona essa simplificação à observância de
requisitos rígidos de instrução, anuência e conteúdo normativo.
O ato inferior a decreto não pode assumir competência atribuída a outro órgão, entidade ou
unidade administrativa por ato normativo superior, conforme art. 34, parágrafo único, do Decreto nº 12.002,
de 2024. Essa limitação impede que a criação de colegiado seja usada para deslocar competências legais ou
regulamentares previamente conferidas a órgãos administrativos.

Art. 34.  Os colegiados criados por ato normativo inferior a decreto poderão ter as seguintes
finalidades:
I – assessoramento;
II – articulação;
III – monitoramento de políticas públicas;
IV – formulação de propostas;
V – normatização de questões internas do órgão, da entidade ou da unidade administrativa; e
VI – deliberação.
Parágrafo único.  O colegiado criado por ato normativo inferior a decreto não poderá assumir
competência atribuída a outro órgão, entidade ou unidade administrativa por ato normativo
superior.

A utilidade do colegiado está na coordenação, assessoramento, monitoramento ou deliberação
dentro dos limites de competência já existentes, e não na criação indireta de competências incompatíveis com
a hierarquia normativa.

5. Colegiados criados por lei e colegiados de assessoramento direto ao Presidente da
República

A regra do ato normativo para criação dos colegiados foi vista no tópico anterior. Mas, o próprio
art. 33 contém duas exceções à regra do ato normativo inferior a decreto: os colegiados com competência de
assessoramento direto ao Presidente da República e os colegiados criados por lei. Nessas hipóteses, o Decreto
nº 12.002, de 2024, afasta a via ordinária do ato inferior a decreto e preserva a forma normativa compatível
com a natureza da competência ou com a fonte legal instituidora.

Art. 33.  A criação ou a alteração de colegiados será feita por ato normativo inferior a decreto,
ressalvados os colegiados:
I – que tenham competência de assessoramento direto ao Presidente da República; ou
II – criados por lei.

Nos colegiados criados por lei, a primeira cautela consiste em identificar se a lei efetivamente
criou o colegiado ou apenas autorizou sua criação pelo Poder Executivo. Quando a lei cria diretamente o
órgão, sua alteração exige respeito à reserva legal. O ato infralegal pode regulamentar aspectos executivos
apenas dentro do espaço deixado pela lei, sem modificar o núcleo legal.
Situação distinta ocorre quando a lei apenas autoriza a criação do colegiado e remete a definição
de composição e atribuições ao regulamento. Nesse caso, não há, propriamente, colegiado criado por lei; há
autorização legislativa para que o Poder Executivo regulamente o órgão. A distinção é central para a
aplicação do art. 41 do Decreto nº 12.002, de 2024, como demonstra o caso do COARIDE, em que a Lei
Complementar nº 94, de 19 de fevereiro de 1998, autorizou a criação do Conselho Administrativo e deixou
sua composição ao regulamento (art. 2º).

Art. 2º É o Poder Executivo autorizado a criar um Conselho Administrativo para coordenar as
atividades a serem desenvolvidas na Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e
Entorno.
Parágrafo único. As atribuições e a composição do Conselho de que trata este artigo serão
definidas em regulamento, dele participando representantes dos Estados e Municípios abrangidos
pela RIDE.

Quanto aos colegiados de assessoramento direto ao Presidente da República, a exceção se
justifica pela vinculação funcional imediata ao Chefe do Poder Executivo. Não basta que o tema seja
relevante para a Presidência da República ou que haja participação de órgão da Presidência. A exceção
depende de competência de assessoramento direto ao Presidente da República. Ausente essa característica,
aplica-se a regra geral do ato normativo inferior a decreto, desde que o colegiado não seja criado por lei.

6. Subscrição, anuência dos participantes e instrução do processo
O art. 35 do Decreto nº 12.002, de 2024, diferencia a subscrição do ato normativo da anuência
dos participantes.

Art. 35. O ato normativo inferior a decreto que criar ou alterar colegiado poderá ser:
I – subscrito por apenas uma autoridade, quando o colegiado:
a) tratar de questões restritas às competências do órgão, da entidade ou da unidade administrativa
cujo titular subscreva o ato; ou
b) envolver questões relativas às competências de outros órgãos ou entidades cujos titulares
tenham anuído com o teor do ato; ou
II – conjunto, subscrito por duas ou mais autoridades, na hipótese prevista no § 1º.
§ 1º É obrigatória a subscrição do ato normativo que criar ou alterar colegiado pelos titulares dos
órgãos, das entidades ou das unidades administrativas que:
I – presidam, coordenem ou secretariem o colegiado; ou
II – tenham como competência precípua matéria atribuída ao colegiado.
§ 2º A não obrigatoriedade de subscrição do ato normativo não afasta a necessidade de anuência
prévia:
I – dos órgãos, das entidades ou das unidades administrativas participantes do colegiado ou
diretamente afetados por suas discussões; e
II – dos órgãos, das entidades ou das unidades administrativas participantes do colegiado na
condição de convidados permanentes.

Como visto, o ato pode ser subscrito por apenas uma autoridade quando tratar de questões
restritas às competências do órgão, entidade ou unidade administrativa cujo titular o subscreva, ou quando
envolver competências de outros órgãos ou entidades cujos titulares tenham anuído com o teor do ato.
A subscrição conjunta é obrigatória para os titulares dos órgãos, entidades ou unidades
administrativas que presidam, coordenem ou secretariem o colegiado, bem como para aqueles que tenham
como competência precípua matéria atribuída ao colegiado. Essa regra evita que um órgão seja colocado em
posição de direção, coordenação ou secretaria-executiva sem assumir formalmente a autoria normativa
correspondente.
A ausência de obrigação de subscrição não elimina a necessidade de anuência prévia. O art. 35, §
2º, exige anuência dos órgãos, entidades ou unidades administrativas participantes do colegiado, diretamente
afetados por suas discussões ou participantes na condição de convidados permanentes.
A anuência não deve ser reduzida a uma pergunta genérica sobre concordância em participar. O
correto é encaminhar a proposta como um todo, com a minuta, a manifestação de mérito e o parecer jurídico,permitindo que o órgão avalie composição, competência, presidência, secretaria-executiva e demaisconsequências institucionais.
O art. 36 disciplina o procedimento de obtenção dessa anuência. O requerimento deve ser
instruído com minuta do ato normativo, parecer de mérito ou nota técnica e parecer jurídico.
O órgão consultado pode anuir, informar que subscreverá o ato, recusar participação por falta de
pertinência temática, manifestar-se contrariamente à criação ou solicitar alterações. Se houver divergência, o
colegiado somente poderá ser criado após sua resolução e após a obtenção da anuência sobre o texto final.

Art. 36.  A anuência prevista no art. 35, § 2º, será requerida pelo órgão, pela entidade ou pela
unidade administrativa proponente por meio de ofício acompanhado de:
I – minuta do ato normativo;
II – parecer de mérito ou nota técnica; e
III – parecer jurídico.
§ 1º  Na resposta ao requerimento de que trata o caput, o órgão, a entidade ou a unidade
administrativa poderá:
I – em relação a sua participação no colegiado:
a) anuir expressamente;
b) informar que subscreverá o ato em conjunto com a autoridade proponente;
c) informar que não participará em razão de a temática do colegiado não ter pertinência com as
matérias de sua competência; ou
d) manifestar-se contrariamente à criação do colegiado; ou
II – solicitar alterações na minuta do ato normativo de criação do colegiado.
§ 2º  Nas hipóteses previstas no inciso I, alínea “d”, e no inciso II do § 1º, o colegiado somente
poderá ser criado por ato normativo inferior a decreto após resolvidas as divergências e obtida a
anuência dos órgãos ou das entidades públicas participantes em relação ao texto final do ato.
§ 3º  O requerimento de que trata o caput será respondido por meio de documento subscrito:
I –  pela autoridade singular máxima, na hipótese de entidade ou unidade administrativa; ou
II –  por autoridade com nível hierárquico mínimo igual ou superior ao nível 15 de Cargo
Comissionado Executivo – CCE do Gabinete do Ministro de Estado ou do gabinete das
autoridades de que trata o Decreto nº 8.851, de 20 de setembro de 2016, na hipótese de órgão.
§ 4º  O documento de que trata o § 3º poderá ser encaminhado por qualquer meio com
comprovação de autoria.
§ 5º  O requerimento respondido por Ministério abrangerá as entidades a ele vinculadas.
§ 6º  Caso a resposta ao requerimento de que trata o caput não seja apresentada no prazo de
quinze dias úteis, contado da data do recebimento pelo órgão ou pela entidade, ficará presumida a
anuência do órgão, da entidade ou da unidade administrativa.

A instrução processual exigida pelo art. 37 deve demonstrar a necessidade ou conveniência de
tratar a matéria por colegiado, e não por autoridades singulares. Também deve justificar a permanência do
colegiado quando não houver termo final, identificar colegiados correlatos e avaliar sobreposição de
competências, estimar custos com deslocamentos quando as reuniões não ocorrerem por videoconferência,
certificar disponibilidade orçamentária e financeira e juntar as manifestações de anuência dos órgãos ou
entidades participantes ou diretamente afetados.

Art. 37.  O processo de criação ou alteração de colegiado será instruído com as seguintes
informações:
I – indicação da necessidade ou da conveniência de a questão ser tratada por meio de colegiado e
não de autoridades singulares;
II – justificativa sobre a necessidade de o colegiado ser permanente, caso não haja indicação de
termo final para as atividades;
III – relação dos colegiados sobre matéria correlata existentes e avaliação sobre a possibilidade de
sobreposição de competências;
IV – caso as reuniões não sejam realizadas por videoconferência, estimativa dos custos com
deslocamentos dos membros do colegiado para outros entes federativos no ano de entrada em
vigor do ato normativo e nos dois anos subsequentes, com certificação da disponibilidade
orçamentária e financeira; e
V – manifestação de anuência dos órgãos ou das entidades públicas participantes do colegiado ou
diretamente afetados por suas discussões que não tenham subscrito o ato normativo.

7. Requisitos do ato normativo de criação ou alteração

O art. 38 do Decreto nº 12.002, de 2024, estabelece o núcleo do ato normativo que cria ou altera
colegiado, com elementos obrigatórios e facultativos, sendo estes marcados pela conjunção “se”.

Art. 38.  O ato normativo que criar ou alterar colegiado indicará:
I – as competências do colegiado;
II – a composição do colegiado e a autoridade responsável por presidi-lo ou coordená-lo;
III – o quórum de reunião e o quórum de aprovação;
IV – a periodicidade das reuniões ordinárias e a forma de convocação das reuniões
extraordinárias;
V – a possibilidade de os membros participarem das reuniões por meio de videoconferência;
VI – se for o caso, a possibilidade de criação de subcolegiados por ato do colegiado principal,
com a indicação:
a) do número máximo de membros;
b) do prazo máximo de duração; e
c) do número máximo de subcolegiados em operação simultânea;
VII – o órgão, a entidade ou a unidade administrativa que atuará como secretaria-executiva;
VIII – se os membros não forem natos, as autoridades responsáveis por indicá-los e designá-los;
IX – se for o caso, a obrigatoriedade de edição de regimento interno e a autoridade ou a unidade
administrativa responsável por elaborá-lo e aprová-lo;
X – se for o caso, a necessidade de apresentação de relatórios periódicos e de relatório final e a
autoridade à qual serão encaminhados; e
XI – se o colegiado for temporário, a data prevista para o encerramento das atividades.
§ 1º  A mera necessidade de reuniões eventuais para debate, articulação ou atividade que envolva
agentes públicos da administração pública federal não será admitida como fundamento para a
criação de colegiados ou subcolegiados.
§ 2º  A atuação do colegiado criado com a finalidade de formular proposta terminará com a
apresentação dos resultados das atividades do colegiado à autoridade responsável, os quais serão
recebidos como sugestões.
§ 3º  A participação dos membros dos colegiados será considerada prestação de serviço público
relevante, não remunerada.

Dentre os elementos para criação do colegiado, a exigência de quórum de presença e de
aprovação merece destaque. Mesmo em colegiados consultivos (§ 2º), é insuficiente afirmar genericamente
que são “não deliberativos”, pois o quórum, em especial, de aprovação deve recair sobre a proposta
formulada, que será recebida como sugestão.
A criação de subcolegiados também exige cautela. O colegiado principal somente poderá instituir
grupos de trabalho ou instâncias internas se o ato normativo que o rege contiver autorização expressa, com os
limites exigidos pelo art. 38. Se o ato do colegiado principal for silencioso, será necessário alterá-lo antes de
criar o subcolegiado.
Por fim, ressalta-se que “a mera necessidade de reuniões eventuais para debate, articulação ou
atividade que envolva agentes públicos da administração pública federal não será admitida como fundamento
para a criação de colegiados ou subcolegiados”. Tal dispositivo visa impedir a proliferação de colegiados,
que são estruturas mais complexas e, portanto, com processo de tomada de decisão mais oneroso para o
Estado.

8. Anuência prévia da Casa Civil e Portaria CC/PR nº 704, de 2024

O art. 42 do Decreto nº 12.002, de 2024, condiciona a criação ou alteração de colegiados por ato
inferior a decreto à anuência prévia da autoridade máxima da Casa Civil quando o colegiado tiver, em sua
composição, agentes públicos de mais de um órgão ou agentes de um órgão e de entidades a ele não
vinculadas.

Art. 42. A criação ou a alteração de colegiados por ato inferior a decreto condiciona-se à
anuência prévia da autoridade máxima da Casa Civil caso o colegiado tenha em sua composição
agentes públicos de mais de um órgão ou de um órgão e de entidades a ele não vinculadas.
§ 1º A competência para anuir previamente às propostas de criação ou alteração de colegiados de
que trata o caput poderá ser delegada à Secretária-Executiva da Casa Civil, vedada a
subdelegação.
§ 2º O pedido de anuência à proposta de criação ou alteração de colegiado será encaminhado à
autoridade máxima da Casa Civil por Ministro de Estado.
§ 3º A competência para encaminhar o pedido de anuência de que trata o § 2º poderá ser
delegada às autoridades de que trata o Decreto nº 8.851, de 20 de setembro de 2016, vedada a
subdelegação.
§ 4º Ato da autoridade máxima da Casa Civil disporá sobre a forma de encaminhamento do
pedido de anuência de que trata o § 2º.
A Portaria CC/PR nº 704, de 2024, operacionaliza esse comando, sendo que, na análise do pedido
de criação do colegiado, a Casa Civil verifica, de forma sumária, a conformação da proposta com as
diretrizes da política governamental e a articulação entre os entes públicos envolvidos.

Afirma-se que a anuência da Casa Civil não substitui a anuência dos órgãos participantes nem o
parecer jurídico do órgão proponente. São controles distintos.
Reitera-se que a anuência é exigida quando o colegiado tiver em sua composição agentes
públicos de mais de um órgão. A anuência é igualmente exigida quando o colegiado tiver em sua composição
agentes de um órgão e de entidades a ele não vinculadas, conforme art. 42.
Sobre o tema, importante se faz a leitura do art. 2º, caput, da Portaria CC/PR nº 704, de 2024:

Art. 2º O disposto nesta Portaria aplica-se aos colegiados que forem compostos por:
I – representantes de mais de um órgão; ou
II – representantes de um órgão e de entidade subordinada ou vinculada a órgão distinto.
§ 1º Para fins do disposto nesta Portaria, consideram-se colegiados:
I – conselhos;
II – comitês;
III – comissões;
IV – grupos;
V – juntas;
VI – equipes;
VII – mesas;
VIII – fóruns;
IX – salas; e
X – qualquer outra denominação conferida a colegiado.

Ademais, a existência ou não de direito a voto não interfere no enquadramento do art. 42. Logo,
se um órgão ou entidade está nominalmente identificado no ato normativo como participante, a regra do art.
42 incide independentemente de o participante ter ou não direito a voto.
Outro ponto importante é que o caráter consultivo ou de assessoramento do colegiado também
não afasta a incidência do art. 42, pois a exigência de anuência decorre de sua composição, e não da natureza
da competência.
Por fim, quanto às hipóteses em que não se exige anuência da Casa Civil, importante se faz a
leitura do art. 2º, § 2º, da Portaria CC/PR nº 704, de 2024, que dispõe:

§ 2º O disposto nesta Portaria não se aplica aos colegiados que forem compostos por:
I – representantes de apenas um órgão;
II – representantes de um órgão e de entidade a ele vinculada;
III – representantes da sociedade civil, de outros entes federativos ou de pessoas estranhas à
administração pública federal, em conjunto com os representantes de que tratam os incisos I e II
do caput;
IV – representantes apenas de entidades; e
V – representantes de unidades administrativas específicas para tratar de questões internas de
organização administrativa de órgãos e entidades, incluídas as hipóteses de arranjos colaborativos
e de modelos centralizados.

9. Participação de outros Poderes, órgãos autônomos, outros entes federativos e Advocacia-
Geral da União

O art. 39 do Decreto nº 12.002, de 2024, trata de colegiados que incluam, como membros
titulares ou suplentes, com ou sem direito a voto, ainda que na condição de convidados, agentes públicos de
outros Poderes, órgãos constitucionalmente autônomos ou outros entes federativos.
Nesses casos, a criação somente é admitida se a participação for justificada em razão do objeto e
da finalidade do colegiado, se o colegiado não possuir competência para discutir atos normativos de
competência do Presidente da República e se o respectivo Poder, órgão constitucionalmente autônomo ou
ente federativo concordar com a participação.

Art. 39.  A criação de colegiado que inclua como membros, titulares ou suplentes, com ou sem
direito a voto, ainda que na condição de convidados, agentes públicos de outros Poderes, de
órgãos constitucionalmente autônomos ou de outros entes federativos somente será admitida se:
I – o órgão, a entidade ou a unidade administrativa proponente justificar a necessidade de
participação dos agentes públicos em razão do objeto e da finalidade do colegiado;
II – o colegiado não possuir competência para a discussão de atos normativos de competência do
Presidente da República; e
III – o Poder, o órgão constitucionalmente autônomo ou o ente federativo concordar quanto à
participação no colegiado.

A regra tem evidente função federativa e institucional. A participação de agentes de outros
Poderes ou entes federativos não pode ser presumida nem imposta por ato unilateral do Poder Executivo
federal. A minuta deve demonstrar porque essa participação é necessária e deve conter comprovação da
concordância institucional do participante externo. Também deve excluir do objeto do colegiado a discussão
de atos normativos de competência presidencial.
A participação da Advocacia-Geral da União, por sua vez, é obrigatória em duas hipóteses
definidas no art. 40 do Decreto nº 12.002, de 2024. A primeira ocorre quando o colegiado é criado com a
finalidade de elaborar sugestões ou propostas de atos normativos a serem submetidos ao Presidente da
República. A segunda ocorre quando o colegiado inclui como representante, ainda que na condição de
convidado, membro do Poder Judiciário, do Ministério Público ou da Defensoria Pública.

Art. 40.  É obrigatória a participação de representante da Advocacia-Geral da União nos
colegiados:
I – criados com a finalidade de elaborar sugestões ou propostas de atos normativos a serem
submetidos ao Presidente da República; ou
II – que incluam como representante, ainda que na condição de convidado, membro do Poder
Judiciário, do Ministério Público ou da Defensoria Pública.

10. Alteração de colegiados criados por decreto: a portaria como técnica de substituição
normativa integral

O art. 41 do Decreto nº 12.002, de 2024, disciplina hipótese que merece atenção especial: a
alteração de colegiado criado por decreto. Se o colegiado criado por decreto não for de assessoramento direto
ao Presidente da República ou não tiver sido criado por lei, sua alteração deve ocorrer por ato inferior a
decreto.
O próprio art. 41 exige que o conteúdo previsto no decreto de criação conste integralmente do
novo ato normativo inferior a decreto, com a inclusão das alterações pretendidas. Em seguida, a publicação
desse ato deve ser comunicada à Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da
República, no prazo de cinco dias úteis, para que a revogação do decreto de criação seja incluída em
consolidação destinada à declaração de revogação de atos normativos. O Decreto também assegura que não
haverá quebra de continuidade das atividades do colegiado.

Art. 41. A alteração de colegiado criado por decreto será feita por ato normativo inferior a
decreto, ressalvadas as hipóteses previstas no art. 33.
Parágrafo único. Na hipótese prevista no caput:
I – o conteúdo previsto no decreto de criação do colegiado constará integralmente do ato
normativo inferior a decreto, com a inclusão das alterações pretendidas;
II – serão observados os requisitos estabelecidos neste Capítulo;
III – a publicação de ato normativo inferior a decreto que disponha sobre colegiado será
comunicada à Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da
República, no prazo de cinco dias úteis, contado da data de publicação do ato, para que a
revogação do decreto de criação do colegiado seja incluída em consolidação destinada à
declaração de revogação de atos normativos; e
IV – não haverá quebra de continuidade em relação às atividades do colegiado anteriormente
previsto em decreto.

A opção do Decreto nº 12.002, de 2024, por atribuir a criação e a alteração de colegiados a ato
normativo inferior a decreto poderia suscitar objeção de ordem constitucional. O art. 84, caput, inciso VI,
alínea "a", da Constituição reserva ao decreto a disciplina sobre a organização e o funcionamento da
administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.
Diante desse arranjo, indaga-se: como pode uma portaria, ato hierarquicamente inferior ao
decreto, criar colegiado, se a organização da administração se sujeita, conforme o caso, à reserva de lei ou à
competência do Presidente da República para dispor por decreto?
A resposta está na natureza jurídica do colegiado. O colegiado disciplinado no Capítulo VI não é
órgão público propriamente dito, pois se trata de instância de deliberação, assessoramento, articulação,
monitoramento ou formulação de propostas. As finalidades admitidas pelo art. 34, a saber, assessoramento,
articulação, monitoramento de políticas públicas, formulação de propostas, normatização de questões
internas e deliberação, confirmam esse caráter instrumental, e não orgânico.
O próprio Decreto fornece os elementos que afastam o colegiado da noção de órgão público. Em
primeiro lugar, o art. 34, parágrafo único, veda que o colegiado assuma competência atribuída a outro órgão,
entidade ou unidade administrativa por ato normativo superior; o colegiado, portanto, não cria nem desloca
competências, apenas as articula dentro dos limites já existentes.
Em segundo lugar, o art. 38, § 3º, qualifica a participação dos membros como prestação de
serviço público relevante, não remunerada, de modo que a instituição do colegiado não gera cargos nem
implica aumento de despesa. Ausentes a criação de órgão e o incremento de despesa, não se realizam os
pressupostos que atrairiam a reserva de lei ou a reserva de decreto.
Essa conclusão é reforçada pela leitura sistemática do art. 26 do Decreto nº 12.002, de 2024, que
reproduz, no plano infralegal, a moldura do art. 84, caput, inciso VI, da Constituição:

Art. 26. Serão disciplinados por decreto:
I – a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; e
II – a organização e o funcionamento da administração pública federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.
Os colegiados não se enquadram em nenhuma das hipóteses do art. 26. Não cuidam de extinção
de funções ou cargos vagos (inciso I) nem configuram organização e funcionamento da administração (inciso
II). Por exclusão, situam-se aquém da matéria reservada ao decreto, podendo ser disciplinados por ato
normativo inferior, tal como determina o art. 33.

Há, ainda, um argumento decisivo de competência. Mesmo que se admitisse que a instituição de
colegiados toca a organização da administração, é o próprio Presidente da República, no exercício da
competência do art. 84, caput, inciso VI, da Constituição, quem, por meio do Decreto nº 12.002, de 2024,
fixou que essa matéria será tratada por ato normativo inferior a decreto. Não há, assim, usurpação da
competência presidencial, mas seu exercício regular.
O decreto remeteu a disciplina ordinária dos colegiados aos atos inferiores e preservou, nas
exceções do art. 33, o nível normativo compatível com a natureza da competência, no caso do
assessoramento direto ao Presidente da República, ou com a fonte instituidora, no caso dos colegiados
criados por lei. A criação de colegiado por portaria é, nessa medida, exercício do poder de auto-organização
do órgão ou da entidade proponente, autorizado e regulado por decreto, sem afronta à hierarquia normativa.
O caso do Conselho Administrativo da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal
e Entorno – COARIDE ilustra a aplicação da regra. A Lei Complementar nº 94, de 19 de fevereiro de 1998,
autorizou a criação do Conselho Administrativo e remeteu sua composição ao regulamento, sem criar
diretamente o colegiado nem fixar sua composição. O Decreto nº 7.469, de 4 de maio de 2011 regulamentou
a Lei Complementar nº 94, de 19 de fevereiro de 1998, que autoriza o Poder Executivo a criar a Região
Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno – RIDE e instituir o Programa Especial de
Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal.
Esse decreto disciplina no art. 4º a composição do conselho. Todavia, em decorrência da
necessidade de atualizar sua composição, editou-se a Portaria COARIDE-DF/MIDR nº 411, de 10 de
fevereiro de 2026, para regulamentar a Lei Complementar nº 94, de 19 de fevereiro de 1998.
Por isso, concluiu-se que o COARIDE era colegiado criado por decreto, e não colegiado criado
por lei, bem como não é colegiado de assessoramento direto da Presidência da República. No caso, a
consequência prática seria: a alteração deveria ocorrer por portaria, ministerial ou interministerial, conforme
a composição e as competências envolvidas. Essa portaria deveria apresentar integralmente o conteúdo do
decreto de criação, incluir as alterações pretendidas, observar os requisitos dos arts. 35 a 39, 41 e 43 do
Decreto nº 12.002, de 2024, obter anuência prévia da Casa Civil quando incidente o art. 42 e comunicar a
publicação à Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil no prazo de cinco dias úteis.

11. Controle jurídico-formal e riscos recorrentes

A análise de minutas que criam ou alteram colegiados deve ser estruturada por perguntas
sequenciais. A primeira é identificar a fonte de criação do colegiado: lei, decreto ou ato inferior. A segunda é
verificar se há assessoramento direto ao Presidente da República. A terceira é definir a espécie normativa
adequada. A quarta é examinar a composição. A quinta é confirmar as anuências exigidas, tanto dos órgãos
participantes quanto da Casa Civil, quando aplicável.
Entre os vícios mais frequentes estão a tentativa de alterar por decreto colegiado que, à luz do art.
41, deve ser alterado por portaria; a confusão entre colegiado criado por lei e colegiado apenas autorizado por
lei; a ausência de quórum de aprovação sob o argumento de que o colegiado é consultivo; a omissão de
colegiados correlatos e do risco de sobreposição; a ausência de anuência dos participantes; e a não inclusão
da Advocacia-Geral da União em hipóteses obrigatórias.
Também merece cautela a figura do convidado permanente. Se o ato normativo identifica
nominalmente órgão ou entidade como participante permanente, ainda que sem direito a voto, há participação
institucional relevante para fins de anuência. Diferentemente, convites eventuais formulados para reuniões
específicas, sem previsão nominal no ato normativo, não integram a composição do colegiado e não atraem,
por si sós, a anuência prévia da Casa Civil.

12. Conclusão

O Decreto nº 12.002, de 2024, estabeleceu regime próprio para colegiados no Poder Executivo
federal, combinando simplificação formal e controle procedimental. A criação e a alteração por ato
normativo inferior a decreto tornam-se a regra geral, mas essa regra não se aplica aos colegiados de
assessoramento direto ao Presidente da República nem aos colegiados criados por lei. A correta identificação
da fonte de criação é, portanto, o primeiro passo da análise jurídica.
Nos colegiados criados por lei, deve-se preservar o núcleo legal. Nos colegiados apenas
autorizados por lei e efetivamente criados por decreto, o art. 41 permite e exige a alteração por ato inferior a
decreto, desde que o novo ato reproduza integralmente o conteúdo do decreto de criação, acrescente as
alterações pretendidas, observe os demais requisitos do Capítulo VI e seja comunicado à Secretaria Especial
para Assuntos Jurídicos da Casa Civil.
A Portaria CC/PR nº 704, de 2024, desempenha papel relevante ao disciplinar o encaminhamento
dos pedidos de anuência prévia da Casa Civil. Esse controle não elimina a necessidade de anuência dos
participantes, de parecer jurídico, de justificativa técnica e de atendimento aos requisitos do art. 38. Ao
contrário, pressupõe que a formulação e a instrução estejam completas.
Por fim, a participação de outros Poderes, órgãos autônomos ou entes federativos exige
justificativa, concordância institucional e delimitação material do colegiado. A presença da Advocacia-Geral
da União é obrigatória quando o colegiado elaborar sugestões ou propostas de atos normativos a serem
submetidos ao Presidente da República ou quando incluir representante, ainda que convidado, do Poder
Judiciário, do Ministério Público ou da Defensoria Pública. A sistemática, portanto, reforça a juridicidade, a
coordenação governamental e a racionalidade organizacional dos colegiados federais.

Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Lei Complementar nº 94, de 19 de fevereiro de 1998. Autoriza o Poder Executivo a
criar a Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno – RIDE e instituir o Programa
Especial de Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal, e dá outras providências.
BRASIL. Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre a elaboração, a
redação, a alteração e a consolidação das leis e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos
que menciona.
BRASIL. Decreto nº 7.469, de 4 de maio de 2011. Regulamenta a Lei Complementar nº 94, de 19
de fevereiro de 1998, que autoriza o Poder Executivo a criar a Região Integrada de Desenvolvimento do
Distrito Federal e Entorno – RIDE e instituir o Programa Especial de Desenvolvimento do Entorno do
Distrito Federal.
BRASIL. Decreto nº 8.851, de 20 de setembro de 2016. Dispõe sobre a substituição de Ministros
de Estado, do Advogado-Geral da União e do Presidente do Banco Central do Brasil.
BRASIL. Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024. Estabelece normas para elaboração, redação,
alteração e consolidação de atos normativos.
BRASIL. Casa Civil da Presidência da República. Portaria CC/PR nº 704, de 29 de maio de
2024. Dispõe sobre o encaminhamento à Casa Civil da Presidência da República de pedidos de anuência
prévia para a criação ou a alteração de colegiados interministeriais.
BRASIL. Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional. Portaria COARIDE-
DF/MIDR nº 411, de 10 de fevereiro de 2026.
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Integração e do
Desenvolvimento Regional. Parecer nº 00310/2025/CONJUR-MIDR/CGU/AGU. Brasília, 2025.
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Integração e do
Desenvolvimento Regional. Despacho nº 05750/2025/CONJUR-MIDR/CGU/AGU. Brasília, 2025.