A INTERPRETAÇÃO DA RESOLUÇÃO CNJ N.º 547/2024 E DO TEMA 1.184 DO STF: ENTRE A EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA E A DISTORÇÃO HERMENÊUTICA NA EXTINÇÃO DE EXECUÇÕES FISCAIS DE BAIXO VALOR

Autor: Rafael Nogueira Fernandes
Especialista em Direito Processual Civil – IDP

RESUMO
O presente artigo examina a extensão interpretativa conferida pela jurisprudência nacional ao Tema 1.184
da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal (RE n.º 1.355.208/SC) e à Resolução CNJ n.º 547/2024,
alterada pela Resolução CNJ n.º 617/2025, no tocante à extinção de execuções fiscais de baixo valor por
ausência de interesse de agir. Parte-se do diagnóstico histórico das execuções fiscais como principal
gargalo do Poder Judiciário brasileiro e da superação da orientação consolidada na Súmula 452 do Superior
Tribunal de Justiça, que vedava a extinção de ofício fundada exclusivamente no pequeno valor. Sustenta-se
que, a despeito da legitimidade da política judiciária de eficiência, parcela significativa dos tribunais tem
convertido o parâmetro de R$ 10.000,00 — concebido como critério de processamento e extinção de feitos
infrutíferos — em verdadeira régua objetiva de extinção automática, em descompasso literal, ontológico e
axiológico com o próprio teor do precedente e da norma administrativa invocados. Demonstra-se que tal
prática ignora tanto a competência tributária dos entes federativos, reafirmada nos Temas 109 e 1.428,
quanto a exigência de aferição concreta dos requisitos cumulativos de extinção. Conclui-se pela
necessidade de um juízo consequencialista e casuístico, orientado pela técnica do distinguishing, capaz de
distinguir os créditos genuinamente irrecuperáveis daqueles dotados de perspectiva concreta de satisfação.
Palavras-chave: Execução fiscal. Baixo valor. Tema 1.184 do STF. Resolução CNJ n.º 547/2024. Interesse
de agir. Autonomia federativa.

ABSTRACT
This article examines the interpretive scope conferred by Brazilian courts upon Theme 1.184 of the Federal
Supreme Court's general repercussion docket (RE No. 1,355,208/SC) and upon National Council of Justice
(CNJ) Resolution No. 547/2024, as amended by Resolution No. 617/2025, regarding the dismissal of low-
value tax foreclosure proceedings for lack of legal standing (interesse de agir). The analysis begins with the
historical diagnosis of tax foreclosures as the principal bottleneck of the Brazilian Judiciary and with the
overruling of the position consolidated in Precedent 452 of the Superior Court of Justice, which prohibited
ex officio dismissal grounded solely on the small value of the claim. It is argued that, notwithstanding the
legitimacy of the judicial efficiency policy, a significant portion of the courts has converted the R$
10,000.00 benchmark — conceived as a criterion for the processing and termination of fruitless
proceedings — into an objective rule of automatic dismissal, in literal, ontological, and axiological
dissonance with the very content of the precedent and administrative rule invoked. It is demonstrated that
such practice disregards both the taxing competence of the federative entities, reaffirmed in Themes 109
and 1.428, and the requirement of a concrete assessment of the cumulative conditions for dismissal. The
article concludes by asserting the necessity of a consequentialist and case-by-case adjudication, guided by
the distinguishing technique, capable of separating genuinely irrecoverable claims from those endowed
with a concrete prospect of satisfaction.
Keywords: Tax foreclosure. Low value. STF Theme 1.184. CNJ Resolution No. 547/2024. Legal standing.
Federative autonomy.

1 INTRODUÇÃO
Há muito a execução fiscal deixou de ser tratada, no debate institucional brasileiro,
como mero procedimento de cobrança do crédito público para assumir a condição de
patologia crônica do sistema de justiça. Os sucessivos relatórios Justiça em Números,
elaborados pelo Conselho Nacional de Justiça, revelam com eloquência estatística aquilo que
a experiência forense já denunciava: trata-se do maior gargalo do Poder Judiciário nacional.
Ao final de 2022, o acervo alcançava a impressionante marca de 27,3 milhões de execuções
fiscais pendentes de solução, número que expressava, à época, cerca de um terço de todo o
estoque processual do país e taxas de congestionamento próximas de noventa por cento — a
significar, na prática, milhões de feitos a tramitar por décadas sem qualquer perspectiva
concreta de satisfação do crédito exequendo.
A raiz do fenômeno é conhecida e reside numa cultura estrutural de elevada
inadimplência tributária, agravada pela circunstância de que as dívidas fiscais aportam ao
Judiciário somente depois de exauridas, sem êxito, as tentativas administrativas de
recuperação do crédito. Desembocam nos cartórios judiciais, assim, títulos de dívidas antigas,
muitas vezes referentes a devedores não localizados ou desprovidos de patrimônio conhecido,
cuja probabilidade de recuperação é inversamente proporcional ao custo de sua tramitação.
Não por acaso, estimativas que embasaram a própria política de eficiência do CNJ indicam
que expressiva parcela dessas execuções custa aos cofres públicos mais do que o montante
que se pretende arrecadar, mobilizando de forma antieconômica a força de trabalho e a
estrutura material do aparelho judiciário.
O quadro impõe reconhecer um desafio de dupla face, no qual se defrontam interesses
institucionais legítimos e, não raro, contrapostos. De um lado, posta-se a Fazenda Pública,
para a qual o processo executivo judicial representa — para além do protesto extrajudicial da
certidão de dívida ativa — o único instrumento apto a viabilizar medidas constritivas efetivas,
tais como a penhora eletrônica de ativos financeiros, a expropriação de bens e os demais atos
de sub-rogação patrimonial que somente no âmbito de um executivo judicial encontram sede
própria. De outro, encontra-se o Poder Judiciário, que enfrenta dificuldade estrutural para
processar e julgar a massa gigantesca de feitos ajuizados, os quais absorvem parcela
desproporcional de sua capacidade operacional em detrimento de demandas de maior
densidade jurídica e social. A racionalização da máquina pública, sob esse prisma, não
constitui mero desiderato de gestão, mas imperativo constitucional decorrente do princípio da
eficiência administrativa (art. 37, caput, da Constituição Federal).
Nesse cenário de tensão, o tratamento jurídico das execuções fiscais de pequeno valor
conheceu, historicamente, orientação restritiva à atuação judicial de ofício. O Superior
Tribunal de Justiça, ao editar a Súmula 452, cristalizou o entendimento de que “a extinção
das ações de pequeno valor é faculdade da Administração Federal, vedada a atuação judicial
de ofício”. O fundamento do enunciado repousava sobre pilar de estatura constitucional: a
extinção do feito com base pura e simplesmente na inconveniência econômica do baixo valor
implicaria substituir o credor na valoração do interesse de agir, convertendo o magistrado em
legislador positivo a renunciar receitas em nome do ente tributante, com afronta à separação
de poderes e à indisponibilidade do crédito tributário (art. 141 do Código Tributário
Nacional). Coerentemente, no Tema 109 da repercussão geral (RE n.º 591.033), o próprio
Supremo Tribunal Federal já assentara que a lei estadual autorizadora do não ajuizamento de
débitos de pequeno valor é insuscetível de aplicação a Município, sob pena de violação de sua
competência tributária, reputando que negar ao ente a possibilidade de executar seus créditos
sob o fundamento da falta de interesse econômico ofenderia o direito de acesso à justiça.
Esse arcabouço veio a ser superado por dupla via. No plano jurisprudencial, o
Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n.º 1.355.208/SC (Tema 1.184), firmou a
tese de que “é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de
interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa,
respeitada a competência constitucional de cada ente federado”, condicionando o
ajuizamento à prévia tentativa de conciliação ou solução administrativa e ao protesto do título.
No plano administrativo, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução n.º 547/2024,
cujo art. 1.º, § 1.º, determina a extinção das execuções de valor inferior a R$ 10.000,00,
quando do ajuizamento, sem movimentação útil há mais de um ano e sem citação ou
localização de bens penhoráveis. A legitimidade dessa arquitetura normativa foi
posteriormente chancelada no Tema 1.428 (ARE n.º 1.553.607), no qual se reconheceu que as
providências da Resolução CNJ n.º 547/2024 não usurpam nem interferem na competência
tributária dos entes federativos e devem ser observadas para o processamento e a extinção de
execuções fiscais com base no princípio constitucional da eficiência.
Não se pretende, neste estudo, subtrair mérito à política de racionalização do acervo,
cujos resultados quantitativos são inegáveis — a redução do estoque em cerca de quarenta por
cento em três anos atesta a efetividade da medida. Impõe-se, todavia, e com a devida vênia à
autoridade das instituições envolvidas, registrar preocupação de ordem dogmática que subjaz
ao presente artigo. É que, ao estabelecer o teto de R$ 10.000,00 como parâmetro nacional, ao
impor uma série de medidas prévias ao ajuizamento e ao flexibilizar as regras de
arquivamento e de prescrição intercorrente, o Supremo Tribunal Federal e o Conselho
Nacional de Justiça terminaram por adentrar seara que, em rigor, transcende os limites
clássicos da função jurisdicional e da atividade normativa administrativa, tangenciando a
disciplina de normas processuais e tributárias cuja competência a Constituição reserva, em
boa medida, ao legislador de cada ente federativo. A crítica não desconhece a chancela formal
conferida pelo Tema 1.428; antes, sustenta que a densidade da inovação recomenda cautela
redobrada em sua aplicação, para que a política de eficiência não se converta em renúncia
fiscal por via oblíqua.
É precisamente na fase aplicativa que reside o núcleo problemático a que este trabalho
se dedica. Uma leitura atenta do julgado e da resolução revela que o parâmetro de R$
10.000,00 jamais foi concebido como piso de ajuizamento ou como critério autônomo e
suficiente de extinção; ao contrário, constitui apenas um dos elementos de hipótese normativa
complexa e cumulativa, que exige, ademais do valor, o requisito temporal — a ausência de
movimentação útil por mais de um ano — e a demonstração de esterilidade concreta da
execução, caracterizada pela inexistência de citação ou de bens penhoráveis. O próprio CNJ,
ao apreciar a aplicação da Resolução aos conselhos de fiscalização profissional, foi expresso
ao consignar que o valor de R$ 10.000,00 não representa piso para ajuizamento de execuções
fiscais, mas sim critério para extinção de executivos fiscais já ajuizados, verificada
cumulativamente a ausência de movimentação útil por mais de um ano e a inexistência de
efetiva penhora de bens.
Sucede que parcela expressiva dos tribunais pátrios, por interpretação alheia ao
próprio teor do precedente, tem-se valido desse subterfúgio para converter o limite de R$
10.000,00 em verdadeira régua objetiva de extinção, promovendo o encerramento massivo e
indiferenciado de feitos em violação literal, ontológica e axiológica do julgado e da resolução
que lhes servem de fundamento. Extingue-se pelo valor, e não pela ausência concreta de
utilidade da execução; automatiza-se aquilo que a norma exigia aferir caso a caso; e,
sobretudo, ignora-se a expressa reserva de respeito à competência constitucional de cada ente
federado, que autoriza o Município dotado de lei própria a fixar piso inferior e a exigir o
prosseguimento de execuções que superem esse limite local, ainda que aquém dos R$
10.000,00. Em contrapartida — e é justo reconhecê-lo —, outra parcela da magistratura vem
aplicando o precedente com técnica e fidelidade, distinguindo as hipóteses e preservando a
autonomia federativa, conforme atesta a jurisprudência uniformizadora de tribunais como o
do Paraná.
É sobre essa divergência hermenêutica que se debruçará o presente artigo. Sustentar-
se-á que a correta compreensão do Tema 1.184 e da Resolução CNJ n.º 547/2024 reclama,
mais do que a aplicação mecânica de um valor de corte, um juízo de índole consequencialista
e necessariamente casuístico, ancorado na técnica do distinguishing, apto a diferenciar o
crédito genuinamente irrecuperável — movido contra devedor não localizado e sem
patrimônio — daquele que, embora individualmente modesto, esteja associado a devedor
identificado, a bem penhorável conhecido ou a garantia econômica concreta.
Somente assim se logrará conciliar a legítima política judiciária de eficiência com a
preservação da autonomia tributária dos entes federativos e com a própria efetividade da
cobrança do crédito público, evitando-se os dois extremos igualmente indesejáveis: a
judicialização indiscriminada de dívidas sem perspectiva de satisfação e a renúncia prática a
receitas concretamente recuperáveis.

2 O TEMA 1.184 DO STF E A RESOLUÇÃO CNJ N.º 547/2024: RATIO DECIDENDI,
PRINCÍPIOS EM TENSÃO E CONTEÚDO EFETIVAMENTE DECIDIDO

2.1 O caso concreto e a formação da controvérsia constitucional
Convém, inicialmente, precisar a natureza do processo paradigma. O Tema 1.184 não
se originou de recurso especial, mas do Recurso Extraordinário n.º 1.355.208/SC, interposto
pelo Município de Pomerode contra acórdão do Tribunal de Justiça de Santa Catarina. A
execução fiscal de origem, registrada sob o n.º 5000857-64.2020.8.24.0050, havia sido
proposta contra A.C.M.M. Serviços de Energia Elétrica Ltda. – EPP, com o objetivo de cobrar
crédito de ISS no valor histórico de R$ 528,41. O juízo estadual extinguiu o processo, sem
resolução do mérito, por ausência de interesse de agir, invocando a Lei estadual catarinense
n.º 14.266/2007, a Súmula n.º 22 do TJSC e a Resolução n.º 2/2008 do Conselho da
Magistratura daquele Tribunal.
O fundamento central da decisão recorrida consistiu na desproporção entre o valor
cobrado e o custo de movimentação da estrutura judiciária. Acrescentou-se que, após a Lei n.º
12.767/2012, as certidões de dívida ativa passaram a ser expressamente admitidas como
títulos sujeitos a protesto, o que teria proporcionado à Fazenda Pública mecanismo
extrajudicial apto a anteceder — ou, em determinados casos, substituir — o processo
executivo.
O baixo valor do crédito foi, assim, associado à existência de instrumento extrajudicial
menos oneroso, extraindo-se dessa combinação a ausência de necessidade da tutela
jurisdicional.
O Município de Pomerode sustentou, em sentido contrário, que a decisão estadual
contrariava o entendimento fixado pelo próprio Supremo Tribunal Federal no Tema 109 da
repercussão geral. Naquele precedente, a Corte havia assentado que lei estadual autorizadora
do não ajuizamento de débitos de pequeno valor não poderia ser aplicada aos Municípios, sob
pena de violação à autonomia federativa e à competência tributária do ente titular do crédito.
Alegou-se, ainda, que somente o Município poderia estabelecer, mediante legislação
própria, o limite abaixo do qual a cobrança judicial se mostraria inconveniente, não cabendo
ao Poder Judiciário substituir a escolha política e fiscal realizada pelo ente credor.
A controvérsia estava longe de ser exclusivamente aritmética. A execução individual
possuía valor reduzido, mas o Município afirmou que os créditos dessa natureza eram
numerosos e, quando agregados, apresentavam relevância econômica. Os elementos levados
ao julgamento indicavam a existência, em Pomerode, de 2.807 contribuintes devedores, dos
quais 1.571 possuíam débitos inferiores a R$ 1.000,00. O argumento municipal era, portanto,
institucional: a insignificância de cada crédito, quando isoladamente considerado, não
autorizaria a conclusão de que o conjunto da dívida fosse irrelevante para a receita local,
tampouco afastaria a função indutora da cobrança sobre o comportamento dos demais
contribuintes.
Foi nesse contexto que o Supremo reconheceu a repercussão geral. A questão
constitucional formulada consistia em saber se a alteração legislativa promovida pela Lei n.º
12.767/2012 — ao permitir o protesto da certidão de dívida ativa — representaria elemento
suficientemente novo para distinguir o caso do Tema 109 e legitimar a extinção judicial das
execuções fiscais de baixo valor por falta de interesse de agir, considerada também a
desproporção entre os custos do processo e o proveito econômico pretendido. A discussão foi
expressamente delimitada à luz dos princípios da inafastabilidade da jurisdição, da separação
dos Poderes, da autonomia federativa e da eficiência administrativa.
Essa delimitação é decisiva para a correta compreensão do precedente. O Supremo não
foi chamado a fixar um valor nacional abaixo do qual toda execução fiscal deveria ser extinta.
Tampouco se discutia, em abstrato, a conveniência de eliminar as execuções inferiores a R$
10.000,00. O parâmetro monetário de R$ 10.000,00 não integrava a questão constitucional
submetida ao Tribunal e não consta da tese posteriormente aprovada.
Com efeito, a controvérsia dizia respeito à possibilidade de reconhecer a ausência de
interesse processual em execuções qualificadas como de baixo valor, diante da
disponibilidade de meios extrajudiciais e da eventual desproporção econômica da cobrança
judicial.

2.2 A reconstrução da ratio decidendi do Tema 1.184
O Supremo Tribunal Federal, em julgamento concluído em 19 de dezembro de 2023,
negou provimento ao recurso extraordinário por maioria, vencidos os Ministros Dias Toffoli e
Gilmar Mendes e, parcialmente, o Ministro Luiz Fux. A tese de repercussão geral, entretanto,
foi aprovada por unanimidade, circunstância que revela a formação de uma solução
conciliatória entre posições inicialmente distintas. A tese foi formulada nos seguintes termos:

1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de
interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência
administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O
ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes
providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b)
protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a
inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os
entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas
previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as
providências cabíveis.

A leitura da tese isoladamente, contudo, não é suficiente. A identificação de sua ratio
decidendi exige reconstruir a cadeia argumentativa que conduziu ao resultado. Essa cadeia
pode ser decomposta em quatro fundamentos complementares: a alteração do contexto
legislativo, a releitura do interesse de agir, a incidência dos princípios da eficiência e da
proporcionalidade e, por fim, a preservação da competência constitucional do ente federativo.

2.2.1 A alteração do contexto normativo após o Tema 109
O primeiro fundamento consistiu na modificação do cenário legislativo existente
quando do julgamento do Tema 109. Naquela ocasião, o Supremo considerara ilegítima a
aplicação, aos Municípios, de leis estaduais que estabelecessem limites para o ajuizamento de
execuções fiscais. O precedente havia sido construído sob a premissa de que a execução
judicial representava o principal instrumento dotado de força coercitiva para a recuperação do
crédito tributário.
Com a edição da Lei n.º 12.767/2012, entretanto, o parágrafo único do art. 1.º da Lei
n.º 9.492/1997 passou a incluir expressamente as certidões de dívida ativa da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas entidades entre os títulos sujeitos a
protesto. Para a corrente majoritária, a criação ou consolidação dessa alternativa extrajudicial
modificou a premissa fática e normativa que havia orientado o julgamento anterior. O Tema
109 não teria sido formalmente revogado, mas deveria ser relido diante da existência de
instrumentos de cobrança menos onerosos e potencialmente mais eficientes.
O raciocínio não foi o de que o protesto se tornaria necessariamente substitutivo da
execução. A própria tese permite que a Fazenda deixe de realizá-lo quando demonstrar, com
fundamento na eficiência administrativa, a inadequação da medida. O que se estabeleceu foi
uma preferência procedimental inicial pelos meios administrativos e extrajudiciais,
acompanhada do dever de justificar o ingresso direto em juízo quando esses meios se
mostrarem inúteis, inadequados ou contraproducentes.
Essa ressalva integra o núcleo do precedente. Se o protesto fosse sempre suficiente,
não haveria razão para admitir sua dispensa motivada. Ao prever a possibilidade de
demonstração da inadequação da medida, o Supremo reconheceu que a utilidade de cada
instrumento varia conforme a espécie tributária, o perfil do devedor, a existência de
patrimônio conhecido, o risco de dissipação patrimonial e as condições administrativas do
ente público.

2.2.2 O interesse de agir como necessidade e utilidade da tutela executiva
O segundo fundamento foi processual. A garantia constitucional de acesso à jurisdição
não elimina a necessidade de preenchimento das condições exigidas para o exercício regular
do direito de ação. A existência de crédito tributário definitivamente constituído demonstra a
titularidade de uma pretensão executiva, mas não torna automaticamente necessária qualquer
modalidade de tutela jurisdicional.
Nessa perspectiva, o interesse de agir foi relacionado às ideias de necessidade,
adequação e utilidade. Se o resultado pretendido puder ser obtido, em condições mais
econômicas e eficazes, por instrumento extrajudicial já disponível, o ajuizamento imediato de
uma execução de valor reduzido pode revelar-se desnecessário. O processo deixa de ser
compreendido como primeira e inevitável providência da cobrança e passa a constituir uma
etapa que demanda justificação, especialmente quando mobiliza estrutura pública de custo
manifestamente superior ao proveito econômico esperado.
Há, porém, diferença substancial entre reconhecer que o interesse processual pode ser
examinado à luz da eficiência e presumir que ele inexiste sempre que o crédito se situe abaixo
de determinado valor. O Tema 1.184 acolheu a primeira proposição, não a segunda. A
ausência de interesse resulta de uma relação entre o valor da dívida, a existência de
alternativas adequadas, o comportamento adotado pela Fazenda e a perspectiva concreta de
recuperação. Não decorre, ontologicamente, do simples valor nominal da certidão de dívida
ativa.
Em termos analíticos, a ratio decidendi pode ser apresentada da seguinte forma: sendo
o crédito qualificado como de baixo valor segundo parâmetro constitucionalmente legítimo, e
existindo meios administrativos ou extrajudiciais potencialmente mais eficientes, a Fazenda
deve utilizá-los ou demonstrar fundamentadamente sua inadequação; ausente essa
providência, pode-se reconhecer a desnecessidade da tutela jurisdicional e, consequentemente,
a falta de interesse de agir.
Não há, portanto, uma razão de decidir puramente quantitativa. O valor é o ponto de
partida do exame, não a sua conclusão.

2.2.3 Eficiência, proporcionalidade e racionalidade na utilização da jurisdição
O terceiro fundamento encontra-se no princípio da eficiência, previsto no art. 37,
caput, da Constituição. A corrente majoritária considerou que a Fazenda Pública, ao escolher
o meio de cobrança, não pode ignorar os custos impostos à própria Administração e ao Poder
Judiciário. A execução fiscal não representa um serviço institucionalmente gratuito: exige
distribuição, análise da petição inicial, atos de secretaria, tentativas de citação, pesquisas
patrimoniais, decisões interlocutórias, processamento de incidentes e, eventualmente, atos
expropriatórios.
Durante os debates, foram utilizados dados segundo os quais o protesto de certidões de
dívida ativa da União teria alcançado índice de recuperação de 19,2% entre 2013 e 2015, ao
passo que a recuperação por execução fiscal giraria em torno de 1% a 2% do acervo
considerado. Esses números foram empregados para demonstrar que, ao menos em certas
realidades institucionais, a cobrança extrajudicial poderia produzir resultado superior com
custo inferior.
O Ministro Luís Roberto Barroso contribuiu para a formulação da solução
intermediária. Reconheceu a gravidade do congestionamento provocado pelas execuções
fiscais, mas ponderou que a exigência de protesto não deveria ser absolutamente peremptória.
Daí a construção segundo a qual a Fazenda poderia deixar de protestar o título, desde que
apresentasse justificativa razoável demonstrando a inadequação ou a ineficiência da
providência. A solução aprovada não transformou o protesto em fim em si mesmo; tornou
obrigatória a reflexão administrativa acerca do meio mais racional de cobrança.
O voto vogal também desenvolveu raciocínio de proporcionalidade em dimensão
sistêmica ou “panprocessual”. Nessa perspectiva, o direito de acesso à justiça não pode ser
examinado exclusivamente a partir do processo individual, pois a utilização excessiva dos
recursos humanos e materiais em demandas de baixa efetividade compromete a tutela
tempestiva dos demais jurisdicionados. Pelo contrário, o processo deve ser considerado tanto
por sua utilidade interna quanto pelos efeitos externos que sua tramitação produz sobre a
capacidade global do sistema de justiça.
Essa construção apresenta força teórica relevante. O acesso à justiça de um litigante
não pode ser realizado de modo a inviabilizar, pela exaustão dos recursos disponíveis, o
acesso de todos os demais, de modo que a duração razoável do processo e a eficiência da
tutela jurisdicional exigem algum grau de seleção racional dos meios empregados.
Todavia, como será demonstrado adiante, a perspectiva sistêmica não pode ser
interrompida nas fronteiras institucionais do Poder Judiciário. Se as consequências externas
do ajuizamento devem ser consideradas, também precisam ser avaliados os efeitos externos da
extinção: a perda de capacidade arrecadatória, a indução ao inadimplemento estratégico, o
enfraquecimento da isonomia tributária e a transferência dos custos da desjudicialização para
os orçamentos municipais.

2.2.4 A cláusula de preservação da competência de cada ente federativo
O quarto fundamento é o elemento que limita e condiciona todos os anteriores. O
Supremo declarou legítima a extinção “respeitada a competência constitucional de cada ente
federado”. Essa oração não constitui adorno retórico nem simples homenagem abstrata ao
federalismo. Trata-se da cláusula responsável por compatibilizar o Tema 1.184 com o Tema
109 e por permitir que a tese fosse aprovada por unanimidade, apesar da divergência quanto
ao resultado do caso concreto.
A competência tributária compreende não apenas a instituição formal do tributo, mas
também a organização de sua arrecadação e a definição da política de cobrança, observados os
limites constitucionais e legais. O que representa valor irrisório para a União ou para um
grande Estado pode assumir expressão fiscal significativa para um Município de pequeno
porte. Da mesma forma, o custo marginal de uma execução automatizada, processada por
unidade especializada e acompanhada por procuradoria estruturada pode ser profundamente
distinto daquele suportado em outra realidade administrativa.
Consequentemente, o Tema 1.184 não autorizou a adoção de lei estadual como
parâmetro obrigatório para a extinção de execução municipal. Tampouco fixou um piso
nacional de ajuizamento. A tese preservou a competência do ente titular para determinar o
que, em seu contexto fiscal, deve ser classificado como crédito de baixo valor. O que se
modificou em relação ao Tema 109 foi a possibilidade de controle judicial do interesse
processual quando a cobrança, embora referente a valor reduzido, tenha sido ajuizada sem a
adoção ou a justificada dispensa de meios extrajudiciais potencialmente mais eficientes.
A estrutura da tese é, portanto, cumulativa, porquanto a extinção pressupõe que se
esteja efetivamente diante de execução de baixo valor; que a qualificação respeite a
competência do ente federativo; que existam alternativas administrativas adequadas; que essas
alternativas não tenham sido utilizadas ou justificadamente dispensadas; e que a cobrança
judicial revele desproporção concreta entre os custos mobilizados e a utilidade esperada.
Logo, qualquer interpretação que suprima a cláusula federativa e converta um número
nacional em critério autossuficiente altera a razão de decidir em vez de aplicá-la.

2.3 A tensão interna entre os votos e a natureza compromissória da tese
A unanimidade na aprovação da tese não significa unanimidade quanto aos
fundamentos ou ao resultado concreto. O recurso do Município foi desprovido por maioria,
com divergência dos Ministros Dias Toffoli e Gilmar Mendes e divergência parcial do
Ministro Luiz Fux. A redação final do precedente representa, assim, um compromisso
argumentativo entre a necessidade de racionalização do acervo e a preservação da autonomia
federativa.
No voto condutor, a Ministra Cármen Lúcia destacou a alteração legislativa produzida
pela autorização do protesto das certidões de dívida ativa e a possibilidade de adoção de
outros meios, como câmaras de conciliação e mecanismos administrativos de parcelamento. O
ingresso em juízo não foi afastado, mas subordinado à demonstração de que a via judicial era
necessária ou de que os instrumentos extrajudiciais haviam sido empregados sem êxito.
A divergência do Ministro Gilmar Mendes apresentou objeção federativa
particularmente relevante. Para essa corrente, o protesto constitui faculdade de cobrança e não
oferece equivalência integral à execução fiscal. Embora possa exercer pressão legítima sobre
o devedor, não assegura à Fazenda os instrumentos de constrição patrimonial submetidos à
reserva de jurisdição. Penhora de dinheiro, indisponibilidade de bens e expropriação
patrimonial permanecem dependentes da atuação judicial. A divergência também ressaltou
que a aplicação de parâmetro estadual ao Município contrariava o Tema 109 e desconsiderava
a existência de legislação municipal própria.
Essa crítica foi parcialmente incorporada ao enunciado aprovado. A expressão
“respeitada a competência constitucional de cada ente federado” funciona como limite
explícito à atuação judicial e impede que a eficiência seja empregada como autorização
genérica para substituir escolhas fiscais legítimas do titular do crédito. A análise do
julgamento permite, assim, identificar dois planos diferentes. No plano do resultado concreto,
prevaleceu a manutenção da extinção da execução proposta por Pomerode.
No plano normativo, contudo, a tese não acolheu integralmente o fundamento
utilizado pelo juízo estadual: não se autorizou simplesmente a utilização de lei estadual para
extinguir crédito municipal; formulou-se um regime baseado na eficiência, na adoção de
medidas prévias e na preservação da competência do ente credor.
É justamente a distinção entre esses dois planos que impede a reprodução mecânica do
resultado do caso paradigma. O precedente não pode ser aplicado como se cada execução
inferior a um valor nacional fosse materialmente idêntica à cobrança de R$ 528,41 examinada
no processo originário.

2.4 O contraponto crítico: separação dos Poderes, reserva legislativa e
consequencialismo assimétrico
O reconhecimento da gravidade do congestionamento judicial não elimina a
necessidade de examinar criticamente os limites institucionais da solução construída. A
Constituição atribui privativamente à União competência para legislar sobre direito
processual, ao mesmo tempo em que confere ao Conselho Nacional de Justiça o controle da
atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e o poder de expedir atos
regulamentares no âmbito de suas atribuições. A linha divisória entre regulamentação da
gestão judiciária e criação primária de normas processuais é, por isso, central para o debate.
Não se questiona que o Poder Judiciário possa aferir a presença do interesse de agir.
Essa é atividade tipicamente jurisdicional. Também não se nega ao CNJ competência para
organizar fluxos, estimular cooperação institucional, promover automação, racionalizar
acervos e estabelecer diretrizes administrativas. A dificuldade surge quando, sob a linguagem
da gestão, são estabelecidos valores nacionais, condições de ajuizamento, hipóteses
compulsórias de extinção, termos iniciais de prescrição ou requisitos documentais não
formulados na lei processual com a mesma amplitude.
O Tema 1.184 afirmou, em termos abertos, a possibilidade de extinção de execuções
fiscais de baixo valor. Não fixou R$ 10.000,00 como limite nacional; não estabeleceu o
transcurso de um ano como requisito temporal; não definiu novo termo inicial para a
prescrição; não determinou a extinção de qualquer execução sem CPF ou CNPJ; e não
equiparou, em caráter geral, a ausência de patrimônio localizado à inexistência definitiva de
interesse de agir. Essas especificações foram introduzidas posteriormente pelo CNJ.
A questão jurídica, portanto, não se limita a saber se a finalidade da política é legítima;
trata-se de verificar se a densificação normativa realizada permaneceu dentro dos limites
regulamentares ou se passou a criar verdadeiro regime processual autônomo.
A separação dos Poderes não deve ser invocada como obstáculo absoluto à evolução
jurisprudencial, mas também não pode ser reduzida a fórmula vazia diante de uma política
judicial considerada conveniente. O princípio existe precisamente para impedir que a urgência
de um problema institucional converta o órgão encarregado de julgar e administrar processos
em legislador positivo de suas próprias condições de funcionamento.
Essa objeção torna-se mais intensa quando a política se baseia em análise
consequencialista predominantemente concentrada nos custos do Poder Judiciário. O
julgamento considerou o número de execuções pendentes, a taxa de congestionamento, o
custo médio estimado do processo e a baixa taxa de recuperação — elementos relevantes, mas
que representam apenas uma face das consequências práticas.
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro determina que decisões
administrativas, controladoras e judiciais não se fundamentem exclusivamente em valores
abstratos sem considerar suas consequências práticas. Exige, ainda, que a motivação
demonstre a necessidade e a adequação da medida diante das alternativas existentes e que
sejam considerados os obstáculos, as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas
públicas sob sua responsabilidade.
Um consequencialismo juridicamente adequado não pode calcular somente o custo
que o processo impõe ao tribunal: deve também considerar o custo que sua extinção transfere
ao ente público credor. De um lado da equação está a despesa judiciária; de outro, encontram-
se a receita frustrada, o impacto agregado dos débitos, o risco de incentivo à inadimplência
deliberada, a quebra de isonomia entre quem paga e quem deixa de pagar, a diminuição da
credibilidade da Administração tributária e a possível perda definitiva do crédito pela
prescrição.
Essa avaliação assume especial importância diante da estrutura territorial brasileira. O
Brasil possui atualmente 5.569 Municípios, distribuídos em realidades demográficas,
econômicas e administrativas profundamente distintas. Há capitais com procuradorias
especializadas e receitas próprias bilionárias, mas também Municípios pequenos nos quais o
IPTU, o ISS e as taxas locais financiam parcela relevante dos serviços mais básicos.
Destarte, um parâmetro monetário uniforme, construído a partir de médias nacionais,
corre o risco de ocultar um mosaico federativo heterogêneo. Em pequenos e médios
Municípios, créditos individualmente inferiores a R$ 10.000,00 podem representar a maior
parte da dívida ativa judicializável; se esses valores forem retirados, de maneira massiva, da
possibilidade de cobrança executiva, o impacto agregado poderá ser expressivo.
Isto é: a racionalização do Judiciário produziria, então, economia concentrada em uma
instituição e perda de arrecadação dispersa entre milhares de entes locais.
Há, ainda, um efeito comportamental que não pode ser desprezado. Quando o
contribuinte percebe que dívidas abaixo de determinado patamar não serão submetidas a
medidas constritivas, surge incentivo econômico para manter o débito abaixo desse limite. A
política de extinção pode, involuntariamente, converter-se em sinalização de tolerância
institucional ao inadimplemento de pequeno valor.
O resultado não atinge apenas a receita, mas a própria igualdade tributária, pois
transfere aos contribuintes adimplentes parcela maior do custo das políticas públicas. A
existência de protesto não elimina integralmente esse problema: o protesto exerce pressão
reputacional e creditícia, mas não se confunde com penhora, não alcança diretamente ativos
financeiros, veículos ou imóveis e não conduz à expropriação.
Por isso, o consequencialismo não deve ser utilizado como fundamento para uma regra
automática, mas como método de diferenciação. Uma execução de R$ 5.000,00 contra
devedor não localizado e sem patrimônio conhecido pode revelar baixa utilidade; outra, de
idêntico valor, relativa a IPTU de imóvel cadastrado, parcelamento rompido ou devedor com
ativo identificado, pode apresentar elevada probabilidade de satisfação.
Tratar ambas as situações como equivalentes, exclusivamente porque se encontram
abaixo de R$ 10.000,00, substitui a análise de eficiência por uma simplificação contábil. O
distinguishing, nesse contexto, não constitui resistência ao precedente: ao contrário, é a
técnica necessária para preservá-lo.
Aplicar corretamente o Tema 1.184 significa verificar se os fatos determinantes do
paradigma estão presentes no caso examinado — baixo valor juridicamente reconhecido,
ausência de medidas administrativas adequadas, desproporção concreta, inexistência de
perspectiva útil e respeito à competência do ente federativo. Quando houver citação válida,
bem conhecido, diligência patrimonial pendente, reunião possível de débitos, parcelamento
descumprido ou relação tributária vinculada a bem específico, a identidade material com o
paradigma pode estar ausente.

2.5 Do precedente judicial à Resolução CNJ n.º 547/2024
Pouco mais de dois meses após o julgamento, o Conselho Nacional de Justiça editou a
Resolução n.º 547, de 22 de fevereiro de 2024, com a finalidade declarada de instituir
medidas de tratamento racional e eficiente das execuções fiscais pendentes. O ato tomou
como fundamentos o Tema 1.184, o elevado peso das execuções fiscais no acervo judicial, a
estimativa de custo mínimo de R$ 9.277,00 por processo e o levantamento segundo o qual
52,3% das execuções haviam sido ajuizadas por valores inferiores a R$ 10.000,00.
A Resolução não se limitou a reproduzir a tese. Seu art. 1.º, § 1.º, estabeleceu que
deverão ser extintas as execuções cujo valor, no momento do ajuizamento, seja inferior a R$
10.000,00 quando não houver movimentação útil por mais de um ano sem citação do
executado ou quando, apesar de realizada a citação, não tenham sido localizados bens
penhoráveis. A norma contém uma hipótese complexa: a extinção não decorre do valor
inferior a R$ 10.000,00 isoladamente, exigindo-se, além do requisito quantitativo, uma das
seguintes situações — ausência de movimentação útil por mais de um ano sem citação; ou
realização da citação sem localização de bens penhoráveis.
A conjunção dos requisitos é juridicamente incontornável. Onde a Resolução exigiu
valor reduzido e esterilidade concreta do processo, não pode o intérprete substituir a estrutura
normativa por simples comparação aritmética. Extinguir uma execução apenas porque inferior
a R$ 10.000,00 viola o texto do próprio ato utilizado como fundamento.
O § 2.º determina a soma dos valores das execuções apensadas contra o mesmo
executado, procurando evitar que o fracionamento dos créditos produza artificialmente a
aparência de pequeno valor. O § 3.º admite nova propositura quando posteriormente
encontrados bens, desde que não consumada a prescrição. O § 5.º permite à Fazenda requerer
a não aplicação da extinção por até noventa dias, caso demonstre a possibilidade de localizar
bens nesse intervalo. Essas disposições confirmam que a recuperabilidade concreta, e não
apenas o valor nominal, integra a lógica da política instituída.
Os arts. 2.º e 3.º regulamentaram as providências anteriores ao ajuizamento. A
tentativa de conciliação ou solução administrativa pode ser satisfeita, exemplificativamente,
pela existência de lei geral de parcelamento, pela oferta de redução de juros ou multas, por
oportunidade concreta de transação ou pela notificação do devedor para pagamento.
Mais, o protesto é previsto como regra, mas pode ser dispensado por motivo de
eficiência administrativa, inclusive quando já houver indicação de bens penhoráveis ou outras
medidas capazes de desempenhar função equivalente.
Sob esse prisma, a presença dessas exceções reforça a necessidade de exame concreto:
a própria Resolução reconhece que protestar um título quando já se conhece patrimônio
sujeito a penhora pode significar a repetição de uma etapa inútil. A eficiência, portanto, não
opera em direção única — tanto pode justificar a utilização da via extrajudicial quanto
recomendar seu afastamento.

2.6 As alterações introduzidas pela Resolução CNJ n.º 617/2025
A Resolução CNJ n.º 617, de 12 de março de 2025, ampliou o regime da Resolução n.º
547/2024. A primeira modificação consistiu na inclusão do art. 1.º-A, segundo o qual deverão
ser igualmente extintas as execuções fiscais sem indicação do CPF ou do CNPJ da parte
executada, em qualquer fase do processo, inclusive na análise da petição inicial. O CNJ
fundamentou a alteração no art. 319, II, do Código de Processo Civil e na compreensão de que
a Fazenda Pública dispõe de meios administrativos para obter a correta identificação do
sujeito passivo. A medida pretende impedir o ajuizamento ou a manutenção de processos
contra pessoas insuficientemente individualizadas, reduzir tentativas de citação equivocadas e
estimular a qualificação dos cadastros tributários.
A alteração, contudo, também suscita questão delicada. O art. 319, § 3.º, do CPC
impede o indeferimento da inicial quando a obtenção das informações tornar impossível ou
excessivamente oneroso o acesso à justiça. Ao afirmar, em termos gerais, que essa exceção
não poderia ser invocada pela Fazenda Pública, a Resolução formulou presunção abrangente
acerca da capacidade informacional de todos os entes federativos. Mais uma vez, a realidade
dos grandes entes não se confunde necessariamente com aquela dos pequenos Municípios,
cujos cadastros podem ser antigos, incompletos ou dependentes de informações produzidas
por terceiros.
A Resolução n.º 617/2025 também acrescentou ao art. 3.º, parágrafo único, da
Resolução n.º 547/2024 a inscrição do crédito no Cadastro Informativo de créditos não
quitados do setor público federal — Cadin — como hipótese apta a dispensar o protesto.
A possibilidade decorreu da ampliação legal do acesso de Estados e Municípios ao
cadastro, mediante convênio com a União. A medida reafirma que o protesto não é requisito
ritual absoluto: sua função pode ser desempenhada por outro mecanismo extrajudicial capaz
de gerar incentivo ao pagamento.
Por fim, acrescentou-se parágrafo único ao art. 4.º, determinando que cartórios de
notas e de registro de imóveis comuniquem às prefeituras, sem cobrança de emolumentos, as
mudanças de titularidade imobiliária ocorridas no período, com a finalidade de melhorar a
qualidade dos cadastros municipais e reduzir execuções propostas contra antigos
proprietários.

2.7 O conteúdo normativo efetivamente concluído
Da conjugação entre o Tema 1.184, os embargos de declaração e as Resoluções n.º
547/2024 e n.º 617/2025, podem ser extraídas algumas conclusões interpretativas centrais.
A primeira é que o Supremo não proibiu o ajuizamento de toda execução inferior a R$
10.000,00. O valor não consta da tese de repercussão geral e foi introduzido pelo CNJ como
parâmetro de tratamento dos processos que, além de reduzidos, se mostrem paralisados ou
concretamente infrutíferos.
A segunda é que a expressão “baixo valor” não pode ser dissociada da competência
constitucional do ente federativo. O Tema 1.184 não eliminou a autonomia reconhecida no
Tema 109; introduziu, isto sim, o dever de compatibilizá-la com a eficiência e com a prévia
consideração de meios extrajudiciais.
A terceira é que o interesse de agir não pode ser aferido exclusivamente pelo valor do
crédito. A necessidade da execução depende também da existência de alternativa adequada,
da probabilidade de recuperação, do comportamento anterior da Fazenda, da localização do
devedor e da identificação de patrimônio sujeito à constrição.
A quarta é que as medidas prévias estabelecidas no item 2 da tese não se aplicam
indistintamente a todas as execuções fiscais. Nos embargos de declaração, o Supremo
esclareceu expressamente que o Tema 1.184 está limitado às execuções fiscais de baixo valor.
Também assentou que o entendimento incide sobre os processos suspensos em razão do
julgamento, uma vez que não houve modulação de efeitos.
A quinta conclusão é que a Resolução CNJ n.º 547/2024 contém requisitos
cumulativos. Para a extinção prevista no art. 1.º, § 1.º, não basta que a execução seja inferior a
R$ 10.000,00: é indispensável a ausência de movimentação útil por mais de um ano sem
citação ou, havendo citação, a não localização de bens penhoráveis. A existência de qualquer
ato útil ou de perspectiva concreta de satisfação impede a aplicação automática da regra.
Por fim, a sexta conclusão é que a política de eficiência deve ser aplicada de forma
bilateral. Não se pode exigir que a Fazenda demonstre a racionalidade do ajuizamento e,
simultaneamente, dispensar o Poder Judiciário de demonstrar a racionalidade da extinção. A
decisão extintiva também deve enfrentar as circunstâncias concretas, a legislação do ente, as
medidas já adotadas, a existência de bens, a possibilidade de reunião de créditos e as
consequências fiscais da medida.
Portanto, o Tema 1.184 não consagrou uma jurisdição orientada por planilhas, mas
uma jurisdição comprometida com a utilidade: seu propósito foi evitar processos destituídos
de perspectiva razoável de resultado, e não eliminar créditos recuperáveis em nome de uma
estatística de redução do acervo. A diferença entre essas duas leituras constitui o centro da
divergência jurisprudencial que será examinada nos tópicos seguintes.

3 A DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL E A HERMENÊUTICA DAS CORTES
ORDINÁRIAS: ENTRE A CEGUEIRA AUTOMÁTICA E A COERÊNCIA
CONSTITUCIONAL

3.1 A jurisprudência defensiva e redutora: a transformação do parâmetro do CNJ em
“régua objetiva” e o esvaziamento semântico da competência local
Após a fixação da tese no Tema 1.184 da repercussão geral e a edição da Resolução
CNJ n.º 547/2024, instaurou-se nos Tribunais de Justiça um cenário de acentuada divergência
hermenêutica. Em vez de promover uma filtragem qualitativa do acervo, orientada pela
utilidade concreta da tutela executiva, parcela das Cortes ordinárias passou a empregar o
patamar de R$ 10.000,00 como uma espécie de régua objetiva nacional, apta a definir, por si
só, o que constituiria execução fiscal de baixo valor.
A consequência dessa leitura foi o surgimento de uma jurisprudência defensiva
voltada prioritariamente à redução quantitativa do acervo. O princípio da eficiência,
concebido no julgamento do Supremo como critério de ponderação entre o custo do processo,
o valor do crédito e a existência de medidas alternativas de cobrança, passou a ser utilizado,
em determinados julgados, como fundamento para decisões padronizadas e extinções
processuais em lote.
Exemplo particularmente significativo dessa orientação encontra-se na Apelação Cível
n.º 0003538-96.2024.8.26.0438, julgada pela 14.ª Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo. O Município de Alto Alegre insurgiu-se contra sentença que extinguira
conjuntamente dezenas de execuções fiscais, sustentando a aplicação indiscriminada do Tema
1.184, a ausência de exame individualizado dos processos e a existência de legislação
municipal que autorizava a cobrança judicial de débitos a partir de R$ 784,50.
Por maioria, o Tribunal paulista manteve a extinção. O voto prevalecente atribuiu à
Resolução CNJ n.º 547/2024 natureza de ato normativo primário, cujo fundamento de
validade seria extraído diretamente da Constituição, e concluiu que o parâmetro nela
estabelecido prevaleceria sobre as normas municipais que definissem valores inferiores para o
ajuizamento:

A Resolução é ato normativo primário, pois o seu fundamento de validade é extraído
diretamente da Constituição Federal […] fixou um valor de referência para fins de
extinção das execuções fiscais […] fornecendo um critério objetivo ao conceito
aberto de pequeno valor.
Assim, a legislação municipal que fixe valores inferiores a R$ 10.000,00 […] sofre
derrogação ou suspensão indireta de sua eficácia.

O acórdão não se limitou a reconhecer a incidência da Resolução sobre processos
concretamente paralisados. Foi além, ao afirmar que a lei municipal sofreria “derrogação ou
suspensão indireta de sua eficácia”, em razão da força normativa do ato editado pelo CNJ.
Essa construção revela compreensão hierarquizante segundo a qual o valor
nacionalmente estabelecido pelo Conselho de Justiça não apenas disciplinaria o
processamento das execuções, mas redefiniria o próprio conceito material de crédito de baixo
valor, independentemente da realidade fiscal e da escolha legislativa do ente tributante.
A divergência aberta no mesmo julgamento demonstra, contudo, que a matéria não
comportava a simplificação adotada pela corrente majoritária. O voto vencido observou que a
sentença havia extinguido dezenas de processos com base essencialmente no valor das causas,
sem indicar o andamento individual de cada execução e sem verificar os demais requisitos
previstos no art. 1.º, § 1.º, da Resolução. Assentou-se, com precisão, que:

Para o término da execução fiscal no contexto em análise, não basta que o valor
atualizado da dívida seja inferior a R$ 10.000,00 […]: mister também que no
processo não exista movimentação útil há mais de um ano nem citação do
executado, ou que, ocorrendo a citação, não tenham sido encontrados bens
penhoráveis.

O voto divergente concluiu, por isso, que o pequeno valor não constituía critério único
e bastante para a extinção, sendo indispensável a análise do estado concreto de cada processo.
O contraste entre os votos é elucidativo. Enquanto a maioria concebeu o valor de R$
10.000,00 como critério nacional objetivo, apto inclusive a suspender indiretamente a eficácia
da legislação local, a divergência preservou a estrutura cumulativa da norma e exigiu o exame
individualizado dos requisitos temporais, citatórios e patrimoniais.
Orientação igualmente expansiva foi adotada pela Quarta Câmara Cível do Tribunal
de Justiça do Rio Grande do Sul na Apelação Cível n.º 5011945-28.2023.8.21.0002. Nesse
julgamento, a Corte gaúcha assentou expressamente que:

O valor de R$ 10.000,00 estabelecido na Resolução n.º 547/2024 do CNJ deve ser
adotado integralmente para definição de execução fiscal de baixo valor,
prevalecendo sobre parâmetros estabelecidos em legislação municipal.

A decisão proclamou, portanto, a superação do entendimento segundo o qual a noção
de baixo valor deveria ser extraída da legislação do próprio ente exequente.
No mesmo sentido, a 2.ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul,
na Apelação Cível n.º 0918327-81.2025.8.12.0001, manteve a extinção de execução fiscal de
IPTU no valor de R$ 4.129,85, embora o Município de Campo Grande possuísse legislação
fixando em R$ 3.000,00 o piso para cobrança judicial.
O acórdão entendeu que a existência da lei municipal e a indicação do imóvel
vinculado ao tributo como bem penhorável não afastariam as exigências da Resolução.
Afirmou-se que:

Ainda que o Município alegue existência de legislação local como fundamento para
afastar a aplicação da resolução do CNJ, o Supremo Tribunal Federal rechaçou tal
argumento, conferindo plena eficácia à Resolução n. 547/2024, independentemente
de legislação municipal em sentido contrário.

O Tribunal concluiu que o simples fato de o valor executado ser inferior a R$
10.000,00 atrairia a incidência direta da Resolução e condicionaria o ajuizamento à prévia
tentativa de conciliação e ao protesto da certidão de dívida ativa.
Na Apelação Cível n.º 0915860-32.2025.8.12.0001, a mesma Câmara reafirmou a
orientação. Embora o Município tivesse indicado o imóvel à penhora e sustentado que o
crédito de R$ 4.665,68 superava o piso de R$ 3.000,00 previsto em lei local, o acórdão
reputou obrigatória a observância do protesto, afirmando que a legislação municipal não
afastaria a aplicação do ato nacional.
Com a máxima vênia, essa construção interpretativa incorre em grave redução
semântica da tese vinculante do próprio Supremo Tribunal Federal.
O Tema 1.184 não declarou simplesmente que toda execução fiscal inferior a um valor
nacionalmente predeterminado seria desprovida de interesse processual. A tese reconheceu a
legitimidade da extinção de execução de baixo valor com fundamento na eficiência
administrativa, mas introduziu expressamente uma condicionante: deve ser “respeitada a
competência constitucional de cada ente federado”.
A mesma ressalva foi reproduzida no art. 1.º da Resolução CNJ n.º 547/2024. Não se
trata, portanto, de expressão casual ou ornamental. Sua inserção foi necessária para
compatibilizar o novo precedente com o Tema 109 da repercussão geral e com a autonomia
dos entes subnacionais.
Cumpre, então, indagar: qual competência constitucional estaria sendo preservada?
No âmbito municipal, a Constituição assegura não apenas a competência para instituir
os tributos enumerados no art. 156, mas também para arrecadá-los, organizar a administração
fazendária e disciplinar assuntos de interesse local, conforme os arts. 18 e 30, III. A política
de cobrança da dívida ativa, inclusive a definição legislativa do valor mínimo que justifica o
ajuizamento, insere-se nesse espaço de autonomia fiscal e administrativa.
Se a cláusula “respeitada a competência constitucional de cada ente federado” não
produzir qualquer efeito sobre a possibilidade de o Município definir, por lei formal, o que
considera crédito de baixo valor, a ressalva inserida pelo Supremo terá sido reduzida a
promessa normativa destituída de utilidade prática.
Aplica-se aqui o conhecido cânone hermenêutico sistematizado por Carlos
Maximiliano: verba cum effectu sunt accipienda. As palavras da lei — e, com maior razão, de
uma tese vinculante — devem ser interpretadas de modo que produzam efeitos jurídicos,
sendo inadequada a leitura que converta expressões deliberadamente inseridas no texto em
cláusulas estilísticas ou palavras mortas (MAXIMILIANO, 2017).
A interpretação deve, portanto, preservar simultaneamente a eficiência judiciária e a
competência local. Não se mostra legítimo reproduzir formalmente a ressalva federativa e, no
momento da aplicação, atribuir-lhe conteúdo igual a zero.
Também sob a perspectiva da teoria estrutural do processo desenvolvida por Elio
Fazzalari, o provimento jurisdicional não pode ser compreendido de maneira fragmentária. A
decisão é o resultado de uma estrutura procedimental composta por posições jurídicas, atos e
pressupostos que devem guardar coerência lógico-semântica entre si. O intérprete não pode
isolar um elemento do antecedente normativo e tratá-lo como se correspondesse à totalidade
da estrutura decisória (FAZZALARI, 2006).
Nesse sentido, a aplicação do Tema 1.184 e da Resolução n.º 547/2024 exige
distinguir dois planos.
O primeiro é o plano fático-procedimental, no qual se situam a notificação
administrativa, a oferta de parcelamento, o protesto da CDA, a citação do executado, as
pesquisas patrimoniais e a localização de bens. Esses elementos dizem respeito à necessidade
e à utilidade concreta da tutela jurisdicional.
O segundo é o plano normativo-competencial, no qual se insere a lei formal do ente
federativo que define o piso de ajuizamento e a política administrativa de cobrança. Essa
norma constitui expressão da autonomia federativa e não pode ser tratada como mero fato
destituído de força jurídica.
Os planos relacionam-se, mas não se confundem. A existência de lei municipal não
autoriza o ajuizamento irresponsável de execuções sem qualquer perspectiva de satisfação; de
igual maneira, a existência de uma política nacional de racionalização não permite ao Poder
Judiciário apagar a escolha legislativa local e substituir o ente tributante na definição abstrata
da relevância econômica de seus créditos.
Ao converterem o patamar de R$ 10.000,00 em régua objetiva e suficiente para definir
o baixo valor, os julgados dessa corrente terminam por reescrever o precedente do Supremo.
A ressalva federativa é nominalmente repetida, mas materialmente anulada.
A interpretação passa a atribuir ao CNJ competência para uniformizar, em escala
nacional, o conceito econômico de crédito irrelevante, apesar de a realidade fiscal brasileira
ser marcada por profundas assimetrias. O que representa quantia módica para a União, para
um Estado economicamente robusto ou para uma capital não assume necessariamente o
mesmo significado para Município de pequeno ou médio porte.
A cegueira automática não decorre, portanto, da utilização do patamar de R$
10.000,00 em si, mas de seu emprego divorciado da lei local, do contexto fiscal e dos
requisitos concretos da execução. O número transforma-se em substituto da fundamentação e
o julgamento em lote ocupa o lugar da jurisdição individualizada.

3.2 A hermenêutica esclarecida e constitucionalmente vinculada: a prevalência da lei
local e a subsidiariedade do parâmetro nacional
Em contraposição à corrente anteriormente descrita, desenvolveu-se nas Cortes
ordinárias uma orientação hermenêutica mais sensível à ratio decidendi do Tema 1.184 e à
preservação da autonomia federativa.
Essa linha não ignora a necessidade de racionalização do acervo, tampouco nega que a
Fazenda Pública deva demonstrar a utilidade da cobrança judicial. Sustenta, contudo, que a
definição material do que constitui crédito de baixo valor deve observar, prioritariamente, a
legislação do próprio ente exequente.
Decisão paradigmática foi proferida pela 22.ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do
Rio Grande do Sul na Apelação Cível n.º 5000014-18.2009.8.21.0067. O Município de São
Lourenço do Sul buscava cobrar crédito de IPTU no valor de R$ 916,16. A Lei Municipal n.º
3.041/2009 autorizava a dispensa do ajuizamento apenas para créditos inferiores a R$ 400,00.
Embora a execução estivesse abaixo do parâmetro de R$ 10.000,00, o Tribunal
reformou a sentença extintiva, reconhecendo que o crédito ultrapassava o piso legitimamente
estabelecido pelo legislador municipal. A Corte registrou:

Se é válida a extinção com fundamento em legislação de ente diverso, nos casos em
que o ente municipal exequente não possui crédito considerado de pequeno valor, a
contrario sensu a legislação própria do município exequente configura manifestação
do princípio da autonomia municipal que deve ser respeitada.

O acórdão recuperou, ainda, passagem decisiva do voto da Ministra Cármen Lúcia no
Tema 1.184:

No País com a diversidade que nós temos, […] o que é valor elevado para um
pequeno Município do sertão mineiro não é o mesmo que significa para São Paulo.

Com base nesse fundamento, o TJRS concluiu que a extinção compulsória da
execução representava violação à competência constitucional do Município para definir o
valor mínimo de suas cobranças judiciais.
Ao final, determinou o prosseguimento do feito, consignando que o valor de R$
916,16, embora inferior a R$ 10.000,00, superava o limite de R$ 400,00 previsto na legislação
municipal e, por essa razão, não poderia ser tratado como crédito de baixo valor segundo o
critério do ente exequente.
A decisão apresenta leitura constitucionalmente consistente porque atribui efeito
concreto à cláusula federativa do Tema 1.184. A competência municipal não é invocada de
maneira abstrata, mas utilizada como critério para identificar se a execução submetida a
julgamento efetivamente se enquadra no conceito de baixo valor.
Na mesma linha institucional, a Corregedoria-Geral da Justiça do Paraná expediu o
Ofício-Circular n.º 58/2024-DCJ-DMAP, divulgando enunciados formulados pelas 1.ª, 2.ª e
3.ª Câmaras Cíveis do Tribunal de Justiça.
O Enunciado n.º 3 estabeleceu:

A exigência, como condição do ajuizamento da execução fiscal, de protesto do título
ou de tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa […] somente se
aplica às execuções fiscais cujo valor seja inferior ao montante estabelecido pelo
ente federado.

O Enunciado n.º 4, por sua vez, dispôs:

Na ausência de lei local fixando o montante pecuniário para que uma dívida seja
considerada de pequeno valor, poderá ser considerado o valor previsto no art. 34 da
Lei 6.830/1980.

Já o Enunciado n.º 7 afirmou:

Não é possível a extinção, com fulcro na Resolução 547/CNJ, de processos de
execução, cujo valor seja superior a R$ 10.000,00, considerada a data do
ajuizamento da ação.

O mesmo ato consignou que o mero transcurso de prazo superior a um ano não
autoriza a extinção quando o período tenha sido necessário ao esgotamento das diligências
para localização do executado. Determinou, ainda, que a Fazenda seja intimada antes da
extinção para exercer, se entender adequado, a faculdade prevista no art. 1.º, § 5.º, da
Resolução.
Especial relevo possui a recomendação final da Corregedoria paranaense. Diante da
proliferação de recursos contra sentenças extintivas proferidas indistintamente, o ato orientou:

Recomenda-se e orienta-se que no julgamento dos processos haja a devida
apreciação dos casos concretos individualizadamente, evitando o proferimento de
eventuais decisões teratológicas.

A orientação reconhece que a racionalização do acervo não elimina o dever de
fundamentação individualizada. Ao contrário, quanto maior a escala da política judiciária,
maior deve ser a cautela para impedir que a administração quantitativa dos processos substitua
a função jurisdicional.
A leitura conjunta dos Enunciados n.º 3 e n.º 4 evidencia uma regra de precedência:
existindo legislação local que defina o valor mínimo de ajuizamento, é esse parâmetro que
deve orientar a classificação da execução como de baixo valor; apenas diante da omissão
normativa do ente será necessário recorrer a critério subsidiário.
O patamar de R$ 10.000,00 da Resolução não deve, nessa perspectiva, ser
compreendido como revogação nacional das políticas legislativas locais. Seu papel é
racionalizar a tramitação das execuções que, além de situadas dentro do campo quantitativo
previsto pelo CNJ, revelem-se concretamente infrutíferas.
A subsidiariedade aqui defendida diz respeito, portanto, à definição material da
categoria “baixo valor”. Não significa negar toda eficácia procedimental ao art. 1.º, § 1.º, da
Resolução, mas impedir que o parâmetro nacional seja utilizado para desqualificar
automaticamente a decisão legislativa do ente tributante.
Existindo lei municipal regularmente editada — seja fixando limite de R$ 2.000,00,
R$ 5.000,00 ou determinado número de unidades fiscais —, o crédito que ultrapassa esse
patamar não pode ser considerado de baixo valor apenas porque permanece abaixo de R$
10.000,00. A classificação deve respeitar a escolha normativa local, especialmente quando a
inicial estiver acompanhada das providências administrativas exigíveis e houver perspectiva
concreta de satisfação.
Nessa hipótese, a extinção por falta de interesse de agir carece de fundamento
material. O ente já demonstrou, por meio da lei, que considera economicamente justificada a
cobrança; adotou as medidas administrativas prévias; e apresentou ao Judiciário pretensão
executiva dotada de utilidade. Substituir essa avaliação por um limite nacional abstrato
equivale a retirar do Município a condução de sua própria política fiscal.
É evidente que a lei local não constitui salvo-conduto para a manutenção indefinida de
processos estéreis. A execução poderá ser extinta quando, no caso concreto, estiver
paralisada, não houver citação, forem infrutíferas as pesquisas patrimoniais e inexistir
perspectiva razoável de satisfação. O que se rejeita é a inversão lógica pela qual o valor
nacional, isoladamente, passa a presumir a inutilidade do processo.
A hermenêutica constitucionalmente vinculada deve, assim, operar em duas etapas.
Primeiro, examina-se, à luz da legislação do ente federativo, se o crédito efetivamente se
enquadra como de baixo valor. Depois, caso essa qualificação seja positiva, verifica-se se
foram preenchidos os demais requisitos do Tema 1.184 e da Resolução: adoção de medidas
administrativas, protesto ou dispensa motivada, ausência de movimentação útil, falta de
citação ou inexistência de bens.
Somente essa leitura preserva simultaneamente a eficiência administrativa e o pacto
federativo. A política judiciária nacional não pode converter-se em instrumento de
uniformização indireta das realidades fiscais locais, assim como a autonomia municipal não
pode servir de justificativa para a perpetuação de execuções absolutamente infrutíferas.
O ponto de equilíbrio encontra-se na análise individualizada. O valor é relevante, mas
não soberano; a lei local é vinculante, mas não torna o processo imune ao controle de
utilidade; a Resolução orienta a gestão judiciária, mas não autoriza a extinção automática.
Em síntese, a exegese defendida neste estudo é a de que a ressalva federativa do Tema
1.184 deve produzir efeitos reais. Havendo lei local que defina o piso de ajuizamento, essa
norma constitui o parâmetro primário para a classificação do crédito. O valor de R$ 10.000,00
não pode operar como guilhotina processual nacional, sobretudo quando o crédito supera o
limite municipal, foram observadas as medidas administrativas anteriores e existem elementos
concretos indicativos de recuperabilidade.
Essa é a interpretação que melhor compatibiliza o princípio da eficiência com a
autonomia tributária, a inafastabilidade da jurisdição e o dever de respeito ao pacto federativo.

3.3 A divergência intrainstitucional e a autonomia entre as condições de ajuizamento e o
conceito de baixo valor
A controvérsia não se manifesta apenas entre Tribunais de diferentes Estados. No
interior de uma mesma Corte, verificam-se orientações distintas quanto ao alcance do Tema
1.184 e à relação entre a lei municipal, o parâmetro de R$ 10.000,00 e as providências
administrativas anteriores ao ajuizamento.
No Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, por exemplo, coexistem julgados que
atribuem prevalência ao valor previsto na Resolução CNJ n.º 547/2024 e decisões que
reconhecem a legislação local como parâmetro primário para a definição do crédito de baixo
valor. Enquanto a Quarta Câmara Cível, na Apelação Cível n.º 5011945-28.2023.8.21.0002,
proclamou que os R$ 10.000,00 deveriam prevalecer sobre os critérios municipais, a
Vigésima Segunda Câmara Cível, na Apelação Cível n.º 5000014-18.2009.8.21.0067,
determinou o prosseguimento de execução cujo valor superava o piso estabelecido pelo
Município de São Lourenço do Sul.
Em São Paulo, a divergência apresenta contornos ainda mais significativos. De um
lado, a 14.ª Câmara de Direito Público, na Apelação Cível n.º 0003538-96.2024.8.26.0438,
atribuiu à Resolução natureza de ato normativo primário e admitiu que a lei municipal
fixadora de piso inferior a R$ 10.000,00 sofreria “derrogação ou suspensão indireta de sua
eficácia”. De outro, parcela expressiva da jurisprudência paulista, especialmente no âmbito da
18.ª Câmara de Direito Público, passou a distinguir a validade do piso municipal do
cumprimento das providências extrajudiciais exigidas antes do ajuizamento.
Essa segunda orientação encontra formulação particularmente clara na Apelação Cível
n.º 1500582-86.2024.8.26.0291, julgada pela 18.ª Câmara de Direito Público do TJSP. O
Município de Jaboticabal havia ajuizado execução fiscal por valor inferior a R$ 10.000,00,
mas não comprovou, no momento da propositura, a tentativa de solução administrativa e o
protesto do título, ou a concreta inadequação deste último.
O acórdão manteve a extinção, mas formulou ressalva de grande importância para a
correta compreensão do precedente:

Ausência de violação à competência constitucional da municipalidade, que pode
ajuizar execuções fiscais cujo valor supere o mínimo estabelecido em legislação
local, desde que comprove ter atendido previamente o disposto na segunda parte da
Tese (2) fixada pelo STF, bem como nos artigos 2º e 3º da Resolução CNJ nº 547 e
no Provimento CSM nº 2.738/2024.

A ratio decidendi desse julgamento não repousa na invalidade da lei municipal nem na
impossibilidade de o Município estabelecer piso inferior a R$ 10.000,00. Ao contrário, o
acórdão reconhece expressamente que a municipalidade pode ajuizar créditos superiores ao
valor mínimo definido por sua própria legislação. A extinção ocorreu porque, tratando-se de
execução abrangida pelo Tema 1.184, não foram comprovadas as medidas administrativas e
extrajudiciais anteriores à judicialização.
A distinção é essencial. Uma coisa é a competência do ente federativo para estabelecer
o valor mínimo de sua política de cobrança judicial. Outra, diversa, é o atendimento das
condições procedimentais exigidas para o ingresso em juízo nas execuções qualificadas como
de baixo valor. Na orientação adotada pelo acórdão paulista, a legislação municipal
permanece válida, mas não dispensa a Fazenda de demonstrar o prévio emprego das vias
administrativas adequadas.
O Tribunal paulista estruturou o Tema 1.184 em três núcleos. O primeiro autorizaria a
extinção de execuções de baixo valor por falta de interesse processual. O segundo
disciplinaria as ações propostas depois do precedente, exigindo tentativa de conciliação ou
solução administrativa e protesto do título. O terceiro permitiria, quanto às execuções já em
andamento, a suspensão para adoção dessas providências.
Ao examinar especificamente o segundo núcleo, o voto consignou:

Na segunda parte da Tese (2), restou claro que o C. STF tratou das ações de
execução fiscal futuras […] estabelecendo claramente pressupostos de constituição e
de desenvolvimento válido e regular do processo.

Mais adiante, a decisão explicitou que os mecanismos extrajudiciais deveriam
anteceder o processo:

Somente quando frustradas ou diante da comprovada impossibilidade ou
inadequação da medida, o ente tributante poderá promover o ajuizamento das
cobranças judiciais.

A ausência dessas providências permitiria a extinção por falta de pressuposto de
constituição e desenvolvimento válido do processo ou por falta de interesse de agir.
Tecnicamente, não se trata de impor o esgotamento integral de um processo administrativo
tributário, expressão que poderia sugerir a necessidade de percorrer todas as instâncias de uma
contenciosidade administrativa formal. O que o Tema 1.184 exige é a prévia adoção de
medidas concretas de solução administrativa — que podem ser satisfeitas por notificação,
oferta de parcelamento, oportunidade de transação ou providência equivalente — cumulada
com o protesto do título ou com a demonstração fundamentada de sua inadequação.
O acórdão da 18.ª Câmara ressaltou que esses requisitos são cumulativos e devem ser
demonstrados no momento do ajuizamento. Na leitura adotada pelo órgão julgador, não basta
que o crédito supere o piso municipal: é necessário comprovar que a via judicial foi acionada
depois de frustrados ou justificadamente afastados os mecanismos menos onerosos de
cobrança.
A orientação foi reiterada pelo próprio acórdão mediante referência a outros
precedentes da mesma Câmara, nos quais se manteve a extinção de execuções propostas
depois do Tema 1.184 por ausência de demonstração da tentativa de conciliação e do protesto.
Isso indica a formação, ao menos naquele órgão fracionário, de linha jurisprudencial que não
nega formalmente o piso municipal, mas condiciona a judicialização dos créditos de menor
valor à comprovação do itinerário extrajudicial.
Essa leitura é consideravelmente mais sofisticada do que a simples afirmação de que o
parâmetro de R$ 10.000,00 derrogaria a legislação local. Ela preserva, ao menos em parte, a
competência legislativa do Município, mas submete o exercício concreto da pretensão
executiva às providências nacionais destinadas a demonstrar a necessidade da tutela
jurisdicional.
Ainda assim, a solução deve ser aplicada com cautela. A existência dos arts. 2.º e 3.º
da Resolução não autoriza que o protesto se converta em exigência meramente ritual. A
própria norma admite sua dispensa quando a medida for inadequada ou quando já houver
indicação de bem ou direito penhorável. O interesse de agir não depende da prática mecânica
de atos extrajudiciais, mas da demonstração de que a execução judicial representa, diante das
circunstâncias concretas, instrumento necessário e potencialmente útil.

3.4 A necessária diferenciação das execuções de IPTU: a existência de imóvel
determinado e a elevada recuperabilidade do crédito
A aplicação do Tema 1.184 exige cautela ainda maior quando a execução fiscal tiver
por objeto crédito de IPTU ou outra exação diretamente vinculada a imóvel determinado.
A eficiência administrativa, fundamento central do precedente, não se resume à
comparação abstrata entre o valor da dívida e o custo médio do processo. Sua aferição
também deve abranger a probabilidade de recuperação do crédito. Uma execução de pequeno
valor contra devedor não localizado e sem patrimônio conhecido apresenta perfil econômico
muito diferente daquela em que já existe bem individualizado e juridicamente suscetível de
constrição.
A própria Resolução CNJ n.º 547/2024 reconhece essa diferença ao permitir a
dispensa do protesto quando houver, no ato do ajuizamento, indicação de bens ou direitos
penhoráveis pertencentes ao executado. O dispositivo evidencia que a existência de
patrimônio conhecido altera a avaliação da necessidade e da eficiência: quando o credor já
identifica o bem sobre o qual poderá recair a constrição, a repetição de medidas extrajudiciais
pode revelar-se menos útil do que o imediato processamento da execução.
Essa diferenciação assume especial relevo no IPTU. Nos termos do art. 130 do Código
Tributário Nacional, os créditos relativos a impostos cujo fato gerador seja a propriedade, o
domínio útil ou a posse de imóvel, bem como as taxas referentes a esse bem e as
contribuições de melhoria, sub-rogam-se no adquirente, salvo prova de quitação no título.
Trata-se de expressão normativa da natureza propter rem dessas obrigações, que acompanham
juridicamente o imóvel.
O imóvel que deu origem ao crédito tributário constitui, assim, patrimônio
naturalmente vocacionado à satisfação da dívida. A afirmação não significa que a penhora
seja automática ou que se dispense a verificação da titularidade, da matrícula e das demais
circunstâncias concretas. Significa que, em princípio, não se está diante de execução
desprovida de referência patrimonial: o próprio fato gerador identifica um bem
potencialmente constritível.
A especial vinculação entre o crédito e o imóvel é reforçada pela Lei n.º 8.009/1990.
Embora o diploma proteja o bem de família contra a constrição por dívidas comuns, o art. 3.º,
IV, excepciona expressamente a cobrança de impostos prediais ou territoriais, taxas e
contribuições devidas em função do próprio imóvel familiar. Até mesmo a proteção especial
conferida à moradia cede, portanto, diante das obrigações tributárias diretamente vinculadas
ao bem.
Esse regime jurídico enfraquece substancialmente a presunção de baixa
recuperabilidade que poderia justificar a extinção. Havendo imóvel determinado, sujeito à
exação e potencialmente penhorável, não se mostra adequado tratar a execução de IPTU como
equivalente à cobrança de crédito pessoal contra devedor sem patrimônio conhecido.
O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul reconheceu essa particularidade na
Apelação Cível n.º 5012204-85.2021.8.21.0004, interposta pelo Município de Bagé. A ação
tinha por objeto crédito no valor de R$ 1.642,98, relacionado a tributo incidente sobre imóvel.
A legislação municipal estabelecia piso de R$ 1.669,59, de modo que a dívida estava,
inclusive, abaixo do limite local ordinário de ajuizamento.
Ainda assim, o Tribunal afastou a extinção porque se encontravam presentes
elementos concretos demonstrativos do interesse processual. A ementa consignou:

Na hipótese, o imóvel que originou a dívida garante a execução, havendo bem
penhorável.

A decisão reconheceu, portanto, que a existência do imóvel afastava a premissa de
ausência patrimonial e autorizava o prosseguimento da cobrança.
Ao desenvolver sua fundamentação, o voto distinguiu expressamente as cobranças
vinculadas ao imóvel:

No caso do IPTU e da Taxa de Lixo, seguindo a jurisprudência consolidada desta
Corte, o próprio imóvel vinculado ao tributo pode ser utilizado como garantia para o
pagamento da dívida.

A passagem guarda correspondência direta com o art. 3.º, parágrafo único, III, da
Resolução, que admite a indicação de bem penhorável como fundamento para afastar a
exigência do protesto.
O acórdão gaúcho também citou precedente no qual havia sido reconhecido o interesse
processual em execução de IPTU porque o imóvel já estava penhorado em outro processo
promovido pelo mesmo ente público. A Corte assentou que a extinção de execução de baixo
valor deveria considerar não apenas a tentativa prévia de negociação, mas igualmente a
existência de garantia do juízo, ressalvando especialmente os créditos de IPTU, “quando o
próprio bem serve de garantidor”.
Além da garantia patrimonial, o Município de Bagé possuía programa geral de
recuperação fiscal e parcelamento. O Tribunal considerou que a existência desse regime
satisfazia a tentativa de solução administrativa prevista no art. 2.º da Resolução.
Combinavam-se, portanto, os dois elementos determinantes do interesse de agir: oportunidade
administrativa de regularização e patrimônio concreto passível de constrição. Ao final, o
TJRS concluiu:

Uma vez preenchidos os requisitos referentes ao protesto e à conciliação, não há
justificativa para a extinção do feito com base na Resolução n.º 547/2024 do CNJ,
sendo devido o prosseguimento da execução fiscal no juízo competente.

A sentença extintiva foi desconstituída, determinando-se o regular prosseguimento da
execução.
O precedente revela hipótese clássica de distinguishing. A razão que legitima a
extinção das execuções de pequeno valor consiste na desproporção entre os custos do
processo e a remota perspectiva de satisfação. Quando o crédito está ligado a imóvel
determinado e este pode ser oferecido ou alcançado pela penhora, desaparece uma das
premissas essenciais da aplicação automática do precedente: a baixa recuperabilidade.
Não basta afirmar que a dívida é inferior a R$ 10.000,00. É necessário perguntar se
existe bem conhecido; se o bem está corretamente vinculado ao executado; se pode ser
penhorado; se há outra execução na qual já foi constrito; se o Município ofereceu
parcelamento ou solução administrativa; e se a cobrança judicial apresenta perspectiva
concreta de resultado.
No IPTU, tais perguntas assumem caráter decisivo. A individualização cadastral do
imóvel, a natureza propter rem do crédito, a sub-rogação prevista no CTN e a exceção legal à
impenhorabilidade do bem de família constituem elementos que distinguem essa cobrança das
execuções contra devedores sem patrimônio conhecido.
É possível que, em determinada situação concreta, o imóvel não esteja em nome do
executado, tenha sido objeto de regularização ainda não concluída, possua gravames
preferenciais ou apresente valor desproporcional à dívida. Essas circunstâncias devem ser
examinadas individualmente. O que não se mostra legítimo é presumir a inutilidade da
execução sem sequer considerar o bem que constitui o próprio suporte material do fato
gerador.
Portanto, nas execuções de IPTU, a necessidade de análise concreta torna-se ainda
mais evidente. O imóvel que deu origem à obrigação pode representar garantia patrimonial
identificável e juridicamente alcançável. Nessas hipóteses, a probabilidade de recuperação é
superior àquela encontrada nas execuções contra devedores sem bens conhecidos, impondo-se
a realização de distinguishing.

4 CONCLUSÃO

O Tema 1.184 da repercussão geral e a Resolução CNJ n.º 547/2024 representam
legítima tentativa de enfrentar o peso estrutural das execuções fiscais sobre o Poder
Judiciário. A eficiência administrativa exige que a Fazenda Pública selecione racionalmente
os instrumentos de cobrança, empregue previamente as medidas extrajudiciais adequadas e
evite a manutenção de processos destituídos de perspectiva concreta de satisfação. Essa
premissa, contudo, não autoriza que a racionalização seja convertida em renúncia indireta de
créditos públicos.
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal não estabeleceu que toda execução inferior a
R$ 10.000,00 carece de interesse de agir. Esse valor sequer integra a tese fixada no Tema
1.184. Introduzido posteriormente pelo CNJ, constitui apenas um dos elementos de hipótese
normativa complexa, cuja aplicação depende também da ausência de movimentação útil, da
não realização da citação ou, depois desta, da inexistência de bens penhoráveis. O valor
delimita o campo de análise, mas não substitui a demonstração da inutilidade concreta do
processo.
Mais, a cláusula segundo a qual deve ser respeitada a competência constitucional de
cada ente federado não pode ser reduzida a fórmula retórica. Aos Municípios compete
instituir e arrecadar seus tributos, organizar sua Administração Fazendária e definir, por lei, a
política de cobrança da dívida ativa. A legislação local, portanto, deve constituir parâmetro
relevante para a qualificação do crédito, especialmente diante das profundas diferenças
econômicas e administrativas existentes entre os entes federativos.
Isso não significa conferir à lei municipal imunidade contra o controle judicial de
eficiência. Mesmo quando o crédito supera o piso local, a Fazenda deve demonstrar, nas
execuções abrangidas pelo precedente, a adoção de tentativa de solução administrativa e do
protesto, ou justificar concretamente a inadequação dessas medidas. A competência para
definir a política fiscal e o dever de comprovar a necessidade da tutela jurisdicional
constituem planos complementares, não excludentes.
Frisa-se, o que se rejeita é a utilização do patamar de R$ 10.000,00 como régua
automática, apta a legitimar extinções em lote e fundamentações padronizadas. A decisão
extintiva também deve observar o princípio da eficiência, examinando a legislação do ente, as
providências já adotadas, a atuação processual da Fazenda, a existência de citação, as
pesquisas patrimoniais, a possibilidade de reunião dos créditos e a presença de bens
concretamente sujeitos à constrição.
Não menos importante, merece destaque o fato de que o consequencialismo não pode
ser unilateral. Ao custo suportado pelo Judiciário devem ser contrapostos os efeitos da
extinção sobre a arrecadação pública, a igualdade entre contribuintes, a credibilidade da
Administração tributária e o financiamento dos serviços municipais. Uma economia
concentrada no sistema de justiça não pode ser alcançada mediante a transferência
indiscriminada de perdas para milhares de entes locais, especialmente pequenos e médios
Municípios cuja dívida ativa é composta, em grande parte, por créditos inferiores ao
parâmetro nacional.
A técnica do distinguishing assume, nesse cenário, função central. Não há identidade
material entre a execução movida contra devedor desconhecido e sem patrimônio e aquela em
que existe citação válida, parcelamento rompido, ativo identificado ou bem determinado. Nas
cobranças de IPTU, a distinção é ainda mais evidente: a natureza propter rem do crédito e a
existência do próprio imóvel como potencial garantia afastam a presunção de baixa
recuperabilidade e impõem exame concreto antes de qualquer extinção.
A tese defendida neste estudo, portanto, não propõe o retorno à judicialização
indiscriminada, tampouco nega a autoridade do Tema 1.184 ou da Resolução CNJ n.º
547/2024. Sustenta-se apenas que a política de eficiência deve incidir sobre execuções
verdadeiramente estéreis, e não sobre créditos dotados de perspectiva razoável de
recuperação.
Em conclusão, a execução fiscal de pequeno valor somente poderá ser legitimamente
extinta quando a inutilidade da tutela judicial estiver concretamente demonstrada. Abaixo
desse limiar argumentativo, a extinção deixa de representar eficiência e passa a configurar
supressão indevida da pretensão executiva da Fazenda Pública. O valor é relevante, mas não
soberano; a via extrajudicial é preferencial, mas não absoluta; a lei local deve ser respeitada,
sem afastar o controle de utilidade; e a redução do acervo não pode prevalecer sobre a
recuperação de créditos efetivamente exequíveis. O Tema 1.184 não instituiu uma jurisdição
orientada por planilhas, mas uma jurisdição comprometida com a necessidade, a adequação e
o resultado útil do processo.

REFERÊNCIAS

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