Concessões Florestais e de Terras Públicas: Uma análise da Proposta de Emenda à Constituição nº 46/2011

Resumo: O presente trabalho consiste na análise da PEC nº 46/2011, que visa alterar o texto do art. 49, inciso XVII, da Constituição Federal, para exigir a submissão à prévia aprovação do Congresso Nacional para as concessões florestais em áreas superiores a dois mil e quinhentos hectares. Concluiu-se que o referido projeto parte de pressuposto fático-jurídico equivocado, o que vicia e inviabiliza de forma irremediável a pretendida modificação ao texto da Carta Magna.


Palavras-chave: Concessões florestais. Concessões de terras públicas. Diferença. PEC nº 46/2011.


Sumário: 1. Introdução. 2. Breve histórico do regime de terras no Brasil. 2.1 Do termo concessão. 2.2 Da finalidade da norma. 3. Cindibilidade dos bens jurídicos. 4. Diferenças entre ‘concessão de terras públicas’ e ‘concessão florestal’. 5. Conclusões. 6. Referências.


1. Introdução


O presente trabalho consiste na análise da Proposta de Emenda à Constituição – PEC nº 046/2011, de autoria da Senadora Vanessa Grazziotin, que dá nova redação ao inciso XVII do art. 49 da Constituição Federal de 1988, visando equiparar as concessões florestais às concessões de terras públicas, no que diz respeito à necessidade de prévia aprovação do Congresso Nacional para áreas superiores a dois mil e quinhentos hectares.


Eis o teor do dispositivo constitucional:


“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:


XVII – aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.”


Incorporada a pretendida modificação, a redação do dispositivo passaria a ser a seguinte:


“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:


XVII – aprovar, previamente:


a) a alienação ou a concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares;


b)  a concessão florestal que tenha por objeto a exploração de produtos ou serviços florestais em unidades de manejo de florestas públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares”.


Para tanto, o corpo do trabalho foi estruturado em três partes principais. A primeira traz uma análise histórica do termo “concessões” na legislação pátria. Posteriormente, verifica-se a cindibilidade entre os bens jurídicos: terras e recursos economicamente quantificáveis ligados à terra. Na terceira seção, analisou-se o instituto da concessão florestal, introduzido pela Lei de Gestão de Florestas Públicas, diferenciado-o da figura da concessão de terras públicas. Ao final, apresentou-se as conclusões a que se chegou com a realização do trabalho.


2. Breve histórico do regime de terras no Brasil


Nesta seção, apresenta-se um breve histórico do regime de terras no Brasil, com foco na significação do termo ‘concessão’ nesse contexto.


2.1 Do termo concessão


No Brasil, todas as terras são originalmente públicas, já que havidas por direito de conquista à Coroa Portuguesa. Nesse sentido, esclarece Benedito Ferreira Marques que “Sendo colônia de Portugal, o Brasil teve o seu território submetido a concessões, a partir da colonização iniciada por Martin Afonso de Souza, com a utilização do instituto das sesmarias, que havia no contexto legislativo português, embora com outro sentido”.[1](grifo nosso)


Mais adiante, prossegue o citado autor: “Os poderes outorgados ao colonizador Martin Afonso de Souza, pelo rei D. João III, que o nomeou Governo-Geral, permitiam-lhe conceder terras às pessoas que consigo viessem e quisessem aqui viver e povoar, inclusive com efeito de transmissão causa mortis.” (g. n.)


As Constituições do Império e da República são silentes sobre o assunto. Neste período o tema foi regulado pela Lei nº 601 de 18 de setembro de 1850, mais conhecida como Lei de Terras, que, ao conceituar terras devolutas por exclusão, faz menção às terras havidas por particulares por meio de concessões:


“Art. 3º São terras devolutas:


§ 1º As que não se acharem applicadas a algum uso publico nacional, provincial, ou municipal.


§ 2º As que não se acharem no dominio particular por qualquer titulo legitimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concessões do Governo Geral ou Provincial, não incursas em commisso por falta do cumprimento das condições de medição, confirmação e cultura.


§ 3º As que não se acharem dadas por sesmarias, ou outras concessões do Governo, que, apezar de incursas em commisso, forem revalidadas por esta Lei.


§ 4º As que não se acharem occupadas por posses, que, apezar de não se fundarem em titulo legal, forem legitimadas por esta Lei.” (g. n.)


O art. 130 da Constituição Federal de 1934 faz menção à “concessão de terras de superfície”, submetendo-a a necessidade de autorização do Senado Federal para áreas superiores a dez mil hectares. Já a Constituição Federal de 1937 introduz o termo “concessão de terras”, utilizando-o como sinônimo de alienação:


“Art 155 – Nenhuma concessão de terras de área superior a dez mil hectares, poderá ser feita sem que, e cada caso, preceda autorização do Conselho Federal.”


Pela primeira vez, a Constituição Federal de 1946 trouxe, separadamente, os institutos da alienação e da concessão de terras públicas, nos seguintes termos:


“Art. 156


§2º Sem prévia autorização do Senado Federal, não se fará qualquer alienação ou concessão de terras públicas.”


Com efeito, ao introduzir a separação dos institutos, o Constituinte, à época, pretendeu diferenciar os casos em que o Poder Público faz a efetiva transferência do seu patrimônio ao particular, e os casos em que, existindo limitações à transferência de todos os efeitos do domínio, realiza apenas a transmissão de alguns dos direitos reais sobre o imóvel. São exemplos de transferência de direitos reais de terras de domínio público sem a efetiva transposição de seu domínio, os casos dos terrenos de marinha e das áreas compreendidas nas faixas de fronteira.


Posteriormente, as Constituições Federais de 1967 e de 1988 repetem a expressão “alienação ou concessão de terras públicas” introduzida pela Constituição de 1946, sem a preocupação de conceituar e delinear tais institutos em virtude da ausência de controvérsias sobre do tema.


Hodiernamente, bem ilustra essa distinção, o conteúdo dos art. 1º e 4º, § 1º, da Lei nº 11.952/09, mais conhecida como Lei do Terra Legal:


“Art. 1  Esta Lei dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal, definida no art. 2º da Lei Complementar nº 124, de 3 de janeiro de 2007, mediante alienação e concessão de direito real de uso de imóveis. (g. n.)


“Art. 4  § 1  As áreas ocupadas que abranjam parte ou a totalidade de terrenos de marinha, terrenos marginais ou reservados, seus acrescidos ou outras áreas insuscetíveis de alienação nos termos do art. 20 da Constituição Federal, poderão ser regularizadas mediante outorga de título de concessão de direito real de uso. (g. n.)


2.2 Da finalidade da norma


Nesse contexto, importa ressaltar que a limitação constitucional para a transferência de terras públicas para domínio particular sem autorização de órgão do Poder Legislativo existe desde a Carta Constitucional de 1934. Nessa, o limite era de 10.000 hectares, tendo sido reduzido para 3.000 hectares por ocasião da Emenda Constitucional nº 10, de 09/11/1964, e por fim fixado em 2.500 hectares pela atual Constituição Federal.


Com efeito, essa limitação – hoje contida no art. 49, XVII, da CF de 1988 –, historicamente, teve por finalidade a proteção do patrimônio público, evitando a sua dilapidação por meio da alienação e oneração de imensas porções de terras pertencentes ao Estado.


No entanto, ao considerar-se que nas concessões florestais não há que se falar em imposição de ônus real ao patrimônio público, tampouco, em alienação deste, incabível a submissão do instituto ‘concessões florestais’ ao comando contido no inciso XVII art. 49 da CF em razão da total inadequação à finalidade da norma[2].


Ressalte-se, nesse ponto, manifestação da Advocacia Geral da União, nos autos da ADI nº 3.989[3], que acertadamente aduz: partindo-se, portanto, do limite interpretativo imposto pela literalidade do art. 49, XVII, da Constituição da República, parece evidente – em face das expressões ‘alienação ou concessão de terras públicas’ – que se teve por intenção condicionar, impondo métodos de controle, a disposição e a possibilidade de utilização, por particular, de grande área imobiliária de propriedade pública, à previa análise do Congresso Nacional, a fim de resguardar a manutenção e a higidez de tal patrimônio.”


Prosseguindo, afirma a AGU: Assim, em face desta deliberada finalidade, não há esforço interpretativo capaz de justificar a necessidade jurídica da prévia submissão do contrato de concessão do manejo florestal sustentável de florestas públicas ao Legislativo.”


Em outra oportunidade, afirma a AGU: “A exigência de prévia deliberação do Poder Legislativo para a celebração de contrato de concessão de serviço público – manejo florestal –, que é precedido de vários estudos técnicos, de relatório de impacto ambiental e de maciça fiscalização (v. Lei nº 11.284/06), revela-se providência incompatível com a correta interpretação do dispositivo constitucional que tem por objetivo proteger o patrimônio público contra a celebração de pactos que se afigurem contrárias a esse interesse, utilizando ou alienando de forma equivocada os bens públicos imóveis.”


Diante do exposto, resta patente a desnecessidade da concessão florestal passar pelo crivo do Legislativo, uma vez que esta concessão não gera qualquer direito real sobre o imóvel concedido, e sim apenas direito de praticar o manejo florestal sustentável na cobertura dessas terras.


3. Cindibilidade dos bens jurídicos: solo e recurso florestal


Contrariamente ao que se conclui acima, e em raciocínio claramente equivocado, a pretendida Emenda à Constituição se fundamenta na tese de que, sendo a cobertura florestal coisa acessória do imóvel, têm elas correlação direta, de modo que, quando se concede o manejo de florestas públicas, está se concedendo também as terras as quais elas estão sobrepostas.[4] Com efeito, essa equivocada premissa justificaria a prévia análise do Congresso Nacional, nos termos do inciso XVII do art. 49 da CF.


É certo que a cobertura florestal é bem acessório ao imóvel no qual se encontra. No entanto, não há respaldo ao entendimento de que quando se concede o manejo de florestas públicas, está se concedendo também as terras as quais elas estão sobrepostas.


O próprio Código Florestal Brasileiro distingue as figuras da floresta e do imóvel no qual elas se localizam, tratando-os como bens diversos:


“Art. 1° As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.” (g.n)


No mesmo sentido, o conceito de florestas públicas trazido pela Lei nº 11.284/06:


“Art. 3º


I – florestas públicas: florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades da administração indireta;” (g. n.)


A Consultoria Jurídica do Ministério do Meio Ambiente, citada pelo AGU na Suspensão de Tutela Antecipada nº 235/RO esclarece: Com relevo, deve-se destacar a legislação de águas e, depois, a de minas, que já na década de 1930 consideravam tais riquezas bens destacadas do solo onde se encontram, dando prosseguindo a essa tendência que hoje se consolidou no Direito Brasileiro: a cindibilidade juseconômica do domínio fundiário, conforme defende MOREIRA NETO.[5] Ao que pese a possibilidade de que a distinção entre um bem principal e seus frutos e produtos acessórios, para que sejam objetos de negócios jurídicos em separado, seja feita por lei, a própria Constituição de 1988, já o faz, in specie. Nas hipóteses constitucionais, o constituinte antecipou ao legislador ordinário a opção de distinção, criando uma garantia institucional para os que investem exclusivamente na utilização econômica dos acessórios economicamente relevantes. (g. n.)


Prosseguindo, conclui:Assim, considerando o recurso florestal acessório juridicamente relevante, não só para o desenvolvimento econômico como para o desenvolvimento sustentável da sociedade brasileira, a distinção entre a propriedade da terra e a apropriabilidade pro labore dos recursos naturais dele destacáveis tem tratamento constitucional, o que se verifica no disposto no art. 225, § 1º, VII, e § 4º (…)”.(g. n.)


“Art. 225.


§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: (…)


VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. (…)


§ 4º – A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.”


No mesmo sentido, determina o art. 95 do Código Civil que:Apesar de ainda não separados do bem principal, os frutos e produtos podem ser objeto de negócio jurídico.”


Segundo Marcelo Terra, o art. 95 concede “aos bens acessórios – frutos e produtos – uma autonomia funcional e econômica, dizendo que apesar de ainda não separados do bem principal, podem ser objeto de negócio jurídico, seja de alienação ou de oneração”.[6]


Na inicial da Suspensão de Tutela Antecipada nº 235/RO[7], em trâmite no Supremo Tribunal Federal, a Advocacia Geral da União conclui que: “Há que se diferenciar, assim, o solo em si das riquezas que dele podem ser destacadas e desfrutadas. Essas últimas são objetos de regimes jurídicos especiais, regidos pelo Direito Administrativo, e derivam de dois institutos distintos: o ager vectigalis e a enfiteuse.” (g. n.)


Mais adiante, afirma-se: O próprio legislador constituinte, a bem do interesse social e ambiental, seguindo as diretrizes do princípio do desenvolvimento sustentável, permitiu a distinção entre o bem principal (solo) e o acessório (recurso florestal).” (g. n.)


4. Diferenças entre ‘concessão de terras públicas’ e ‘concessão florestal’


Superados o breve relato histórico e a fixação da premissa da cindibilidade entre os bens jurídicos (terra e cobertura florestal), impende analisar os conceitos jurídicos dos institutos aqui envolvidos, quais sejam: concessão de terra pública e concessão florestal.


Modernamente, a doutrina de Direito Administrativo subdivide a concessão em duas modalidades com delineamentos jurídicos essencialmente diversos: a concessão dominial e a concessão de serviço. Segundo Hely Lopes Meirelles o contrato de concessão é o “ajuste pelo qual a Administração delega ao particular a execução remunerada de serviço ou de obra pública ou lhe cede o uso de um bem público, para que explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condições regulamentares contratuais.”[8] .


A figura da concessão de terra pública, contida na atual redação do art. 49, inciso XVII e no art. 188, § 1º, ambos da Constituição Federal, consubstancia-se em espécie de concessão dominial. Nesta espécie se transfere o direito real de uso de determinado bem público. Essa concessão de direito real de uso[9] de terras públicas está hoje prevista no art. 7º, do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, que em assim determina:


“Art. 7º. É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas” (g. n.)


Nesse sentido, a Advocacia Geral da União, em manifestação nos autos da ADI nº 3.989, afirmou que:


“Como se percebe da regulamentação da concessão do direito de uso de bem público, a celebração do contrato dá ao concessionário o direito real – ainda que resolúvel – ao uso daquele bem publico, com a possibilidade de inscrição no competente cartório de registro de imóveis. Além disso, o § 4º do art. 7º do Decreto-Lei em exame permite a transferência do direito real de uso por ato inter vivos ou por sucessão.” (grifos originais)


A própria Lei de Registros Públicos, em seu art. 167, inciso I, item 40, determina que, no Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos o registro do contrato de concessão de direito real de uso de imóvel público. Nesse ponto, vale lembrar o conteúdo da Lei nº 11.952/09, que, esclarecendo a distinção feita pelo texto da Constituição Federal de 1988, assim determina:


 “Art. 1  Esta Lei dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal, definida no art. 2º da Lei Complementar nº 124, de 3 de janeiro de 2007, mediante alienação e concessão de direito real de uso de imóveis. (g. n.)


“Art. 4 


§ 1  As áreas ocupadas que abranjam parte ou a totalidade de terrenos de marinha, terrenos marginais ou reservados, seus acrescidos ou outras áreas insuscetíveis de alienação nos termos do art. 20 da Constituição Federal, poderão ser regularizadas mediante outorga de título de concessão de direito real de uso.” (g. n.)


Coisa diversa é a concessão florestal, nova espécie tratada pela Lei de Gestão de Floresta Pública e que não implica a transferência de domínio de área pública nem, tampouco, qualquer direito real sobre as áreas de florestas manejadas. Ao contrário, ela simplesmente autoriza o manejo para a exploração de produtos e serviços da floresta.


O art. 16, §1º, I, da Lei 11.284/06, inclusive, expressamente proíbe a aquisição de direitos imobiliários no âmbito da concessão florestal, nos seguintes termos:


“Art. 16


 § 1º É vedada a outorga de qualquer dos seguintes direitos no âmbito da concessão florestal:


I – titularidade imobiliária ou preferência em sua aquisição;” (g.n.)


Nesse diapasão, esclarece a Advocacia Geral da União nos autos da Suspensão de Tutela Antecipada nº 235/RO: Com efeito, a concessão florestal, objeto da Concorrência Pública em questão, diferentemente da concessão de terras, está relacionada com o direito de praticar manejo florestal sustentável para a exploração de produtos e serviços em uma determinada unidade de manejo, não envolvendo, por conseguinte, o direito de posse ou de propriedade sobre o imóvel no qual se localiza a floresta.” (g. n.)


“No caso da concessão florestal, a avença permite ao concessionário apenas a fruição do direito – de índole obrigacional – de praticar manejo sobre terreno delimitado pela autoridade concedente.”, afirmou a AGU em manifestação oferecida nos autos da ADI nº 3.989.


O conceito legal de concessão florestal está estampado no art. 3º, VII, da Lei nº 11.284/2006:


“Art. 3º.


VII – concessão florestal: delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;” (g. n.)


Em complementação, traz-se à colação o conceito de manejo florestal sustentável fixado pelo mesmo diploma legal:


“Art. 3º.


VI – manejo florestal sustentável: administração da floresta para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos e subprodutos não madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de natureza florestal;” (g. n.)


Com efeito, na concessão florestal outorga-se o direito de praticar a atividade de manejo florestal sustentável, que, nos termos do art. 225, § 1º, I, da Constituição Federal, configura atribuição imposta ao Poder Público:


“Art.225.


§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:


I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;”


Diante de tudo o quanto exposto, conclui-se que a concessão florestal mais se assemelha à figura da concessão de serviço, prevista na Lei nº 8.987/95 e consistente na outorga a particular de um serviço público. Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua concessão de serviço público como: o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a outrem a execução de um serviço público, para que o execute em seu próprio nome, por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço.”[10]


Nesse mesmo sentido, manifestou-se a Advocacia Geral da União nos autos da ADI nº 3.989: a atividade de manejo florestal, que é de incumbência do Poder Público, quando delegada a particulares, assume regime similar ao de concessão de serviço publico disciplinado na lei 8.987/95. (g. n.) Mais adiante, registra a Advocacia Geral da União que: “a possibilidade de outorga a particulares da atividade – eminentemente pública – de prover manejo florestal sustentável revela-se alinhada com as disposições constitucionais que regulam o exercício da atividade econômica, que exigem, para a legitimidade desta atuação, a harmonização dos interesses privados com a defesa do meio ambiente.”


Nos autos da mesma Ação Direta de Inconstitucionalidade acima citada, o Ministério Público Federal assim considerou: “… não estando no âmbito da propriedade, mas sim no da gestão de recursos naturais, as concessões florestais somente podem ser qualificadas como concessão de serviço público, tal como observado pela AGU. Não há, portanto, incidência do art. 49, XVII, da CF, limitado à alienação ou concessão de terras públicas. (g. n.)


Por oportuno, vale ressaltar que o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Gilmar Mendes, em decisão proferida no processo de Suspensão de Tutela Antecipada nº 235/RO, afirmou, em obter dictum, parecer razoável o argumento trazido pela Advocacia Geral da União de que “não se pode confundir a concessão florestal com a concessão dominial (ou concessão de terras públicas)”. (g. n.)


Conforme visto, nota marcante de distinção entre as figuras da concessão florestal e da concessão de terras públicas é a dominialidade da terra, que no primeiro caso permanece pública, e no segundo, é transferida total ou parcialmente a particulares. Interessante lembrar que, na Exposição de Motivos do Projeto de Lei nº 4776/05[11], que deu origem a atual Lei nº 11.284/2006, a então Ministra do Meio Ambiente Marina Silva trouxe um panorama da situação da gestão de florestas públicas no País, destacando as possíveis soluções à questão: “Podem ser destacados como instrumentos de gestão de florestas públicas para a produção sustentável: (a) o manejado realizado por particulares, com a privatização das florestas; (b) a gestão direta, com o desenvolvimento das atividades de manejo florestal sustentável conduzidas pelo Estado; e (c) a gestão indireta, com a execução dos planos de manejo florestal sustentável por terceiros, com a manutenção do domínio público.”


Em relação à primeira forma apresentada, esclareceu a Exposição de Motivos do PL nº 4776/05: “privatização das florestas públicas, não se mostra interessante ao Estado, à população, ou ao meio ambiente, uma vez que não gera benefícios econômicos, sociais, tampouco ambientais e, ainda, possui limitante constitucional, conforme inciso XVII do art. 49, que determina que áreas acima de 2.500 ha somente podem ser transferidas com a autorização do Congresso Nacional.”. (g. n.)


Prosseguindo, a exposição de motivos traz argumentos que afastam a utilização do modelo de gestão direta das florestas públicas, restando a gestão indireta como o instrumento a ser implementado pela nova lei em gestação. Justificando a escolha pelo modelo de gestão indireta, com a execução dos planos de manejo florestal sustentável por terceiros e manutenção do domínio público das terras, aduz a então Ministra do Meio Ambiente: o propósito do anteprojeto de lei é implementar uma alternativa, a ser utilizada pelo administrador público em todo o País, que permita o acesso ao recurso florestal de forma controlada e sustentável, com a manutenção do domínio público das terras.”. Mais adiante, complementa: “Merece destaque a oportunidade de reafirmação da soberania nacional pelo efetivo domínio das florestas públicas, interrompendo a transferência de titularidade ao setor privado.”(g. n.)


Por todo o exposto, verifica-se que a intenção da Lei de Gestão de Florestas Públicas, com a criação do instituto da concessão florestal, jamais foi a transferência de propriedade ou quaisquer dos poderes a ela inerentes a particulares. Contrariamente, a referida norma visou ao fortalecimento do regime dominial público dessas áreas, e, consequentemente à soberania do país.


5. Conclusões


Nesse contexto, não há razão para que se exija prévia análise pelo Congresso Nacional da concessão florestal trazida pela Lei nº 11.284/06, uma vez que, conforme demonstrado alhures, a finalidade do instituto, hoje insculpido no inciso XVII do art. 49 da Constituição Federal de 1988, sempre foi controlar a transferência de grandes porções de terras do domínio público ao particular.


Afastando-se a concessão florestal desse contexto fático, posto que patentemente verificado que nessa hipótese não há transferência de qualquer direito real sobre o imóvel sob o qual se encontra a cobertura florestal, não há que se falar em prévia autorização do Poder Legislativo para a sua realização.


Nesse mesmo sentido, enfaticamente conclui a Advocacia Geral da União na inicial da Suspensão de Tutela Antecipada nº 235/RO: A necessidade de aprovação do Congresso Nacional, prevista no art. 49, inciso XVII, da Constituição de 1988, só deve ser aplicada nas hipóteses taxativamente previstas no dispositivo, quais sejam, a de alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares. Não se aplica, portanto, às concessões florestais previstas na Lei nº 11.284, de 02 de março de 2006.Prosseguindo, afirma: “A concessão florestal, ao contrário da concessão de uso de bem público, assemelha-se mais a uma outorga a particulares de um determinado serviço público (no caso, praticar manejo florestal sustentável). Nesse sentido, a transferência de tal atividade à iniciativa privada assume regime similar ao da concessão de serviço público disciplinado pela Lei nº 8.987/95. Não há que se falar, portanto, na incidência da autorização prevista no art. 49, isso XVII, da Constituição, pois esta norma tem aplicação apenas nas hipóteses de alienação ou concessão de terras públicas, o que não é o caso.”


Diante do exposto, revela-se totalmente descabida a pretendida modificação ao texto constitucional para exigir prévia aprovação do Congresso Nacional à concessão trazida pela Lei de Gestão das Florestas Públicas.


 


Referências:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. 6ª Edição. São Paulo: Atlas, 2008.

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS nº 14/MMA/GM/2005.

INFORMAÇÃO nº 25/2008/CONJUR/MMA.

MARQUES, Benedito Ferreira. Direito agrário brasileiro. 6ª edição. Goiânia: AB Editora, 2005.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª edição. São Paulo: Malheiros, 2002.

MEZZOMO, Marcelo Colombelli. Terras públicas. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 796, 7 set. 2005. Disponível em:<http://jus.com.br/revista/texto/7235>. Acesso em: 28 jun. 2011.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Parecer sobre o Projeto de Lei nº 4.776/2004. Rio de Janeiro, 2005.

STOPPA, André Gonçalez. A Lei de Gestão de Florestas Públicas e o senso do ridículo. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 1781, 17 maio 2008. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/11281>. Acesso em: 28 jun. 2011.

TERRA, Marcelo. Comentários ao Código Civil Brasileiro. Arruda Alvim e Thereza Alvim (Coord.) Rio de Janeiro: Forense, 2006.

 

Notas:

[1] MARQUES, Benedito Ferreira. Direito Agrário Brasileiro. 6ª edição. Goiânia: AB Editora, 2005, p. 29.

[2] Informação nº 25/2008/CONJUR/MMA

[3] Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Partido Popular Socialista – PPS, objetivando a declaração de inconstitucionalidade do artigo 10 da Lei n. 11.284, de 2 de março de 2.006, sob o argumento de que o ato normativo impugnado colide com o disposto no artigo 49, inciso XVII, da Constituição do Brasil. Os autos do processo encontram-se conclusos ao relator, Min. Luiz Fux.

[4] STOPPA, André Gonçalez. A Lei de Gestão de Florestas Públicas e o senso do ridículo. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 1781, 17 maio 2008. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/11281>. Acesso em: 28 jun. 2011.

[5] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Parecer sobre o Projeto de Lei nº 4.776/2004. Rio de Janeiro, 2005.

[6] TERRA, Marcelo. Comentários ao Código Civil Brasileiro. Arruda Alvim e Thereza Alvim (Coord.) Rio de Janeiro:Forense, 2006, p. 649.

[7] Suspensão de Tutela Antecipada proposta pela União em face de decisão proferida por Desembargadora do TRF 1ª Região, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2008.01.00.004474-1/RO, que deferiu a tutela antecipada para sustar o processo de licitação da Floresta Nacional do Jamari. Em 05/05/2008, a presidência do STF concedeu a suspensão de segurança.

[8] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª edição. São Paulo: Malheiros, 2002, p.251. 

[9] MEZZOMO, Marcelo Colombelli. Terras públicas. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 796, 7 set. 2005. Disponível em:<http://jus.com.br/revista/texto/7235>. Acesso em: 28 jun. 2011.

[10] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. 6ª Edição. São Paulo: Atlas, 2008, p75. 

[11] E.M. nº 14/MMA/GM/2005.


Informações Sobre o Autor

Luciana Silveira Teixeira

Advogada.


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