El régimen jurídico de los recursos naturales.
Los recursos naturales (tierras, aguas, bosques, minerales, etc.), como su nombre lo indica, se encuentran ya dados, de ahí que el hombre pueda explotarlos y aprovecharlos para su beneficio y del interés general. México ha sido llamado el cuerno de la abundancia, también cabe ahora preguntarnos si aún sigue siendo el paraíso de la megadiversidad, cuando no se aprovechan adecuadamente los elementos naturales. Como entendemos la Nación Mexicana es el pueblo y de su voluntad popular se aspira a un gobierno que se encargue de administrar equitativamente esa riqueza nacional.
La doctrina internacional reconoce que cada país tiene dominio absoluto sobre sus recursos naturales y que no puede haber ingerencias de otras naciones en cuanto a su uso, explotación y conservación. Esto nos conduce a afirmar que es en la Constitución Mexicana, como carta fundamental, donde debe determinarse esta situación para que a través de la legislación reglamentaria se haga la regulación de dichos elementos naturales.
En la pirámide jurídica se coloca en primer lugar a la Carta Magna o ley fundamental y de ahí se ordena toda la legislación reglamentaria y las leyes secundarias. En relación con ese planteamiento se ha opinado[1] que “la Constitución no es ley, que la Constitución no regula ni organiza, sino que instituye, y eso vale la pena explicarlo. ¿Qué quiere decir instituir? Quiere decir fundar. Las leyes no fundan, sino que regulan u organizan. La Constitución funda. Las leyes son fundadas y su función es regular y organizar lo que la Constitución manda que se funde. No creo que haya mucha ciencia en ello. La Constitución es el esquema de lo que el Estado debe ser, acordado por las fuerzas políticas que le dan nacimiento. Es un pacto de los ciudadanos en su conjunto”.
Tratándose de los elementos naturales, el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su primer párrafo, establece: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada”.
Ignacio Burgoa Orihuela[2] nos explica estos términos al señalar: “el concepto de propiedad originaria no debe tomarse como equivalente al de propiedad en su connotación común, pues en realidad, el Estado o la Nación no usan, disfrutan o disponen de las tierras y aguas como lo hace un propietario corriente. La entidad soberana, en efecto, no desempeña en realidad sobre éstas actos de dominio, o sea, no las vende, grava o dona, etc. En un correcto sentido conceptual, la propiedad originaria implica el dominio eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio, consistente en el imperio, autoridad o soberanía que dentro de los límites de éste ejerce.” Explica que, como se reconoce en Derecho Internacional, es un acto de soberanía de la Nación sobre todo el territorio en el cual ejerce actos de autoridad; significa la pertenencia, una facultad potencial o una facultad legislativa respecto de las tierras y aguas, donde el Estado tiene la facultad de trasmitir a los particulares el dominio de las tierras y aguas que no están sujetas a propiedad individual y respecto a las que ya lo están, tiene el deber de respetarlas.
Igualmente en los párrafos segundo, tercero y cuarto del citado artículo 27 Constitucional se dice: ”La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias … para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad”.
“Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional”.
”En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. …….Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines”.
Lo transcrito significa que la autoridad competente como representación de la Nación puede llevar a cabo actos limitativos o prohibitivos de los derechos que de la propiedad se derivan para su titular (uso, disfrute y disposición), así como imponerle a éste el cumplimiento obligatorio de un hecho positivo[3], con la finalidad de satisfacer el interés público, es decir, el interés general, todo ello en virtud de la función social que la propiedad cumple. La intención del legislador en cuanto a los elementos naturales lleva a su conservación, orientada al aprovechamiento para el desarrollo del país, de manera que se traduzca en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población mexicana.
Esta idea fue el resultado de cristalizar las corrientes ideológicas que en la época del Constituyente surgieron (1917), de subvertir el estado social; a todo trance había que romper el sistema de la propiedad particular privada, para reconocer y afirmar de plano, el origen social de la propiedad que se puede tener sobre las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional[4]. De ello se deduce que en la época prerevolucionaria, es decir durante el Porfiriato, se confirieron los recursos naturales al capital extranjero, a través de concesiones generosas, razón por la cual el Constituyente de Querétaro otorgó solidez al criterio de mantener la explotación de los recursos estratégicos bajo el control final del Estado.
Esta superposición de los intereses comunes respecto de los individuales, dieron a la Constitución un carácter colectivista que ninguna otra Constitución había alcanzado hasta entonces en todo el mundo (1917), con corolarios trascendentales, entre otros, por primera vez en el mundo, la división de la condición jurídica del suelo, en suelo superficial o superior y la del subsuelo o suelo inferior, dejando éste último dentro del dominio inalienable e imprescriptible de la Nación[5].
Las concesiones como se contempla en el artículo 27 Constitucional, se otorgan en aquellos casos en que el Estado, por su organización o limitaciones técnicas de operación, carece de los medios que le permitan encargarse directamente de la prestación de un servicio público y la explotación de los recursos; por ello debe exigirse al Estado, en casos aquellos en que se desentienda de la prestación de los servicios públicos y del aprovechamiento de los recursos, sin causa justa, se declare incompetente para hacerlo y tomarse algunas medidas adecuadas, sin que ello sirva como pretexto para beneficiar a unos cuantos particulares o a empresas nacionales o extranjeras cuyo principal objetivo es el lucro.
Resulta muy ilustrativa la explicación que hace Arnaldo Córdova respecto de lo anterior[6], “¿de qué son propietarios los privados cuando se trata de bienes inmuebles, si parece que todo pertenece a la Nación? Y, con la misma lógica, se les dijo que de la superficie, los propietarios privados de bienes inmuebles son superficiarios. Eso quiere decir que, apenas un milímetro por debajo de la superficie de una propiedad está el dominio de la Nación y que, apenas un milímetro por encima, tenemos también el dominio de la Nación. Bueno, y, con respecto a las inmensas riquezas depositadas en el subsuelo, ¿quién va a explotarlas, si pertenecen a la Nación? Pues el Estado, que es el representante legítimo de la Nación, porque la Nación somos todos y todos los que somos ciudadanos elegimos los órganos del Estado. Como el Estado no tendrá los medios para hacerlo, entonces concederá a los particulares el derecho de explotar tales bienes. A eso se le llama concesión. No es otorgar un derecho de propiedad y ni siquiera de exclusividad, sino un permiso para crear riqueza con los bienes de la Nación por parte de los privados. Si el Estado, representante legítimo de la Nación, juzga en un determinado momento que no se hace buen uso de los bienes nacionales, entonces opera un recurso que se llama derecho de reversión y los bienes dados en concesión regresan al dominio de la Nación”.
La Ley de Desarrollo Rural Sustentable en el artículo 3º. Fracción XXV, establece que para los efectos de esta Ley se entenderá por recursos naturales:
“Todos aquellos bienes naturales renovables y no renovables susceptibles de aprovechamiento a través de los procesos productivos rurales y proveedores de servicios ambientales: tierras, bosques, recursos minerales, agua, comunidades vegetativas y animales y recursos genéticos”.
A los mexicanos nos queda claro que para vivir en orden y armonía requerimos de un gobierno confiable y que éste dirija y controle las actividades de gobierno de manera adecuada, a fin de que se conserven y se manejen adecuadamente los recursos naturales en beneficio del interés general.
Políticas Públicas
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, la sustentabilidad ambiental será un criterio rector en el fomento de las actividades productivas, por lo que, en la toma de decisiones sobre inversión, producción y políticas públicas, se incorporarán consideraciones de impacto y riesgo ambientales, así como de uso eficiente y racional de los recursos naturales.
Esperemos que tal criterio no se quede en el rubro de buenas intenciones, es importante señalar que en el mismo se hace el diagnóstico desalentador de depredación, contaminación, distribución indebida, pobreza y mas pobreza al margen de la legislación correspondiente a los recursos naturales, debe actuarse en políticas públicas que cumplan de manera efectiva el objetivo constitucional; privilegiar tareas que representan efectivamente los intereses nacionales.
Conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales el realizar las funciones establecidas en el artículo 32 Bis, entre las que se encuentran el despacho de los siguientes asuntos:
Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;
Formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales, siempre que no estén encomendados expresamente a otra dependencia;
Administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que correspondan a la Federación, con excepción del petróleo y todos los carburos de hidrógenos líquidos, sólidos y gaseosos, así como minerales radioactivos, cuya función correspon de al Organismo Público Descentralizado Petróleos Mexicanos;
Establecer, con la participación que corresponda a otras dependencias y a las autoridades estatales y municipales, sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales;
Vigilar y estimular, en coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales, el cumplimiento de las leyes, normas oficiales mexicanas y programas relacionados con recursos naturales, …así como, en su caso, imponer las sanciones procedentes;
Coordinar, concertar y ejecutar proyectos de formación, capacitación y actualización para mejorar la capacidad de gestión ambiental y el uso sustentable de recursos naturales; estimular que las instituciones de educación superior y los centros de investigación realicen programas de formación de especialistas, proporcionen conocimientos ambientales e impulsen la investigación científica y tecnológica en la materia; promover que los organismos de promoción de la cultura y los medios de comunicación social contribuyan a la formación de actitudes y valores de protección ambiental y de conservación de nuestro patrimonio natural; y en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, fortalecer los contenidos ambientales de planes y programas de estudios y los materiales de enseñanza de los diversos niveles y modalidades de educación;
Administrar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de cuencas hidráulicas, vasos, manantiales y aguas de propiedad nacional, y de las zonas federales correspondientes, con exclusión de los que se atribuya expresamente a otra dependencia; establecer y vigilar el cumplimiento de las condiciones particulares que deban satisfacer las descargas de aguas residuales, cuando sean de jurisdicción federal; autorizar, en su caso, el vertimiento de aguas residuales en el mar, en coordinación con la Secretaría de Marina, cuando provenga de fuentes móviles o plataformas fijas; en cuencas, cauces y demás depósitos de aguas de propiedad nacional; y promover y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura y los servicios necesarios para el mejoramiento de la calidad del agua en las cuencas;
Intervenir, en su caso, en la dotación de agua a los centros de población e industrias; fomentar y apoyar técnicamente el desarrollo de los sistemas de agua potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales que realicen las autoridades locales; así como programar, proyectar, construir, administrar, operar y conservar por sí, o mediante el otorgamiento de la asignación o concesión que en su caso se requiera, o en los términos del convenio que se celebre, las obras y servicios de captación, potabilización, tratamiento de aguas residuales, conducción y suministro de aguas de jurisdicción federal;
Participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la determinación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos fiscales y financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente.
Para ese propósito se pretende fomentar la inversión, la creación de fuentes de empleo y el desarrollo sostenible; corresponde al Estado la administración de los recursos naturales (tierra, agua, bosques, petróleo), no debe transformarse la idea conservacionista del Constituyente de 1917 ya que con una inadecuada administración se han permitido a particulares no precisamente mexicanos, apropiarse de la riqueza nacional, mediante la interpretación a modo que se hace del texto constitucional relativo a los recursos naturales, que deben ser explotados y administrados solamente en beneficio de sus nacionales.
Por otra parte, se puede constatar a través de las cifras oficiales contradichas por organismos ambientales que el Estado no se está ocupando en el ejercicio de sus funciones, de la correcta administración de los recursos naturales y destina el presupuesto asignado a tareas menos importantes que la explotación adecuada, por lo cual el balance es negativo. La Secretaría encargada de todo lo relacionado con recursos naturales y el medio ambiente no ejerce sus funciones, justifica tal hecho en la falta de recursos económicos y humanos y si opera en programas de reforestación, planes que han demostrado su ineficacia en regímenes anteriores, evidencia de que su el propósito no es la prevención ni conservación de los recursos naturales; igualmente insiste con afán desmedido en la implementación de tarifas y cuotas por servicios ambientales, lo cual se traduce en que todo en la naturaleza es susceptible de crear riqueza, no asegurar su existencia.
En un comunicado, la Comisión Nacional Forestal anunció que para plantar los 250 millones de árboles se contará con la participación de los dueños y poseedores de terrenos forestales que resultaron beneficiados con el programa Pro árbol para realizar acciones de reforestación. Precisó que el programa rector forestal otorga apoyos económicos y en especie “para realizar acciones que contribuyan a lograr un desarrollo forestal sustentable”. El CCMSS señaló que el incremento en los trámites que deben realizarse para el aprovechamiento forestal ha creado incentivos para la tala ilegal, ya que con estos mecanismos se controlan las áreas bajo aprovechamiento, pero no los bosques que quedan fuera[7].
En el caso del agua, a la Comisión Nacional del Agua, organismo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, se le autoriza para el manejo integral del recurso, bien nacional que pertenece a la Nación, en los distintos títulos, atribuciones o facultades otorgadas a la autoridad del agua. Sin embargo en la reforma a la Ley de Aguas Nacionales[8], se establece que se favorecerá la descentralización de la gestión de los recursos hídricos conforme al marco jurídico vigente, se declara de interés público y se concede participación a los tres niveles de gobierno, federal, estatal y municipal, para concesionar o descentralizar la prestación de los servicios públicos de agua a terceros, convenir con los sectores social y privado con ese fin; lo cual se traduce en privatización del recurso, permite que se otorguen concesiones para que el vital líquido se comercialice y que el servicio de suministro de agua potable sea negocio de empresas trasnacionales y particulares, en perjuicio de la población.
Se señala específicamente que la regulación de los servicios de riego en distritos y unidades de riego, no afectarán los procesos de descentralización y desconcentración de atribuciones y actividades en el ámbito gubernamental, ni de las asociaciones, sociedades y otras organizaciones de usuarios de riego, en la prestación de los servicios.
Con absoluta trasgresión a la Constitución que nos rige, que considera este recurso como bien nacional, que debe usarse, explotarse y aprovecharse para beneficio de la población y elevar su nivel de vida; se permite indebidamente abrir espacios a la inversión privada en el manejo del agua, como elemento fundamental del desarrollo, de empresas o negocios, totalmente ajeno del beneficio social.
Conforme al texto del artículo 27 constitucional, el dominio originario de la Nación sobre las aguas es inalienable e imprescriptible, por tanto, el agua en general, especialmente las destinadas al servicio público y al consumo humano, no quedan sujetas a las reglas del libre mercado, ni se justifica que con el pretexto del manejo eficiente del recurso, se transfieran volúmenes de agua para lucrar con el preciado
líquido y el suministro del servicio, mediante el pago de un precio, todo ello en perjuicio de los usuarios.
La autoridad del agua como parte del Estado, le corresponde cuidar del aprovechamiento para los fines que marca nuestra ley fundamental, sin embargo, con absoluta transgresión de la ley, la regala a empresas particulares que lucran con este elemento, inclusive permite el uso de la infraestructura de suministro de agua potable ya existente en todo el país, construida con financiamiento federal.
A falta de una visión general del agua como recurso finito, limitado e inapreciable, sin cuya existencia no puede garantizarse el más básico de los derechos humanos, el derecho a la vida, el pasado y el actual gobierno han permitido y hasta propiciado la pérdida de numerosos recursos hídricos al autorizar el cambio de uso del suelo, la contaminación del agua por industrias poco escrupulosas trasnacionales y nacionales y la privatización de los servicios de potabilización y distribución del líquido.
Ha seguido, de esa manera, los ordenamientos de los organismos financieros internacionales y se ha inscrito en la tendencia imperante en América Latina, en la que grandes consorcios extranjeros se hacen con el control de un recurso que es propiedad de todos y de nadie en particular, ya sea para repartirla en redes de cañería o para envasarla y venderla como si se tratara de un producto de compleja elaboración y alto valor agregado.
Otra abierta contradicción de la Ley de Aguas Nacionales a la Constitución consiste en atribuir a la Comisión Nacional del Agua facultades en materia legislativa, como es emitir disposiciones en cuanto a concesiones, asignaciones y permisos en términos de esta ley, así como la normatividad en el ejercicio de las funciones que corresponden a los Organismos de Cuenca y Registro Público de Derechos de Agua que la conforman, facultad reglamentaria que corresponde directamente al Ejecutivo Federal y no al órgano desconcentrado encargado de la custodia y administración del agua.
Lo mismo sucede al establecerse duplicidad de atribuciones en la Comisión Nacional del Agua, los Consejos de Cuenca y los Organismos de Cuenca en relación con el manejo del agua y el control mediante el Registro Público de
Derechos de Agua.
Igualmente, aunque se establece como autoridad única en materia de agua a la Comisión Nacional del Agua, las atribuciones como cabeza de sector las tiene la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). No corresponde a la autoridad del agua decidir la forma de utilización de uno de los recursos naturales de mayor significación en la vida del ser humano, los usos prioritarios se determinan en consideración a las distintas circunstancias hidrológicas y climáticas de nuestra geografía y fundamentalmente para el consumo humano y en beneficio social.
Entre sus facultades, a la Comisión Nacional del Agua le corresponde acreditar, promover y apoyar la organización y participación de los usuarios en el ámbito nacional, con voz pero sin voto y apoyarse en lo conducente en los gobiernos estatales para realizar lo propio en los ámbitos estatal y municipal, para mejorar la gestión del agua y fomentar su participación amplia, informada y con capacidad de tomar decisiones y asumir compromisos en términos de Ley, lo cual significa que en los estados y municipios se hará la privatización de los servicios y por lo tanto la comercialización del recurso con ganancias o utilidades a empresas favorecidas con los contratos de servicios de agua potable, cuyas utilidades se van al extranjero.
La reforma a la Ley de Aguas Nacionales, aprobada por el Congreso de la Unión en 2004, fue un paso sustancial en la privatización de la infraestructura y el suministro de agua potable; según el Banco Mundial el nuevo marco legal constituye una oportunidad única para profundizar el proceso de reforma del sector, la nueva legislación (reforma) afina los mecanismos para lograr la exclusión de la población del proceso de toma de decisiones sobre las políticas y la gestión real del líquido, para trasladarlo a las grandes empresas.
Modifica la situación legal de las concesiones al incluir como tales las asignaciones para generación de energía eléctrica y se faculta indebidamente al director general de la Comisión Nacional del Agua y a los Organismos de Cuenca para el otorgamiento de concesiones y permisos de descarga a dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, estatal o municipal o del Distrito Federal; y cuando se trate de la prestación de los servicios de agua potable con carácter público urbano o doméstico.
Resulta absurda la atribución de realizar periódicamente los estudios sobre la valoración económica y financiera del agua por fuente de suministro, localidad y tipo de uso para apoyar el diseño de tarifas de cuenca y derechos de agua, incluyendo extracción del agua, descarga de aguas residuales y servicios ambientales; así como para difundir tales resultados en la región hidrológica que corresponda, para mejorar el conocimiento de precios y costos del líquido y fortalecer la cultura de pago por la gestión y los servicios del agua, así como por la protección de ecosistemas vitales vinculados con el agua, conforme a las disposiciones que dicte la autoridad en la materia, puesto que se hace inútil la regulación del Estado, al permitir la privatización de los servicios de suministro de agua potable en empresas de particulares, quienes buscarán el incremento de sus ganancias respecto del valioso recurso que se pone en sus manos.
La soberanía del Estado respecto de la propiedad de sus recursos naturales, entre los que se encuentra el agua, es indiscutible y opera a nivel internacional; por tanto, en la gestión del citado recurso no tiene justificación la consideración en el sentido que debe generar recursos económicos y financieros necesarios para realizar sus tareas inherentes, bajo el principio de que “el agua paga el agua”, conforme a las leyes de la materia; tampoco lo es el que los usuarios del líquido deban pagar por su explotación, uso o aprovechamiento bajo el principio de usuario-pagador de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Federal de Derechos; ni el que las personas físicas o morales que contaminen los recursos hídricos sean responsables de restaurar su calidad, y se aplicará el principio de que “quien contamina paga”, conforme a las leyes de la materia, puesto que es el Estado quien debe proporcionar el servicio en beneficio de la población.
En el contexto de la desafortunada reforma a la Ley de Aguas Nacionales del 2004, se dice que la utilización de las aguas debe hacerse de manera eficiente, pero al darse la privatización de los servicios de agua potable no se explica el alcance de este término, el cual pierde importancia, puesto que tratándose de negocios de particulares, lo que interesa es la ventaja económica que la prestación del servicio reporta a sus dueños, vía utilidad para que el negocio continúe.
Al alertar respecto a que el auge de la venta de agua embotellada en cierta forma es una privatización silenciosa, el director del Tribunal Latinoamericano del Agua (TLA), Javier Bogantes, destacó que los gobiernos deben entender que ante la escasez en ciertas zonas y el avance de las trasnacionales en el mercado del líquido, se debe tener mucho cuidado en emprender privatizaciones, porque finalmente las compañías privadas no buscan el bienestar de las poblaciones, sino aumentar sus ganancias.
Aun cuando se privilegia el uso doméstico y el uso público urbano, en lo que corresponde al uso industrial, debemos preguntarnos si en este uso se incluye la dotación para la comercialización del agua para beber.
La transgresión más severa a la Constitución consiste en que a la Comisión Nacional del Agua se le otorgan facultades para establecer definitiva o temporalmente instancias en las que se gestionen operaciones reguladas de transmisión de derechos que se denominarán Bancos del Agua, cuyas funciones serán determinadas en los reglamentos respectivos, cuando lo que procede es la terminación de la concesión al concesionario que quiera trasmitirla para usos distintos para los que fue otorgada.
Igualmente y en consideración a la moderna tendencia globalizadora, importadora de productos del campo para acabar con los campesinos mexicanos, quienes por hambre se convierten en migrantes hacia las grandes ciudades de México y el extranjero, donde se les explota y viven en las peores condiciones; se cambia el término drenaje agrícola por el de temporal tecnificado y el de productores por el de usuarios y se contempla la creación de los distritos de temporal tecnificado que se publicarán en el Diario Oficial de la Federación, mismos que se sustentarán en estudios técnicos formulados por los Organismos de Cuenca y autorizados por la Comisión Nacional del Agua.
En la parte relativa a la prevención y combate a la contaminación de las aguas, se establecen nuevas sanciones, con lo cual se provoca duplicidad y confusión de competencias y en cuanto a infracciones, atribuidas a las autoridades penales respecto a la contaminación del agua.
Ante esta situación, se ha presentado una iniciativa ante la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión, de nuevas reformas a la Ley de Aguas Nacionales a fin de subsanar algunos puntos que hacen inaplicable la última reforma (2004), misma que desde el 26 de abril de 2006 se ha remitido a la Cámara de Diputados a fin de que haga las observaciones y cambios necesarios, sin embargo ésta última a la fecha no ha regresado dicho proyecto de reformas a pesar de casi se cumple un año del envío por la Cámara Alta. Mientras tanto, muchas de las disposiciones vigentes no han podido ser aplicadas y han quedado en espera de que con la nueva reforma se aclaren o deroguen algunas de ellas.
Casuística en torno a los recursos naturales
Es lamentable que no obstante la legislación marco y la específica adecuada a cada uno de los recursos naturales y los múltiples avisos de alerta en cuanto a conservación y uso sustentable de los recursos, no merezca otro calificativo de ser ineficiente y que así lo estimen las autoridades correspondientes en sus declaraciones.
La conservación de los bosques
El Procurador Federal del Medio Ambiente, señala que no había fallado la coordinación entre dependencias para detener a los talamontes que laboran en la región de las lagunas de Zempoala. Lo que falló es la aplicación de la ley, lo cual explica por qué hasta hoy siguen libres 54 talamontes (?) … se detuvo a cinco campesinos al servicio de los talamontes que ya habían derribado 12 árboles gigantes. … los capos del bosque, que andan mejor armados y coordinados que las fuerzas de seguridad que los combaten[9].
En otra declaración el funcionario expresó: “estamos convencidos de que debe haber tala, pero regulada y sustentada, para que el bosque sea productivo y se convierta en una fuente de ingresos para sus pobladores, pues creemos que lo que se mantiene sin tocarse, sobre todo en un bosque, es igual de dañino que su destrucción” …. los primeros resultados del combate a este hecho ilícito incluían el aseguramiento de 13 mil metros cúbicos de madera en rollo, la inspección a más de 3 mil vehículos, y la presentación ante el Ministerio Público de 130 personas por su presunta participación en la tala clandestina, Loyola Vera informó que la mayor parte de la madera decomisada ha sido entregada a instituciones públicas como el DIF municipal y estatal, así como a las fuerzas armadas[10].
Presidentes de Tribunales Superiores y Procuradores Generales de Justicia del país reconocieron, “por unanimidad”, la imposibilidad que tienen para dar soluciones viables “a ilícitos como el narcomenudeo y los delitos forestales”. Al concluir su séptimo encuentro nacional, los encargados de procurar e impartir justicia en el país coincidieron, a decir de José Castillo Ambriz, presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de México, que no pueden solucionar la comisión de ilícitos, porque “no se cuenta con presupuesto, infraestructura y capacitación suficiente”[11].
Nos lamentamos de esta triste realidad, las leyes no fallan, lo que fallan son las personas que aplican la ley o simplemente no cumplen su función. También cabe considerar que las políticas públicas en la materia no son de prevención, conservación y vigilancia suficiente para evitar la tala clandestina.
Las organizaciones ambientalistas Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (CCMSS) y Greenpeace expresaron que las tareas sustanciales de Pro árbol, principal programa ambiental del gobierno federal, que son la reforestación y las plantaciones comerciales, “no impedirán que México siga teniendo la quinta tasa de deforestación más grave del planeta”[12].
“Los bosques de México desaparecen a un ritmo más acelerado del que se pretende reforestar, de los árboles plantados sólo sobrevivirá la mitad, de tal forma que se reforestará una superficie equivalente a menos de la tercera parte de lo que perdemos cada año”. Por otro lado, las plantaciones comerciales, lejos de proporcionar los beneficios de los bosques naturales son grandes consumidoras de agua, contaminan el ambiente debido al uso de plaguicidas y no albergan la gran biodiversidad de los bosques mexicanos. Sin embargo, recibirán 50 por ciento de los recursos del programa Pro árbol[13].
El Ajusco, que forma parte del corredor biológico Ajusco-Chichinautzin, es la segunda zona más afectada por la tala ilegal en el Gran Bosque de Agua, y las bandas de talamontes han dañado 2 mil 700 hectáreas de cubierta forestal, en las cuales existen 55 puntos de tala, señaló Greenpeace. La organización informó que, luego de realizar sobrevuelos y recorridos por tierra entre febrero y mayo de este año, fueron detectados los puntos de tala ilegal, en los cuales se encontraron evidencias, como uno o más árboles tirados, tablas, aserrín y pedazos de madera.
La zona del Ajusco, después del Parque Nacional Lagunas de Zempoala, en dicho corredor biológico, es la zona más devastada por esa actividad, revelan imágenes que la organización presentó y en las que se observa que la zona sur de la carretera Ajusco-Xalatlaco es más afectada, donde se ha desatado un conflicto agrario entre las comunidades de Xalatlaco y Santo Tomás Ajusco[14].
Se calcula que esta actividad y el crecimiento urbano hacen que en el corredor biológico Ajusco-Chichinautzin desaparezca diariamente una superficie forestal que equivale a nueve campos de futbol. Esta región alberga dos por ciento de la biodiversidad del mundo, brinda tres cuartas partes del agua que se consume en la Ciudad de México (Distrito Federal) y abastece de este líquido a los ríos Lerma y Balsas. La comunidad, asentada en Morelos, tiene unas 10 mil 800 hectáreas de bosques, las cuales forman parte del llamado “gran bosque de agua”, y la zona afectada es parte del parque nacional que tiene 4 mil 790 hectáreas[15].
En una carta dirigida al jefe del Ejecutivo Federal destaca la lucha incansable de Ildefonso Zamora Baldomero por la defensa de los bosques de su comunidad en la comunidad de Santa Lucía, Ocuilán, en el Estado de México. Sus hijos, fueron agredidos por Luis y Alejo Encarnación, conocidos taladores de la zona e hijos de Feliciano Encarnación, “uno de los principales cabecillas de las bandas de talamontes de esa zona”. Otros dos atacantes aún no han sido identificados. Ildefonso Zamora, padre de las dos personas emboscadas, ha denunciado la tala ilegal de los bosques de su comunidad desde 1998, pero las autoridades no han tomado medidas para detener a los taladores[16].
La depredación forestal ha provocado en 15 años la deforestación de mil 500 hectáreas de las más de 6 mil existentes en el paraje La Piedra, en los límites entre los Estados de México y Morelos. Integrantes de los bienes comunales de San Juan Atzingo y de Ocuilan advirtieron que si las autoridades federales y estatales no revierten este daño, los mantos acuíferos no podrán dotar de agua al Distrito Federal y a las entidades mencionadas[17].
La Secretaría de Desarrollo Rural de Guerrero informó que desde hace 15 años se pierden al año más de 40 mil hectáreas de bosques, debido a la siembra de enervantes, principalmente. Arturo García Aguirre, asesor de la dependencia, afirmó que un estudio realizado de 1983 a 2002 reveló que cada año se perdieron unas 42 mil hectáreas boscosas. Precisó que la zona en donde se concentra la mayor pérdida forestal es la que abarca los municipios de la franja costera, y en menor medida en la región de Tierra Caliente y zona centro. El especialista en materia agrícola y forestal dijo que Guerrero cuenta con una riqueza forestal de más de cinco millones de hectáreas de bosques y selvas, que pueden proporcionar a la población formas de desarrollo[18].
Chiapas ha perdido la mitad de sus bosques y selvas por la deforestación, y muestra uno de los niveles de deterioro ecológico más graves del mundo, afirmó Mario González Espinosa, investigador de El Colegio de la Frontera Sur (Ecosur). ”Aproximadamente la mitad de la superficie de Chiapas (su extensión es de aproximadamente 75 mil kilómetros cuadrados) se ha perdido, ha sido afectada o cambiado de cobertura en los últimos 50 años, y de lo que queda, bosques vemos, especies no sabemos”, señaló[19].
Semarnat y Profepa han otorgado a los Canales Templos permisos de explotación forestal hasta por 10 años en los predios El Salto, Ojo de Agua y Las Delicias. Esta familia, dijeron, ha presentado escrituras adquiridas en forma ilícita, pues la familia Gómez García, propietaria original de las 53 hectáreas, ha interpuesto demandas por despojo y robo de la madera extraída. Todo esto ha sido denunciado reiteradamente, sin que haya respuesta de las autoridades, salvo reuniones y promesas. Mientras, continúa la pérdida de bosques ricos en especies de cedro blanco, pino, oyamel y ayacahuite. En esta lucha perdió la vida Samuel Cruz Hernández, ”el más firme defensor de los bosques, quien fue asesinado en 2004. Nadie ha sido castigado por este hecho ni por los delitos de la familia Canales Templos”[20].
En un operativo coordinado entre el Servicio de Administración Tributaria, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la Secretaría de Seguridad Pública de Michoacán, así como la Secretaría de Seguridad Pública federal y la PGR, se logró el decomiso de 6 mil 116 metros cúbicos de madera, “el doble de todo lo decomisado el año pasado, cuando se incautaron 3 mil 198 metros cúbicos de madera clandestina que representan mil 750 árboles con una edad de entre 35 y 40 años.” En el operativo participaron 700 servidores públicos y también fueron incautados 17 aserraderos y centros de acopio de madera, 32 vehículos y 83 herramientas. Fueron puestos a disposición del Ministerio Público federal 56 personas[21].
Se descubrió que la Semarnat autorizó la extracción de 156 mil metros cúbicos; sin embargo, se cortaron 43 mil metros cúbicos de más. Asimismo, se detectaron errores técnicos en el programa de manejo forestal de la comunidad de Piélagos, se derribaron árboles sin planeación ni control y se realizaron cortes anuales superiores a los permitidos por la autoridad forestal. Advirtieron que los daños de la tala inmoderada son irreversibles, pues aunque se trata de un recurso natural renovable, sin un manejo adecuado los bosques se convierten en pastizales. En el expediente entregado se anexa un álbum con fotos de madera cortada y no señalada. Los peritos concluyeron que en la comunidad de Piélagos se cometió un saqueo indiscriminado de árboles[22].
La Comisión de Procuración de Justicia del Congreso del estado de México aprobó, en una sola reunión de análisis, reformas al Código Penal mexiquense para endurecer las penas contra taladores ilegales y tipificar esta actividad como delito grave en la entidad. El dictamen, que discutirá el pleno de la 56 Legislatura local la semana próxima, señala que la tala ilegal será castigada con penas que van de cinco a 20 años de prisión y que quienes incurran en esa actividad no puedan alcanzar la libertad bajo fianza, como ocurre actualmente[23].
Biodiversidad.
Hoy la (in)humanidad está provocando el sexto evento de extinción masiva en la historia de la biosfera. Y este episodio está avanzando a un ritmo mucho más rápido que en los casos de otras extinciones masivas. Se calcula que cada año se extinguen entre 17 mil y 100 mil especies. ¿Cómo puede un experto afirmar que se extinguen 17 mil especies cada año y otro científico afirmar que son 100 mil? Para algunos, eso desacredita a los biólogos y paleontólogos y los hace quedar como alarmistas. Pero no hay que engañarse. El hecho de que las estimaciones sobre el número de especies que anualmente se extinguen tengan un rango tan grande se debe, en primer lugar, a la incertidumbre sobre el número total de especies en la biosfera. El récord fósil revela que aun el rango inferior es varios órdenes de magnitud superior a la tasa normal de extinciones en el planeta en “tiempos normales”.
Lo más importante es que lo que llamamos riqueza material es resultado de un gigantesco proceso de destrucción ambiental que está provocando la mayor y más rápida extinción masiva de especies en la historia de la biosfera. Desde que surgió la vida en el planeta se han presentado cinco extinciones masivas de especies: procesos en los cuales una proporción importante de las especies existentes desaparece de la faz del planeta para siempre. La primera se produjo hace 450 millones de años y la quinta se presentó hace apenas 65 millones de años. En conjunto, esos episodios de extinciones masivas han provocado la desaparición de cerca de 98 por ciento de todas las especies que alguna vez han vivido en nuestro planeta. Ésa sí que es una estadística terrorífica[24].
Inactividad en el campo
El desgaste por uso intensivo de la tierra, propiedad de empresas trasnacionales, se incrementa en poco tiempo, lo cual obliga a utilizar fertilizantes químicos corrosivos para mantener la productividad, cuestión que supone controlar recursos hídricos y tecnológicos que abaratan costos. No menos que la apropiación de flora y fauna a medio y largo plazos para las farmacéuticas y sus rentables patentes de medicamentos. Todo ello obliga a trasnacionales y terratenientes, siempre junto a los gobiernos neoliberales, a crear una nueva alianza. Se trata de sobrepasar el dominio de la cadena de control de producción, distribución y consumo, buscando la dependencia alimentaria para doblegar por hambre la soberanía de los gobiernos en beneficio de sus intereses[25].
La cuenta regresiva se acorta. De no cambiar las cosas, el próximo primero de enero entrará en vigor la última etapa del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en agricultura e inundarán nuestro país millones de toneladas de maíz y de frijol procedentes de Estados Unidos. Dos o tres grandes empresas acapararán las importaciones y las ganancias. Se socializarán, eso sí, las pérdidas entre 5 millones de productores campesinos de estos granos[26].
Cada año dejan de sembrar maíz en el país 200 mil campesinos, y sólo durante el sexenio pasado migraron 3.4 millones de personas hacia el sueño americano, ante la falta de apoyos gubernamentales y posibilidades de vender a precio justo su producción, lo cual se repite en la Ciudad de México, donde 30 por ciento de la gente dedicada al campo, alrededor de 6 mil, han abandonado sus tierras[27].
Conviene precisar a que puntos nos referimos y en cuales se deduce que es a las autoridades gubernamentales a las que toca la responsabilidad de acatar el precepto constitucional y lograr que los beneficios por la explotación y administración de los recursos corresponde al pueblo, cada vez mas pobre, carente de recursos monetarios como resultado de los gobiernos neoliberales, la tajada del gran pastel la tienen en su mayoría empresas trasnacionales a las que se favorece mediante permisos, comercio indebido de concesiones y autorizaciones irregulares en aras del desarrollo de unos cuantos extranjeros y malos nacionales.
Construcciones irregulares.
Como era de esperarse, poderosos intereses económico-políticos de los Estados de la República que cuentan con áreas costeras se inconformaron por la entrada en vigor del decreto que prohíbe “la remoción, relleno, trasplante, poda o cualquier obra o actividad que afecte la integridad del flujo hidrológico del manglar”, así como del ecosistema y su zona de influencia…..En Quintana Roo y en otras 14 entidades costeras, los intereses privados unidos a las instancias oficiales locales expresan su inconformidad por la entrada en vigor de la reforma que protege los manglares y piden modificarla. Destacan los casos de Campeche, Sinaloa, Nayarit, Veracruz, Chiapas y Tabasco, ricos en dicho ecosistema. Hasta el nieto de El General que gobierna en Michoacán, se sumó a la presión porque la nueva legislación “impide el desarrollo económico que proporcionan los recursos naturales para garantizar la satisfacción plena de los derechos sociales”. Precisamente lo que no han hecho esos gobernadores, pues la destrucción de los ecosistemas costeros y la presencia de las cadenas hoteleras trasnacionales han ido de la mano de mayor desigualdad social y económica, lavado de dinero, enriquecimiento de funcionarios. Al lado de los hoteles de lujo, miles de pobres, como en Cancún y la Riviera Maya, anunciados como modelos de desarrollo turístico sin pobreza ni depredación[28].
A diario aparecen noticias de hechos catalogados como afectaciones al medio ambiente y en uno solo de estos casos no se les da seguimiento penal alguno y se limita a la simple intervención de la autoridad administrativa en revisión del asunto, sea para darle marcha atrás o autorizarlo, lo cual no tiene porqué suceder las puesto que las previsiones deben anticiparse a los hechos.
Que sepamos, los inversionistas tienen campo fértil para fincar sus negocios en esa parte de nuestro territorio. Tan es así que grandes corporaciones y decenas de miles de ciudadanos extranjeros han sentado allí sus reales y construido lo mismo hoteles que casas, algunas de gran lujo, y lo han hecho en los sitios más bellos, gracias a las facilidades y la protección oficial. En ocasiones han causado daño a ecosistemas invaluables, como los humedales, y a los sitios de desove de tortugas. Pero, en cambio, siguen sin cumplir las incontables promesas gubernamentales de poner orden en la zona marítima federal terrestre, esa franja de apenas 20 metros de ancho, medida a partir de donde rompen las olas. La inmensa mayoría de los negocios y construcciones de todo tipo que allí existen son irregulares: incumplen la ley vigente sobre la materia[29].
En Baja California Sur corren el mismo peligro las playas públicas Palmilla y El Coyote, pero los casos se multiplican en el Pacífico, el Golfo y el Caribe. “Hay cientos de denuncias por la entrega de zonas costeras a los extranjeros, y el gobierno no ha defendido el patrimonio nacional ni a los indígenas, a quienes ya despojados de sus tierras se impide vender artesanías”[30].
Pronto llegaron aquí las inversiones, en especial de origen español, y los visitantes que dejan divisas y rechazan el estilo mayakitsch de Cancún. “Vienen por todo” los españoles y su paquete todo incluido, me dijo una conocedora de la región, y lo están logrando gracias a las facilidades que les dan las instancias oficiales y a la falta de una política para hacer cumplir la normatividad ambiental, el uso del suelo y los recursos litorales[31].
El proyecto turístico Downtown Tulum –a cuyos inversionistas el gobierno del estado planea vender un predio de 27 hectáreas propiedad de la Universidad de Quintana Roo (Uqroo)– puede ocasionar graves desequilibrios ambientales y arqueológicos en la zona, denunciaron ciudadanos integrados en la asociación Grupo por Tulum. Aseguraron que el megaproyecto habitacional y comercial, ubicado en el municipio de Solidaridad, es publicitado y comercializado sin los permisos de construcción, por lo que se desconoce si los inversionistas privados cuentan con autorizaciones en materia ambiental[32].
De acuerdo con información de Patricio Martín, del Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Cemda), en el plan de desarrollo urbano de Cancún de 1993 sólo se indicaban dos lugares donde podía haber uso de suelo THE, el cual no define parámetros para el desarrollo de proyectos, pero fue actualizado en 2005. Entonces, se hicieron modificaciones sin consulta pública previa. Los efectos de los nuevos planes se observarán en manglares, provocarán degradación de recursos naturales, destrucción de arrecifes, lagunas y dunas, afectarán la calidad del agua y su disponibilidad, y ocasionarán contaminación de los mantos freáticos y ecosistemas lagunares. Además, son una amenaza para el sistema arrecifal mesoamericano[33].
La venta a particulares de esos espacios de Cancún sufrió dos serios reveses en 2007. Uno tuvo que ver con la venta de una parte de la playa pública Delfines, la más grande de la ciudad, que Fonatur entregó a un grupo privado italiano.
Luego, el ayuntamiento aprobó la privatización de la playa Marlin, que ahora será operada durante 30 años por un particular que podrá cobrar la mayoría de los servicios…..El director de Fonatur informó que la dependencia debió devolver otros 40.7 millones de pesos a la empresa Bay View Grand, los cuales se le habían cobrado durante la pasada administración por la sobredensificación del proyecto Grand Island. Esta sobredensificación fue recientemente revertida por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, que no autorizó la manifestación de impacto ambiental, y obligó a los inversionistas a replantear todo el proyecto. Gran Island sería un desarrollo de 16 torres de 20 pisos cada uno a orillas de la laguna Nichupte, lo cual causó grandes protestas ciudadanas, de grupos ambientalistas, partidos y hasta empresarios hoteleros que consideraban que se trataba de un atentado urbano y ecológico contra Cancún[34].
La empresa Ingeniería Geotecnológica de México, contratada por el gobierno de Nuevo León para realizar el estudio de impacto ambiental de un túnel de mil 600 metros y un eje vial de 19.8 kilómetros que cruzaría el Cerro de la Silla, derriba árboles y taladra esa zona natural protegida, a pesar de que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) clausuró esos trabajos el 26 de abril porque carecía de permiso, sostuvieron vecinos de la comunidad La Tinaja y de la colonia Bosques del Country[35].
Petróleo.
El principal soporte de la economía mexicana lo constituye sin duda la riqueza petrolera tantas y tantas veces considerada de propiedad nacional, sin embargo, a través de los contratos de servicios múltiples se ha dejado en manos de extranjeros la administración del recurso. En ese sentido se considera a la Nación como una extraña y se afirma: “la defensa de Pemex es imprescindible, sin duda, pero urge ir más allá de las posturas defensivas: hace falta reflexionar sobre el tipo de economía que aspiramos a construir en el mundo globalizado de hoy. Para ello cita las palabras de Rafael Galván: “México no puede ser gobernado con filosofía de hombre de negocios ni por hombres que sobrepongan los intereses particulares a los intereses nacionales. México no puede ser gobernado por los grandes monopolios extranjeros, ni por quienes quieran prestar su nombre, su autoridad o su influencia a esos monopolios…” (21 agosto de 1963) ¿Será posible la sobrevivencia de la nación?”[36].
Informações Sobre o Autor
Thalía Denton Navarrete
Profesora-Investigadora del Departamento de Derecho de la Universidad Autónoma Metropolitana de México. Forma parte del Grupo de Investigación en Derecho Ambiental en el Departamento de Derecho, Unidad Atzcapotzalco. Doctoranda en Derecho Ambiental, Universidad de Alicante, Alicante, España, en convenio con la Universidad Autónoma Metropolitana, México.
