O funcionário público e a Carta Magna de 1934

Sumário: 1. Introdução. 2. Funcionário público. 3. Natureza da relação entre o funcionário e o Estado. 4. Estatutos dos funcionários. 5. Funcionários de fato. 6. Provimento de Cargos Públicos. 7. Estabilidade de Funcionários Públicos. 8. Remoção. Inamovibilidade como Garantia Constitucional – Disponibilidade e Supressão do Cargo. 9. Disponibilidade. 10. Supressão do Cargo. 11. Acumulação Remunerada. 12. Fiança. 13. Tomada de Contas. 14. Seqüestro dos bens dos responsáveis. 16. Prisão Administrativa. 17. Processo Administrativo. 18. Aposentadoria. 19. Tempo de serviço. 20. Montepio. 21. Síntese e Conclusões.

1.Introdução.

O tema da função pública neste período histórico e constitucional do Brasil se iniciará a partir do estudo da obra de Themístocles Brandão BRANDÃO CAVALCANTI “Instituições de Direito Administrativo Brasileiro” publicada no ano de 1936.[1]

O autor trata dos principais pontos do direito administrativo no Brasil, seus institutos e doutrinas, além de analisar a jurisprudência da época. Como não poderia deixar de ser, o respectivo autor faz longo estudo sobre as características marcantes da função pública estabelecidas na Constituição da República do Brasil de 1934 e legislação correspondente então em vigor.

Em virtude do exposto acima, exporemos em linhas básicas do seu pensamento.

Prefaciando a obra, explica que a base da mesma é a teoria geral do Estado. Aponta que o seu trabalho desenvolve dentro da estrutura orgânica do Estado definida pela Constituição de 1934 e justifica o seguinte:

“A importância do direito administrativo interessa, portanto, dada a complexidade das actividades do Estado, a generalidade dos indivíduos.”[2]

2.Funcionário público.

A primeira afirmação do citado autor é a respeito da dificuldade de definir-se o que forsse funcionário público. Admite o mesmo, entretanto a suposição do exercício de uma função pública, embora admita que o jurado e o advogado também exerciam função pública sem serem funcionários públicos.[3]

Para BRANDÃO CAVALCANTI:

“A confusão vem da palavra funccionário que faz presumir o exercicio da funcção.”[4]

Em relação aos advogados, tutores e os jurados ressaltados pelo mesmo, de acordo com o Regulamento da Ordem dos Advogados, exerciam eles “serviço público federal”. Posto que eram tais encargos impostos pelo Estado de maneira obrigatória ou faultativa. Já os cargos públicos traziam, como empregos de que eram sinônimos, significado de subordinação hierárquica na esfera administrativa. Assim restava bem caracterizada a função.

Após demonstração realizada pelo autor como acima demonstrada, acaba o mesmo por concluir pela constatação da existência de uma categoria de pessoas que, apesar de exercer um “encargo ou serviço público”, não eram só por isso, funcionários públicos.[5]

Completa exemplificando com a demonstração de que a função honorífica abrangia diversas pessoas que exerciam “munus público”.

 “…ou por imposição do Estado ou facultativamente, como contribuição para os seus serviços, ou em virtude de eleição.”[6]

Além de citar os empreiteiros de serviço de Estado e todos os que com ele contratam ou contribuem com os seus serviços que, embora exercessem funções  de Estado, não eram funcionários públicos.[7]

Tratando-se do conceito expresso na Constituição de 1934, o art. 170 assim estava escrito:

“O quadro dos funccionarios publicos comprehenderá todos os que exerçam cargos públicos, seja qual for a forma do pagamento.”[8]

Em virtude do dispositivo constitucional, estava a definição de funcionário público ao que se entendia por cargos públicos.

O Presidente da República e os seus Ministros exerciam cargos públicos mas não pertenciam ao quadro dos funcionários por estarem  transitoriamente exercendo suas funções e que, mesmo em sendo assim, não se lhes poderia negar a qualidade de funcionários genericamente que fosse.

Acaba BRANDÃO CAVALCANTI por demonstrar que genericamente o exercício de função pública, gratuito ou oneroso, “honorário ou de carreira”, importava na qualidade de funcionário. É claro que respeitada a exceção de se considerar a afirmativa no sentido técnico de estar a respectiva pessoa integrada dentro do corpo da administração pública.[9]

Funcionários públicos eram aqueles que exerciam cargos públicos e não aqueles que porventura realizassem algum serviço público somente.[10]

Demonstra o autor acima, oportunamente, que a Constituição de 1934 tratava em seu art. 168 os cargos, como fazendo parte do quadro dos funcionários públicos todos os que exerciam cargos públicos, independentemente de forma específica de pagamento.[11]

3.Natureza da relação entre funcionário e Estado.

A questão da natureza da relação entre o funcionário de então e o Estado era primeiramente tratada pela exposição das divergências que ocorriam entre os doutrinadores acerca do caráter unilateral ou bilateral da relação jurídica então estabelecida entre o Estado e seus funcionários.

Demonstrava BRANDÃO CAVALCANTI:

“É este um terreno onde multiplas são as divergencias doutrinarias. Estas attendem principalmente quanto ao caracter unilateral ou bilateral da relação juridica que se estabelece entre o funccionario e o Estado. I – Acto bilateral; II – Prestação de serviços; III – Mandato; IV – Contracto (sui generis, nominado, de adhesão); V – Do estatuto.”

Para utilizar as teorias acima valeu-se do autor M. Petrozielo, em seu Il rapporto di pubblico imprego.[12]  

Apontava o mesmo como sendo a teoria mais importante a do contrato.[13]

Entretanto, ressaltava ele que para a caracterização da relação jurídica em análise como contratual, haveria a necessidade de que os contratantes desfrutassem de liberdade para convencionar o que lhes fosse de maior interesse e conveniência. Tal não ocorria, sendo que a única manifestação presente era a de aceitação. Ou, então: “Seria quando muito um contracto de adhesão.”[14]

Neste ponto da análise realizada, BRANDÃO CAVALCANTI lembrava que o Estado, como entidade de Direito Público que era, estabelecia as normas gerais através do seu estatuto legal. Neste eram estabelecidas normas que fixavam a situação legal de seus funcionários, os quais às mesmas se sujeitavam após serem nomeados e adquirirem os direitos legalmente assegurados.[15]

Não deixa de falar o autor sobre aqueles funcionários que estavam sujeitos às disposições legais e, mais, também se sujeitavam a determinações contratuais, ou, nas suas palavras, “…uma verdadeira locação de serviços.”[16]

Professores e certos cargos técnicos eram freqüentemente os profissionais para os quais o Estado se valia deste tipo de vinculação jurídica. Nela, além de estarem os contratantes sujeitos a outras normas fixadoras de competência e deveres dos funcionários da mesma categoria, também, e aí se distinguem destes, o prazo em que seriam investidos da função era fixado.

Carlos Maximiliano fala sobre a jurisprudência americana contrária à idéia do contrato.[17]

No tocante à teoria da locação de serviços, utilizando-se das opiniões de Laband, Meucci e Kammerer, BRANDÃO CAVALCANTI relembra que tal teoria fora abandonada por ser insustentável devido à sua inexatidão e inconveniência. Isto porque o funcionário não poderia ser confundido com um mero empregado que obedeceria às determinações do locador de sua mão de obra, mas, sim, atendia ele às determinações estabelecidas pela lei.[18]

Outra teoria trazida era a do mandato civil. Pelos seus adeptos, lembra o autor:

“…a funcção publica decorre de uma delegação de Estado para determinado indivíduo exercer certa funcção administrativa, agindo em nome do Estado que elle representa.”[19]

Aponta o mesmo o que considerava erro desta doutrina como sendo decorrente da:

“…confusão de certos princípios de direito privado com os de direito publico. Aquelles são inapplicaveis ás relações com o Estado, quando este aje como poder político.”[20]

Em seguida, as relações do Estado são muito amplas e que a sua vontade, expressa pelos órgãos supremos, não permite a liberdade que possuem dois particulares, por exemplo.[21]

E:

“Entre nós a theoria é inaceitavel em um regimen de estabilidade dos funccionarios, e quando vigora um regimen de responsabilidade do Estado pelos actos dos seus funccionarios, incompativel com os principios civilistas que presidem á integração das relações juridicas ora examinadas.”[22]

Em relação à teoria do contrato, subdivide-se em três tipos segundo a natureza do mesmo. Eram eles:

“a) contracto sui generis;

b) contracto inominado;

c) contracto de adhesão.”[23]

Eram três as espécies de contrato. Já as teorias contratuais tratam do assunto seguindo critérios puramente civilistas, segundo as quais:

“…as relações decorrentes do emprego só se realisam mediante accordo de vontades que estabelece o laço jurídico entre o funccionario e o Estado.”[24]

Pelo fato deste contrato não ser de direito privado, recebeu ele o apelido ou a denominação de sui generis.

Eram fortes argumentos contrários a esta teoria os seguintes pontos:

“A situação juridica do funccionario, salvo os direitos adquiridos em virtude de lei (não se trata de funccionarios contractados), pode ser alterada por vontade unilateral do Estado, bem como as suas atribuições, competência, natureza de serviço, estipendio, horario de serviço, etc., a menos que se queira dar a feição sui generis a taes contractos, attendendo a essas circumstancias.”[25]

Citando LAFFERIÉRE e Gaston JÉZE, BRANDÃO CAVALCANTI lembra que a situação jurídica do funcionário público era regulamentar e não contratual. Aponta entretanto que no Brasil, a teoria contratual era a preferida, doutrinária e jurisprudencialmente, como a seguir:

“Entre nós é a theoria contractual, sem duvida, a preferida na doutrina e na jurisprudencia dos nossos Tribunaes.”[26]

Dentro da teoria do contrato em análise no presente momento, temos a figura do contrato inominado. BRANDÃO CAVALCANTI não procedeu maiores aprofundamentos em sua obra, mas, apenas citou autores como Kammerer e D’Alessio para concluir pela sua rejeição, posto que:

“…são de ordem privada, quando as relações do emprego público pressupõem um regimen especial só encontrado no Direito Publico.”[27]

Ao se falar da teoria do contrato de adesão, inicie-se por caracteriza-lo como aquele que exige manifestação de vontade do particular que simplesmente aceitaria as condições que o Poder Público impusesse.[28]

Pondera o autor como sendo este tipo de contratação:

“…mais humana de estabelecer uma situação de direito, quando uma das partes como o Estado, por exemplo, é mais poderosa.”[29]

Após demonstrar a semelhança desta teoria ao que era aplicada nos contratos coletivos de trabalho que esperam apenas pela adesão de ambas as partes, BRANDÃO CAVALCANTI advertia que, apesar das mesmas, tal teoria não poderia ser utilizada no serviço público.[30]

Explica o autor que o contrato de adesão não pode ser alterado pelas partes, senão nas exceções imprevisíveis que acontecem com qualquer contrato.[31]

Finalizando o tratamento desta teoria, a lei é que subordina a função pública. Pode ela, desde que respeite os direitos adquiridos no regime de lei em vigor, modificas situações jurídicas em curso. No tocante aos direitos adquiridos, sabe-se que estes integram o patrimônio do funcionário, daí a sua inalterabilidade.[32]

Em relação à teoria estatutária, explica o seu surgimento em função das dúvidas e divergências ocorridas no tratamento da relação jurídica entre o Estado e o seu Funcionário sob o ponto de vista de princípios do direito civil.[33]

Pela teoria estatutária, a lei e os regulamentos é que imporiam as condições do serviço público e dependeriam somente da aceitação do funcionário. Assim, a lei e os estatutos é que caracterizariam a relação jurídica em estudo.[34]

O autor estudado já apontava que as conseqüências decorrentes da teoria dos estatutos eram as seguintes:

“1º – Os mesmos princípios, as mesmas normas, regem a situação jurídica de todos os funcionários. Não há situações individuaes em matéria de estatuto ou regulamento. 2º – Deve o funccionario conformar-se com as modificações feitas pela lei ou pelos regulamentos em seu estatuto, salvo o direito á indemnisação somente quando venha ferir direitos adquiridos, ou disposições constitucionaes.”[35]

Além de utilizar-se da opinião de Rolland, para expressar estas idéias,  ainda aponta como defensores desta teoria autores como DUGUIT, HAURIOU e D’ALESSIO.

Não deixa de lembrar a opinião contrária de BERTHELENY que acabava tentando solucionar a questão através da diferenciação entre os “funccionarios de autoridade” e os “funcionarios de gestão”.[36]

Lembrava ele que a teoria estatutária era largamente aceita na França e que, além disto, não via como insistir em diferenciações quando a teoria estatutária explicava tão bem a situação dos funcionários públicos.[37]

4.Estatutos dos funcionários.

Nos arts. 188 e seguintes da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de Julho de 1934, aponta BRANDÃO CAVALCANTI, o que considerava uma de suas grandes inovações, que a mesma reservara um título especial sobre funcionários públicos. No mesmo se encontravam os principais pontos relativos aos estatutos dos funcionários.[38]

Lembra a consagração de garantias fundamentais da função pública asseguradoras de sua “fixidez”, não mais sendo sujeitas a alterações em sua estrutura fundamental via leis ordinárias.[39]

Cita como precedentes destes dispositivos expressos na nossa Carta Magna a matéria encontrada nas Constituições dos seguintes países: Alemanha, Austria, Baviera, Finlândia, Grécia, Polônia, Rússia, Romênia, Tchecoslováquia, Turquia e Iugoslávia.[40]

Mostra que a matéria foi constitucionalizada antes da elaboração de um Estatuto dos funcionários públicos, apesar dos projetos apresentados e das tentativas realizadas através de comissões desde o ano de 1901 pelos seguintes autores: ALCINDO GUANABARA (1901), JUSTINIANO DE SERPA (1907), GRACCHO CARDOSO (1911), MONIZ SODRÉ (1913), CAMILLO DE HOLLANDA (1914), comissão composta por JOÃO LYRA e MANOEL CICERÓ nomeada pelo Presidente EPITÁCIO PESSOA (1921), comissão nomeada pelo Ministro da Fazenda HOMERO BAPTISTA composta por ALBERTO BIOLCHINI e OSCAR BORMANN (1923), projeto apresentado pelos Deputados GRACCHO CARDOSO, HENRIQUE DÓDSWORTH, DANIEL DE CARVALHO, MAURÍCIO DE MEDEIROS E SÁ FILHO (1929) e finalmente estudos renovados do assunto pela subcomissão legislativa composta pelos       Drs. MIRANDA VALVERDE, FIGUEIRA DE MELLO e QUEIROZ LIMA (1931).[41] Note-se que a lei nº 2924 de 1915, em seu art. 125  já fixava as condições de estabilidade dos funcionários públicos e as normas gerais do processo administrativo. Também através do Dec. 12.296, de 6 de Dezembro de 1916, o Presidente WENCESLAU BRÁS mandava consolidar as disposições regulamentares em vigor. Dependia isto, porém, de referendo congressual, o que não foi feito. [42]

Sabemos hoje, pelo conhecimento da História, que o primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos Brasileiros só veio a ser realidade no ano de 1939.

As “garantias” poderiam existir independentemente do estatuto, através da Constituição ou das leis ordinárias.[43] Entretanto, já ressaltava este autor a vantagem advinda da uniformidade das normas regulamentares para todos os funcionários e da dificuldade de reformas que viessem quebrar a unidade do Estatuto, tal como o fez a recente Emenda Constitucional nº 19 que instituiu a reforma administrativa em 1998 e descaracterizou o regime jurídico único implantado a partir da lei de nº 8112/90.

5.Funcionários de fato.

BRANDÃO CAVALCANTI explica que eram funcionários de fato aqueles indevidamente nomeados , ou em virtude de desacordo com a lei, ou em virtude de demissão ilegal de seus antecessores no cargo.[44]

O art. 173 da Constituição de 1934 assim  estava expresso:

“Invalidado por sentença o afastamento de qualquer funccionario, será este reintegrado em suas funcções, e o que houver sido nomeado em seu lugar ficará destituido de plano, ou será reconduzido ao cargo anterior, sempre sem direito a qualquer indemnisação”.

Ponto interessante é o de que eram funcionários de fato aqueles investidos por um Governo de fato, instituído por uma revolução.

Comentava o autor acima que esta era a solução encontrada na França quando da ocasião da Comuna, momento em que vários atos foram invalidados.[45] Aduz que, posteriormente, entretanto, por força das circunstâncias, lei revalidou tais atos posto que tal situação ferira muito as situações individuais.

Encerra a questão da seguinte forma:

“Em quaesquer circumstancias, a tendência é para reconhecer a legitimidade dos actos praticados por funccionarios de facto, inclusive usurpadores. É que interesses superiores assim o exigem, além de difficuldades insuperáveis no restabelecimento de situações juridicas já modificadas por actos apparentemente legitimos.”[46]  

6.Provimento de cargos públicos.

O provimento dos cargos públicos era de fundamental importância. Ínsito à democracia está o direito de todos terem acesso às funções públicas. Também se sujeita este direito às condições legais e, principalmente a seleção dos indivíduos mais capacitados para exercer a função.[47]

Dentro deste contexto, há ainda o princípio de que quanto mais rigoroso o processo seletivo, maiores os direitos do funcionário.[48]

JEZE aponta três processos de escolha então existentes. Eram eles: “1º) – A nomeação; 2º) – A eleição; 3º) –  O sorteio.”[49]

Cada um destes processos, respectivamente, apresentavam as seguintes características diversas como a de designação feita por um só indivíduo (nomeação), designação feita por indivíduos diversos (eleição) e designação feita pelo acaso, sem a intervenção da vontade humana (sorteio).[50]

O processo normal de designação de funcionários públicos era o da nomeação pelo Presidente da República, que era competente para tal. Comenta BRANDÃO CAVALCANTI que , desta forma, podia-se fazer maior seleção. Desta forma, a aferição da idoneidade e a qualificação do funcionário seria facilitada. Entretanto, além de aumentar a responsabilidade do responsável pelas nomeações de funcionários, indica o autor que favorecia também o que chamava de “filhotismo” ou “favoritismo”.

A Constituição de 1934 previa como casos excepcionais de provimento de cargos públicos, através de nomeações a serem feitas pelo Poder Executivo:

“1º) – Os Ministros de Estado são de livre nomeação e demissão do Presidente da República (art. 56, n. 2 da Const.). 2º) – Os Ministros da Côrte Suprema são de livre nomeação do Presidente da República entre os brasileiros natos de notavel saber jurídico e reputação ilibada, alistados eleitores, não podendo Ter, salvo os magistrados, mais de 56 nem menos de 35 annos (art. 74 da Const.). (…) 3º) – As mesmas exigencias são feitas para o Tribunal que for creado pelo art. 79 da Const. 4º) – Para os Juizes Federaes, as determinações constitucionaes são menores (art. 80 da Const.), mas são elles nomeados pelo Presidente da República entre aqueles incluidos em uma lista de cinco nomes, organisada pela Côrte Suprema. (…) 5º) – Os membros da Justiça Eleitoral extranhos á magistratura são nomeados pelo mesmo processo dos Juizes Federaes ( arts. 82, § § 2º, 3º e 4º). 6º) – Os Ministros do Tribunal de Contas (art. 100 da Const.) são nomeados de accordo com as mesmas normas que aquellas exigidas para a Côrte Suprema. 7º) – O Procurador Geral da República é de livre nomeação.”

A Constituição também previa as seguintes hipóteses de nomeação, de grande interesse:

“a) os funccionários das secretarias, cartorios e serviços auxiliares dos Tribunaes, são de livre nomeações desses mesmos Tribunaes, de accôrdo naturalmente com as normas de seus regimentos (art. 67. da Const.). b) O Tribunal de Contas igualmente, (…) do texto constitucional (art. 100, § único) tem as mesmas atribuições acima enumeradas, dada a equiparação que pretendeu a Constituição dar os Tribunaes Judiciarios e ás duas Camaras, em tudo quanto se refere á organisação de sua secretaria. c) finalmente as Secretarias, quer da Camara dos Deputados, quer do Senado, são por elles próprios organisadas (arts. 26 e 91, VI, da Constituição).”[51]

A nomeação como era entendida àquela época, era ato discricionário do poder competente, salvo previsão legal. Em virtude disto, tinha as vantagens e inconvenientes do sistema vigente.

As vantagens podem ser enumeradas como a dependência da qualidade do que pratica o ato de nomear, da sua isenção, dos seus propósitos, de sua categoria, sua dedicação ao serviço público, suas qualidades pessoais e de escolha e seleção.

De outra forma, a lei limitava a possibilidade de escolha aos critérios seguintes apontados por BRANDÃO CAVALCANTI: “a) o concurso – que póde ser: de títulos e de provas; b) a apresentação de diplomas e outras condições; c) classificação pela simples prova de habilitação.”[52]

O concurso era meio normal e regular de provimento de cargos públicos. E aponta o seguinte dispositivo constitucional do art. 170, nº 2, para esclarecer sua exposição:

“A primeira investidura nos postos de carreira das repartições administrativas e nas demais que a lei determinar, effectuar-se-há depois do exame de sanidade e concurso de provas ou titulos”.

Já na época estudada, ou seja, no regime constitucional de 1934, os concursos de provas se constituíam de exame de matérias que interessavam à atividade que o candidato exerceria se fosse aprovado. Eram provas escritas, orais e às vezes práticas, como exames de laboratório, desenhos, palestras ou dissertações dos candidatos.[53]

Os concursos para professor exigiam, já naquela época, defesa de tese a ser feita pelo candidato sobre a monografia apresentada para o concurso.[54]

O concurso de títulos consistia na apresentação dos documentos que comprovavam a habilitação do candidato. Eram os mesmos diplomas, documentos, escritos livros e outros. Tais títulos variavam de acordo com a natureza da função.[55]

Da mesma forma como se dá atualmente, tais concursos públicos apresentavam prazo de validade. Este variava de dois a três anos.[56]

Apontava ainda o autor que algumas legislações  utilizavam o que era conhecido como o princípio do  “noviciado”, o que vinha a ser um período no qual o funcionário não tinha as garantias do cargo.[57]

Outra tendência era o fim da liberdade profissional como princípio amplo e irrestrito. Para tal, ele demonstra que o art. 113, n.13 da Constituição ora em vigência, permitia a exigência de prova de capacidade para o exercício de qualquer profissão. Em conseqüência disto, podiam as leis e regulamentos impor condições especiais de capacidade para o exercício de muitos cargos considerados técnicos.[58]

Pelo critério da nacionalidade, os cargos públicos eram acessíveis a todos os brasileiros, inclusive os naturalizados. Eram exceções a seguir para estes últimos:

“1º) Os deputados (art. 24 da Constituição).  2º) O presidente da Republica (art. 52, § 5).  3º) Ministros de Estado (art. 59, § único).  4º) Ministro da Côrte Suprema (art. 74).  5º) Ministros do Tribunal (art. 79 da Constituição).  6º) Juizes Federaes (art. 80).  7º) Os senadores (art. 89).  8º) Procurador Geral da Republica (art. 95, § 1º).”

Para todos os cargos acima era necessário ser o postulante brasileiro nato. Isto porque a própria natureza da função exigia, por razões de óbvia importância, que assim  fosse. [59]

Os professores públicos (“…o magisterio publico…”), de acordo com o art. 158, § 1º da Constituição, podiam ser estrangeiros. Isto em virtude da natureza técnica da função e desde que fossem contratados temporariamente.[60]

Também a idade do funcionário era ponto condicionador do exercício da função pública. De acordo com a natureza das funções, podia a lei estabelecer limites mínimos ou máximos. Os interesses protegidos por tal restrição eram os do próprio serviço público. Desenvolvimento intelectual, capacidade e responsabilidade do funcionário eram questões de grande importância correlacionadas com a questão.[61]

Constitucionalmente prevista, a limitação e exigência de idade para o acesso aos cargos de Presidente da República ou Senador, por exemplo, também se aplicava para a aposentadoria compulsória daqueles ocupantes dos mesmos.[62]

Considerada uma indiscutível conquista feminina, a igualdade jurídica do sexo no concernente ao direito de acesso aos cargos públicos representou grande avanço no próprio desenvolvimento do ser humano como um todo que não podia mais relegar as mulheres a um plano inferior de meras reprodutoras da raça humana, tal como nas sociedades árabes mais atrasadas e conservadoras.

O sexo não podia mais justificar qualquer diferença na avaliação de capacidade para o exercício de função. Iguais em direitos e deveres , homens e mulheres eram tratados pela Constituição de 1934 sem nenhum privilégio.[63]

Outro requisito para o acesso à função pública era o exame de sanidade. O critério de aferição da mesma estava envolvido com a natureza do serviço. Certas doenças como a tuberculose e a lepra eram empecilhos para o acesso à função pública.[64]

Pelo exame de sanidade buscava-se, primeiramente, pessoas fisicamente capazes e, logo depois, indivíduos que não representassem risco de uma aposentadoria precoce e dispendiosa aos cofres públicos.[65]

7.Estabilidade de funcionários públicos.

A Constituição de 16 de julho de 1934 trouxe em seu texto a estabilidade dos funcionários públicos. É BRANDÃO CAVALCANTI quem afirma: “Deante do novo texto constitucional, a estabilidade em principio do funccionario publico está incorporada de maneira indiscutivel ao nosso systema administrativo.”[66]

Apontado pelo autor acima que a estabilidade estava sujeita a uma série de modalidades, classificada é pelo mesmo da seguinte forma:

“1º) os vitalicios – só demissiveis em virtude de processo e condemnação judicial; 2º) os que só podem ser demittidos por justa causa ou motivo de interesse publico; 3º) os que só podem ser demittidos em virtude de sentença judicial ou processo administrativo;  4º) os demissiveis ad nutum.”

O autor acima analisou cada uma das classes de funcionários da seguinte forma:

Primeiramente tratou dos vitalícios e, ao fazê-lo, iniciou por considerá-los como uma classe excepcional. Eram componentes da mesma os magistrados, os militares e os Ministros do Tribunal de Contas. Estes somente eram demitidos se fossem condenados em processo criminal. Assim era estabelecido pelos arts. 63-a, 106, e 158, § 2º da Constituição vigente.

Já considerava, àquela época, como sendo tal um privilégio contrário aos princípios democráticos.

Discutia-se, então, se a vitaliciedade poderia ser decretada por lei ordinária ou somente pelo texto da Constituição. O ponto era o de que eram necessariamente distintos os funcionários que eram demitidos em virtude de condenação judicial e os que eram simplesmente sujeitos ao processo administrativo.

Para o mesmo, somente os que dependiam de condenação judicial para serem demitidos eram vitalícios, “…no sentido constitucional do termo.”[67]

Funcionários com menos de dez e mais de dois anos de serviço público só podiam ser demitidos com justa causa ou por motivo de interesse público. Tal garantia era ampla e geral e esbarrava na elasticidade dos conceitos de interesse público e de justa causa. Não dependiam de processo administrativo ou condenação judicial e podiam ser provados, nas palavras de BRANDÃO CAVALCANTI:

“pelos meios que a natureza do processo ou a causa de demissão permittirem.”[68]

Justa causa poderia ser o cometimento de infração grave, uma incompatibilidade para o serviço público, interesses da administração ou supressão do cargo, situações estas as quais deveriam ser estabelecidas anteriormente em lei ordinária.[69]

BRANDÃO CAVALCANTI  esclarecia:

“Dentro de um certo critério, poder-se-hia comprehender nesta categoria o conceito de bem servir, de accôrdo com a doutrina, a nosso vêr mais acertada, eu exige a prova do máo serviço para justificar a demissão dos funccionarios nomeados com aquella clausula.”[70]

Ainda, funcionários que somente podiam ser demitidos em virtude de sentença judicial ou processo administrativo, eram, marcadamente:

“Houve tempo em que sómente os funccionarios de concurso gosavam dessas garantias notadamente os professores de Institutos officiaes.”[71]

No período anterior à lei nº 2.924 de 1915, a jurisprudência a respeito do tema era confusa.[72]

No entanto, com o nascimento deste documento legal, ocorreu o estabelecimento das garantias devidas aos funcionários com mais de dez anos de função. O art. 125 da mesma lei, que dizia o seguinte:

“O funccionario ou empregado publico federal, salvo os funccionarios em comissão, que contar dez ou mais annos de serviço publico federal, sem ter soffrido penas do cumprimento de seus deveres, só poderá ser destituido do mesmo cargo em virtude de sentença judicial ou mediante processo administrativo”.[73]

A Constituição de 1934, posteriormente, extinguiu a exigência da falta de penas relativas ao cumprimento dos deveres para que fosse assegurada a estabilidade do funcionário.[74]

O art. 169  da mesma Carta Magna estabelecia que os funcionários nomeados após aprovação em concurso público de provas, dois anos de exercício de função geravam a estabilidade, e, que aqueles funcionários nomeados por qualquer outra forma, somente eram estáveis depois de dez anos de efetivo exercício.[75]

Explica BRANDÃO CAVALCANTI  a estabilidade nos seguintes termos:

“A estabilidade consiste na indemissibilidade, independente de processo criminal ou administrativo, com todos os elementos de defeza.”[76]

Os membros do ministério público federal, por disposição constitucional, porém, gozavam da garantia da estabilidade sem depender dos interstícios previstos texto do art. 169.[77]

Outra espécie era composta por aqueles funcionários demissíveis ad nutum. Estes eram aqueles funcionários que não eram protegidos por nenhum dispositivo legal ou que não tinham tempo suficiente de função ou porque eram funcionários de natureza temporária.[78]

Define aquele autor:

“São aquelles que, ou substituem um funccionario effectivo na sua falta ou impedimento, ou que provêm temporariamente a um cargo publico.”[79]

Explica o mesmo autor que os funcionários interinos não gozavam de nenhuma estabilidade.

Esclarece também que ao substituírem funcionários em licença ou férias, tinham estes direito a uma verba correspondente a uma parte dos vencimentos do substituído.

A lei 158 de 30 de Dezembro de 1935 determinava que se a substituição fosse feita por outro funcionário público, este recebia integralmente os vencimentos do cargo, desde que não excedesse os dos substitutos.[80]

A situação de substituição interina era assim posta pelo autor:

“Considera-se substituição interina para effeito de vencimentos, o exercício de emprego cujas funções forem diversas das que os funccionarios forem obrigados pela natureza do cargo.” [81]

A nomeação dos funcionários interinos, por sua vez, era de competência de pessoas determinadas pelo decreto nº 18.088, de 27 de Janeiro de 1928. Eram  disposições que determinavam:

“Art. 4º – Nos casos de interinidade por licenças, comissões, suspensões, as nomeações até um ano serão feitas por portaria do respectivo Ministro. Art. 5º – Nos casos de impedimentos as designações para substituição, nos cargos singulares, e nas classes de acesso, quando necessárias, serão feitas pelos directores de serviço, desde que a substituição não esteja determinada por disposição regulamentar. Art. 6º – Nos Estados, por vagas de qualquer natureza e nas interinidades, inclusive por licenças e impedimentos, as designações para o exercicio do cargo ou funcção serão feitas pelos directores e chefes de serviço e prevalecerão até que seja feita a nomeação por decreto ou por portaria”.[82]

Após a instalação do regime discricionário pela revolução de 1930, todas as nomeações eram feitas pelo chefe do governo. Após a volta da normalidade constitucional, entretanto, o decreto acima exposto voltou a vigorar normalmente e em consonância com o art. 56 nº 14 da Constituição de 1934 que dispunha serem da competência do Presidente da República “prover os cargos federaes, salvas as excepções previstas na Constituição e nas leis”.[83]

Outra situação era a decorrente do provimento dos cargos públicos em conseqüência do afastamento temporário do funcionário, em férias ou licenças, e até mesmo pela vacância temporária do cargo. Tal situação era a substituição.

As substituições da época retratada pelo autor em sua obra podiam se dar por estranhos ao funcionalismo ( interinos ou comissionados) ou por funcionários públicos. A nomeação era interina quando ocorria o preenchimento de cargo vago. O funcionário recebia os vencimentos do cargo que estivesse substituindo. Isto era assim em virtude da disposição do art. 1º do decreto nº 21.208, de 28 de Março de 1932 que dispunha: “Nas substituições decorrente de cargo, os substitutos, funccionarios civis ou militares, perceberão os vencimentos integraes dos cargos que exerçam sómente nos casos de nomeação interina pela autoridade competente.”[84]

Nas substituições regulamentares (férias, serviço de juri, etc…), o substituto só recebia os vencimentos de seu cargo efetivo e o substituído  não perdia e nem sofria descontos nos vencimentos.[85]

Segundo BRANDÃO CAVALCANTI, a Lei nº 158, de 30 de Dezembro de 1935 dispunha que:

“…quando se tratar de licença, ou substituição em virtude de comissão, o substituto terá direito, além dos seus vencimentos, o que o substituido perde, não excedendo porém os vencimentos do substituto ao do substituido.”[86]

Em último lugar, este autor lembrava a existência de cargos que tinham os seus suplentes. Exemplificava o autor com os cargos de juízes federais. Para os respectivos suplentes era assegurada uma gratificação  semelhante à do cargo, quando o suplente não tivesse vencimentos próprios.[87]

Ao estudar os funcionários em comissão, aponta que a doutrina relata decisões do Supremo Tribunal nas quais:

“…funccionario em comissão é aquelle: encarregado de funcções especiaes e temporarias; b) que é investido de jurisdicção ou attribuições extraordinarias sobre certas materias ou objectos, como por exemplo, os funccionarios incumbidos de inspecionar ou fiscalizar certos serviços, tomar conta a outros funccionarios ou exercer jurisdição fóra do respectivo termo ou comarca.”[88]

Os funcionários em comissão podiam ser demitidos ad nutum.[89]

O texto do art. 65 da Constituição de 1934 determinava, por sua vez, que os juízes não podiam exercer outros cargos em comissão, mesmo que estivessem em disponibilidade.

Discutia-se a estabilidade dos funcionários em comissão com mais de dez anos de serviço. BRANDÃO CAVALCANTI apresenta duas idéias distintas, quais sejam:

“A opinião dominante sob o regimen da lei nº 2.924, de 5 de Janeiro de 1915 era de que assegurando esta lei a estabilidade aos funccionarios com mais de 10 annos de serviço publico federal effectivo, “a preceituação assim mandada respeitar exclue expressamente de suas garantias o funcionnario ou empregado publico – nomeado em comissão – pouco importando o seu tempo de serviço ou a exemplaridade no cumprimento de seus deveres.”[90] 2.O art. 169 da Constituição vigente, no entretanto, em vez do exercicio effectivo, assegura a estabilidade aos funccionarios com mais de 10 annos de effectivo exercicio, parecendo assim exigir apenas a prova do real exercicio do cargo e não de que seja o mesmo funccionario effectivo, isto é, tenha tido uma nomeação effectiva para o cargo.”[91]

Outra categoria de funcionários era a que recebiam por dia trabalhado. Eram utilizados de acordo com as necessidades da administração. Tais eram considerados operários braçais. Entretanto, a tendência constatada pelo autor  era a de que os diaristas e os jornaleiros incluídos nesta categoria tivessem reconhecidos alguns direitos e garantias. A propósito, cita o art. 170 que mandava incluir no quadro dos funcionários públicos todos os que exercessem cargos públicos, independentemente da forma de pagamento.

O autor acima comentava:

“O movimento em favor dos diaristas e jornaleiros é antigo e se vem repetindo periodicamente.”

8.Remoção. Inamovibilidade como garantia constitucional – Disponibilidade e supressão de cargo

A inamovibilidade era na época em estudo, assim como ainda hoje, garantia constitucional assegurada aos magistrados. As exceções que se faziam expressas eram as concernentes aos casos de pedido do próprio titular da função, aceitação de promoção ou decisão de dois terços dos juízes efetivos do Tribunal Superior competente.

Pela inamovibilidade dos juízes busca-se assegurar de mais uma forma, o interesse público e o próprio modo de melhor prestar a jurisdição por aqueles.

BRANDÃO CAVALCANTI alertava para o fato de que as remoções de funcionários não poderiam causar aos funcionários estáveis diminuição de função ou vencimentos.[92]

Os documentos legais pertinentes à inamovibilidade eram os seguintes: Lei nº 2.083, de 30 de julho de 1893 – assegurava a inamovibilidade dos funcionários da Fazenda.

Decreto nº 21.212, de 28 de março de 1932 – em virtude de disposição legal, a inamovibilidade era naturalmente válida, porém, independente da estabilidade.

Decreto Provisório nº 20.778, de 12 de dezembro de 1931 – estabeleceu os princípios de que:

“…a vitaliciedade e a inamovibilidade não podem ser tomadas em sentido estrito, podendo o funccionario:

a) ser removido da séde de seu cargo, funcção, repartição ou serviço com a obrigação de continuar a desempenhar na nova séde a mesma funcção que exercia anteriormente; b) ser aproveitado, uma vez extincto o seu cargo em outro analogo, para o que se deva presumir a sua habilitação, como por exemplo, o lente em relação ás cadeiras da mesma secção, o magistrado em relação a quaesquer funcções judiciarias; c) ser reduzido em seus vencimentos quando fôr essa reducção decretada de modo geral e uniforme, ou em relação a todos os funccionarios da mesma categoria ou classe; d) ter direito á volta á séde primitiva si restabelecido o lugar ou creado outro identico e analogo”[93][94]

Em relação à inamovibilidade dos funcionários, inclusive para membros do Poder Judiciário e serventuários da Justiça.

Decreto nº 848, de 11 de outubro de 1890 – estabelecia vitaliciedade e inamovibilidade dos juízes federais, só podendo os mesmos serem privados dos seus cargos em virtude de sentença proferida pelo juízo competente e já transitada em julgado.

O art. 87 da Constituição de 1934 estabelecia:

“b) inamovibilidade salvo remoção a pedido por promoção acceita ou pelo voto de dois terços dos juizes effectivos do Tribunal Superior competente, em virtude de interesse publico.”

Somente os magistrados e os professores se encontravam em situação privilegiada em virtude de disposição constitucional. Isto porque a inamovibilidade não era garantia geral a todos os funcionários públicos.[95]

Explica também que a Constituição de 1934 deu maior maleabilidade ao princípio da inamovibilidade dos magistrados, embora respeitasse a teoria da separação de poderes, a qual constituía seu fundamento.[96]

Importante é destacar também que a promoção de juízes era protegida nos termos da Constituição que só a reconheciam se fosse aceita pelo magistrado em questão.[97]

9.Disponibilidade.

Já na época em estudo, disponibilidade, nas palavras de BRANDÃO CAVALCANTI era:

“…afastamento da actividade, embora não se incluindo entre aqueles que se afastam definitivamente do cargo.”[98]

O fato jurídico causador da disponibilidade se resumia na supressão do cargo público, por motivos de ordem disciplinar e de interesse da administração.

O autor mostra que as condições da disponibilidade eram variadas, incluindo até melhorias para os funcionários em alguns casos.[99]

10.Supressão de cargo.

BRANDÃO CAVALCANTI designa a supressão como mais uma forma de extinção do emprego. Por tal nota-se a utilização do termo para cargos de função pública.[100]

São suas as seguintes palavras:

“É facultado ao Poder Público por interesse superior suprimir empregos e, assim, tirar aos seus titulares os direitos inherentes ao exercício da funcção. Para que, porém, seja legítima aquella suppressão, faz-se mister que tenha sido tal medida decretada pelo Poder Legislativo, de accordo com o art. 39, n. 6 da Constituição Federal.”.[101]

O Decreto nº 20.778 de 12 de Dezembro de 1931 previa os casos de extinção dos cargos e estabelecia regras tais como para o aproveitamento do funcionário em cargo análogo e retorno à função em casos de restabelecimento da mesma ou de semelhantes.

Exceção se fazia em perante o texto constitucional para o caso do art. 158 § 2º, exposto a seguir:

“Em caso de extinção de cadeira, será o professor aproveitado na regência de outra, em que se mostre habilitado.”[102]

11.Acumulação remunerada.

Questão amplamente debatida no direito brasileiro, já era prevista no art. 73 da Constituição de 1891, segundo aponta BRANDÃO CAVALCANTI nos comentários que faz ao texto de CARLOS MAXIMILIANO.

Mostra o primeiro o texto constitucional:

“Os cargos publicos civis ou militares são accessiveis a todos os brasileiros, observadas as condições  de capacidade especial que a lei  estatue, sendo porém vedadas as accumulações remuneradas”.

A despeito do texto constitucional acima, explica que os nossos governos sempre encontraram meios de restringi-lo. Cita as leis de números 28, de 26 e Julho e 44-B, de 2 de Junho de 1892 que estabeleciam exceções para os cargos científicos, técnicos ou estritamente profissionais.[103]

Demonstra também a tentativa do governo revolucionário de 1930 de transigir com o princípio da inacumulabilidade:

“…tirando-lhe a rigidez da disposição constitucional e dando á certas situações de facto o apoio de uma determinação legal.”[104]

Cita o autor acima os seguintes decretos: “Os Decretos ns 19.576, de 8 de Janeiro de 1931 e 19.949 de 2 de maio de 1931…”[105]

E acaba por concluir que os seus dispositivos foram restringidos pelas disposições do texto constitucional de 1934. Aponta, então o seguinte:

“A Constituição vigente fixou os seguintes princípios fundamentaes: ‘É vedada a accumulação de cargos remunerados da União, dos Estados e dos Municipios.’ É a determinação fundamental, já consagrada pelo direito anterior, (…) e pelo art. 2 do Decreto n. 19.576, de 1931. Incidem ‘na prohibição deste decreto as accumulações de remuneração recebida dos cofres publicos, por titulos diversos ainda que de entidades administrativas distinctas como a União, o Estado, o Município ou o Districto Federal”.[106]

O art. 172 da Constituição de 16 de Julho de 1934 dispõe que:

“…é vedada a accumulação de cargos publicos remunerados da União, Estados ou Municipios”[107].

A Constituição de 1934 estabeleceu, entretanto as seguintes exceções:

“I – Exceptuam-se os cargos de magisterio e technicos-scientificos que poderão ser exercidos cumulativamente, ainda que por funccionario administrativo, desde que haja compatibilidade dos horarios de serviço”[108]. II – “As pensões de montepio e as vantagens da inactividade só poderão ser acumuladas, si, reunidas, não excederem o maximo fixado por lei ou si resultarem de cargos legalmente accumulaveis”.[109] III  – “É facultado o exercício cumulativo e remunerado de comissão temporaria ou de confiança, decorrente do proprio cargo”.[110] IV – “A acceitação do cargo remunerado importa a suspensão dos proventos da inactividade”.[111]

BRANDÃO CAVALCANTI ainda expõe um voto vencedor de PEDRO LESSA em acórdão vencedor no STF, em 27 de Julho de 1914, voto o qual se deu nos seguintes termos:

“De inteiro accordo com a decisão ora proferida. Para bem interpretarmos a parte final do art. 7) temos dois monumentos legislativos decisivos: a ;ei n. 3.396, de 24 de Novembro de 1888, feita um anno antes da proclamação da Republica, e a lei n. 917, de 4 de Novembro de 1892, votada pelos mesmissimos deputados e senadores, que, pouco antes, reunidos em Assembleia Constituinte, tinham elaborado e promulgado a Constituição Federal. O art. 53 da primeira dessas leis reza assim: “Da data desta lei em diante o funccionario publico de qualquer ordem ou categoria, que, depois de aposentado ou jubilado, acceitar do governo geral ou provincial emprego ou comissão remunerada, perderá durante o exercicio todas as vantagens da aposentadoria, jubilação ou reforma”. E o art. 7º da Segunda lei citada dispõe o seguinte: “O funccionario aposentado considera-se incompativel para qualquer emprego publico, e quando acceite emprego ou comissão estadual ou municipal, com vencimentos, perderá ipso facto o vencimento da aposentadoria”. Ahi está manifestada com uma clareza inexcedivel o pensamento que dictou a ultima parte do art. 73 da Constituição. O legislador constituinte não vedou sómente a accumulação de dois ou mais cargos remunerados. Vedou por mais forte razão a accumulação de duas ou mais remunerações, uma das quaes correspondente a um logar actualmente exercido, e a outra, ou as outras, percebidas a titulo de aposentadoria, jubilação ou reforma. Si o legislador prohibiu ao individuo valido accumular o exercicio de dois cargos remunerados, como havia de tolerar que o invalido, o incapaz de trabalhar, o inapto para o exercicio de funcções publicas, além de perceber a sua aposentadoria, aimda recebia vencimentos pelo exercicio ilegal de um cargo que não podia ocupar? Assim tenho invariavelmente julgado. Assim julgaram sempre os ministros Manoel Murtinho, Espinola, Godofredo Cunha, Epitacio Pessôa e outros. Algumas decisões contrarias ao texto expresso da Constituição não constituem motivo juridico para se não applicar um dos mais claros e terminantes preceitos que encerra nossa lei fundamental. Para haver direito adquirido é indispensável que se possa invocar uma lei, em que repouse o direito. Não há direito adquirido, quando a sua acquisição é terminantemente vedada pela lei, e pela lei fundamental: a Constituição”.[112]

Em sua obra em que comenta a Constituição de 1946, observa que a questão era de tão grande relevância que tomou novo rumo com o Governo Provisório instituído pela Revolução de 1930. Diz o mesmo que este governo procurou regulamentar a aplicação do princípio já contido na Constituição de 1891 através da  edição de diversos decretos.[113]

Entretanto, são suas estas palavras a respeito dos citados decretos:

“Por êles pode-se verificar a preocupação de transigir com o princípio, tirando-lhe a rigidez da disposição constitucional anterior, e dando a certas situações de fato, o apoio de uma determinação legal.”[114]

Encerra o autor as suas considerações sobre o assunto da acumulação remunerada por concluir que a Constituição de 1934 tornou possível a solução das dúvidas acaso existentes com o estabelecimento de um critério uniforme sobre o assunto.[115]

12.Fiança.

A fiança ou caução era exigida do funcionário público ou dos prepostos do Estado que tinham sob a sua guarda ou responsabilidade dinheiros públicos. Esta servia como uma garantia da gestão dos mesmos.[116]

BRANDÃO CAVALCANTI  busca na obra de  AFFONSO FRAGA comentários sobre a origem de tal instituto do Direito Civil e descobre ser o mesmo originário do Direito Romano.[117]

O comentário que o autor tece é o de que a Fazenda Pública, em sua posição e personalidade jurídicas, assim como os menores e os incapazes, não pode administrar os seus próprios bens sem entregá-los a outrem que o faça.  Busca também em LAFAYETTE o seguinte:

“Esta garantia é devida, segundo LAFAYETTE: 1º) pelos funccionarios publicos que recebem dinheiros publicos; 2º) pelos administradores dos bens publicos; 3º) pelos particulares que contractam com a administração publica a arrecadação de impostos.”[118]

O decreto nº 169 – A, de 19 de Janeiro de 1890, art. 3º, § 5º trazia o seguinte texto:

“Art. 3º  – Esta hypoteca legal compete: § 5º – á Fazenda Publica Geral, a de cada Estado e á Municipal, sobre os immoveis de seus thesoureiros, collectores, administradores, exactores, prepostos, rendeiros, contractadores e fiadores”.[119]

O Código Civil Brasileiro traz a mesma disposição no art. 827, V.

O decreto nº 9.285, de 30 de dezembro de 1911, em seu art. 17, dispunha que:

“…as fianças dos collectores só poderiam ser prestadas em dinheiro, cadernetas de caixas economicas, garantidas pela União e apolices da Dívida Publica Federal.”[120]

O assunto em questão teve as suas normas gerais  sistematizadas pelo Código de Contabilidade Pública.

13.Tomada de contas.

Anualmente eram feitas as tomadas de contas pelos Tribunais de Contas. Tal assunto foi objeto de diversas leis, segundo BRANDÃO CAVALCANTI.[121]

Embora a periodicidade das tomadas de contas devesse ser anual, ao término das gestões dos responsáveis, o prazo era de dois meses para que fossem feitas. Isto é conforme o Código de Contabilidade Pública, art. 876, § 1º.

Sempre que acontecesse desfalque ou desvio de bens da União, a prestação de contas deveria iniciar-se imediatamente, aponta BRANDÃO CAVALCANTI.[122]

Por fim, o art. 896 do mesmo Código citado acima, conforme lembra o autor, dita que:

“Quando o responsável fôr julgado em debito com a fazenda, e não acudindo pessoalmente ou os seus herdeiros e fiadores, proceder-se-ha  á  alienação administrativa da caução, proseguindo-se na execução, na conformidade das leis em vigor. ”[123]

14.Seqüestro dos bens dos responsáveis.

BRANDÃO CAVALCANTI  inicia o tratamento do assunto da seguinte forma:

“Tratando-se de divida de alcance e quando se tornar necessario o recurso á medida de segurança para garantir o pagamento da divida fiscal, ou por Ter sido o devedor encontrado, ou pelo perigo que o mesmo venha a delapidar os seus bens, poderá a Fazenda Nacional requerer em juizo o seuqestro dos bens do devedor”.[124]

Explicava o citado autor que, instituído em 1888, pelo decreto nº 9.885, o processo acima era de rito sumaríssimo, sem justificação prévia e de alcance sobre todos os bens do devedor.[125]

Àquela altura, citava as disposições do dec. 10.902, de 1914, como o documento legal que regia o assunto: “Rege a matéria actualmente o dec. 10.902, de 1914, que em seu art. 79 determina: “si a divida for de alcance ou se si fizer necessária a medida de segurança, não só nos casos de insolvabilidade ou mudança de estado, mas ainda no de impossibilidade de prompta intimação do mandado, por estar o devedor ausente ou não ser encontrado, será requerido desde logo o mandado de sequestro dos bens do devedor.

O sequestro para a segurança da Fazenda Nacional será concedido sobre todos os bens do devedor, independentemente de justificação”.[126]

15.Reintegraçãod e funcionários demitidos

O art. 173 da Constituição de 16 de julho de 1934 dispunha:

“Invalidado  por sentença o afastamento de qualquer funccionario, será este reintegrado em suas funcções, e o que houver sido nomeado em seu logar ficará destituido de plano ou será reconduzido ao cargo anterior, sempre sem direito á qualquer indemnização”.[127]

BRANDÃO CAVALCANTI explica que esta disposição constitucional alterou o regime anteriormente vigente no qual:

“…as sentenças que anulavam as demissões ilegaes tinham por effeito apenas a percepção dos vencimentos ou proventos do cargo”.[128]

Explica o autor acima que o poder judiciário não podia reintegrar um funcionário demitido. Isto porque de acordo com o regime de separação de poderes, tal fato constituiria uma incursão do judiciário no campo de atribuições do executivo. A Constituição vigente trazia que cabia ao executivo nomear e demitir os funcionários públicos.[129]

Expõe que no regime anterior, como não havia disposição semelhante à presente na Constituição de 1934, só eram assegurados os proventos da função do caso, além de estar sujeita aos trâmites e dificuldades da execução de sentenças contra o poder público.

Conclui que diante da disposição constitucional do art. 173, o poder judiciário poderia determinar ao executivo a reintegração dos funcionários, sendo tal determinação uma decorrência necessária da sentença e, desta forma, fazia parte do mesmo.[130]

16.Prisão Administrativa.

BRANDÃO CAVALCANTI inicia o tratamento do tema da seguinte forma:

“Em caso de desfalque de dinheiros publicos podem as autoridades administrativas – o Ministro da Fazenda, os Inspectores das Alfândegas e Delegados Fiscaes – determinar a prisão dos Thezoureiros, Collectores, Recebedores ou Contractadores, com o fim de obrigal-os a efectivar a entrada dos dinheiros publicos.

Esta medida coercitiva foi creada pelo dec. 657, de 1849 que tem sido sanccionada pela legislação posterior, pela jurisprudencia e por uma pratica constante”.[131]

A lei nº 221, de 1894, no seu art. 14, aponta aquele autor, manteve a jurisdição da autoridade administrativa e inovou ao acrescentar a disposição dos casos em que poderia ser requerido o habeas corpus.[132] Cita ainda os decretos 392 de 8 de outubro e 2-409 de 23 de dezembro de 1896 que fizeram o mesmo que a lei de 1894.[133]

O autor acima citado conclui dizendo que a prisão administrativa era ato discricionário da administração pública, possível de ser aplicada, desta forma, dentro dos limites fixados pela lei e de acordo com a decisão da autoridade aplicadora de sua conveniência e oportunidade. Posteriormente à tomada desta decisão, o ato era sujeito ao exame do Tribunal de Contas competente.

Importa ainda dizer, segundo BRANDÃO CAVALCANTI, que a apreciação da justiça comum sobre a legalidade desta prisão e eventuais abusos feitos pela autoridade administrativa é outra possibilidade resta como outra possibilidade.[134]

17.Processo Administrativo.

O tratamento deste tema feito por BRANDÃO CAVALCANTI se inicia pela exposição de que os funcionários públicos de então só podiam ser demitidos em virtude de processo administrativo ou de condenação criminal. Segundo o mesmo autor, este era o princípio fundamental suficiente para caracterizar a estabilidade dos funcionários públicos.[135]

Cita o autor acima o art. 169 da Constituição de 16 de julho de 1934:

“Os funccionarios publicos, depois de dous annos, quando nomeados em virtude de concurso de provas, e, em geral depois de dez annos de effectivo exercicio, sópoderão ser destituidos em virtude de sentença judiciaria ou mediante processo administrativo regulado por lei, e no qual lhe será assegurada plena defesa”.[136]

Fala por fim o autor da existência de leis e regulamentos que fixavam normas próprias do processo administrativo como a lei de 1815 que regulava o processo administrativo ou a portaria nº 873, de 17 de  agosto de 1932 no Ministério da Viação.[137]

18.Aposentadoria.

A aposentadoria, segundo BRANDÃO CAVALCANTI, era uma das vantagens concedidas aos trabalhadores do serviço público. Interessante notar que o mesmo autor indica que o direito à aposentadoria, como direito à dispensa da prestação de serviços mediante a remuneração correspondente ao salário e ao tempo de serviço, sendo vantagem inicialmente dos servidores públicos só foi estendida aos demais trabalhadores em virtude de lei federal. Segundo ele:

“Uma das vantagens concedidas aos que trabalham no serviço publico, e hoje extensiva pela lei federal á maioria dos que exercem atividade util, é o direito á dispensa da prestação de serviço mediante remuneração correspondente ao salário e ao tempo de serviço, para os que completarem certo numero de annos de serviço, ou se invalidarem no exercício ou não da funcção.”[138]

Conquista social daqueles que já prestaram o seu serviço à sociedade e não poderiam ficar na miséria, depois de inválidos ou velhos para o trabalho, a aposentadoria é preceito constitucional desde a Constituição de 1891. O texto do art. 75 era o seguinte:

“A aposentadoria só poderá ser dada aos funccionarios publicos em caso de invalidez no serviço da Nação.”[139]

A Constituição de 1934 fixou as seguintes normas gerais a respeito da aposentadoria[140]:

“a) a invalidez para o exercicio do cargo ou posto determinará a aposentadoria ou reforma, que, nesse caso, se contar o funccionario mais de trinta annos de serviço publico effectivo, nos termos da lei,  será concedida com os vencimentos integraes; o prazo para a concessão de aposentadoria com vencimentos integraes por invalidez, poderá ser excepcionalmente reduzido nos casos que a lei determinar; a invalidez consequente a accidente ocorrido no serviço será concedida com vencimentos integraes, qualquer que seja o tempo de serviço; os atacados de doença contagiosa ou incuravel, que os inhabilite para p serviço do cargo, serão também aposentados; os proventos da aposentadoria ou jubilação nunca poderão exceder os vencimentos da actividade.”

Vemos  que a aposentadoria podia ser concedida ao funcionário em virtude de invalidez, compulsoriamente ou de modo facultativo, após certo tempo de serviço.

A invalidez dependia de exame médico, segundo o dec. nº 11.447, de 20 de janeiro de 1915.[141] Os exames eram dois, com um intervalo de três meses. Em caso de divergências no resultado do segundo exame,  funcionário declarado válido podia apelar para o terceiro exame. O dec. nº 19.838, de 1931 reduziu para um o exame de saúde para o efeito da aposentadoria.

A aposentadoria compulsória ocorria quando o funcionário atingia certa idade. O funcionário era obrigado a ficar inativo, independentemente de pedido ou de invalidez. A idade compulsória de aposentadoria era, àquela época, de 75 anos para os magistrados e de 68 para os demais funcionários públicos.[142]

Os artigos que traziam tais normas eram os de nº 64 e 170, nº  3, respectivamente.

Considerada um prêmio pelos serviços prestados pelo funcionário e um auxílio à sua velhice, a aposentadoria facultativa ou voluntária era concedida aos funcionários que preenchessem os requisitos de idade e de tempo de serviço.

Fora dos casos de exceção previstos na Constituição, o prazo mínimo de trabalho para a concessão da aposentadoria facultativa ou voluntária era de 30 anos de serviço público prestado.[143]

19.Tempo de serviço.

A contagem do tempo de serviço era, segundo BRANDÃO CAVALCANTI, de grande importância para os casos de aposentadoria.[144]

O autor acima elenca os seguintes documentos legais para esclarecer o assunto:

“A lei 2.356 de 31 de Dezembro de 1910, dispunha em seu art. 95, que, para efeito da aposentadoria, seria contado o tempo integral dos serviços prestados em cargos locaes, provinciaes ou Estaduaes, geraes ou federaes, indistinctamente.”

“A lei nº 2.924 de 5 de Janeiro de 1915, veio alterar a situação, dispondo em seu art. 121: d) para effeito da aposentadoria só será computado o tempo de serviço federal”.

Explica BRANDÃO CAVALCANTI que a Constituição de 1934 não distinguia os serviços acima, referindo-se apenas ao serviço público efetivo. Tal, segundo o mesmo autor, geraria nova interpretação dessa última disposição legal.[145]

20.Montepio.

A proteção do Estado feita ao funcionário público se estendia aos seus familiares, mesmo após a sua morte.

O montepio era considerado por BRANDÃO CAVALCANTI como um dever de justiça social, não constituindo pecúlio ou capital. Segundo o mesmo autor, o decreto 942 A, de 31 de outubro de 1890, que instituiu o montepio para os funcionários da Fazenda, declarava expressamente que o mesmo tinha por fim:

“…provêr á subsistencia e amparar o futuro das familias dos mesmos empregados, quando estes fallecerem ou ficarem inhabilitados para sustental-as decentemente”.

Explicava ainda que não existia relação alguma entre a contribuição do funcionário e a pensão. [146] Demonstrava que o nosso sistema muito se assemelhava do sistema francês de montepio que, embora reconhecendo o direito do funcionário, obrigava o mesmo a contribuir e o Estado a subvencionar.

A diferença do sistema francês em relação ao brasileiro era que o nosso não previa a constituição de um Caixa, mas apenas a responsabilidade do Estado que:

“…fixa a contribuição di funccionario e assume a responsabilidade pela pensão.”[147]

O autor citado anteriormente explica ainda que o sistema de montepios dos funcionários públicos foi substituído em virtude do decreto 5128 de 31 de dezembro de 1926 por um regime de pecúlios baseado nas instituições de seguro.[148]

O decreto acima referido criou o Instituto de Previdência dos Funccionarios Publicos da União. Tal instituto era detentor de personalidade jurídica e tinha como fim constituir e assegurar pecúlio ou pensão, em benefício da família de todo contribuinte falecido. Posteriormente, diversos decretos modificaram a sua estrutura original.[149]

Na época em que o autor escreveu a sua obra em análise, no ano de 1934, o Instituto de Previdência passou a ser chamado de Instituto Nacional de Previdência, foi subordinado ao Ministério do Trabalho, Industria e Comércio e teve sua finalidade ampliada.[150]

Deste modo, explica ele:

“Assim, além de assegurar peculio ou pensão á familia do contribuinte fallecido, proporciona a acquisição de casas para contribuintes e beneficiarios e facilita emprestimos e outras vantagens.”[151]

21.Sítese e conclusões.

O tema do servidor publico, analisado no transcorrer nos primeiros cento e poucos anos da vida republicana brasileira, traz necessariamente distintas características que envolvem, além do direito administrativo, o direito constitucional e a teoria geral do estado.

São o direito administrativo e suas normas a respeito da função pública temas de grande relevo e interesse de todos.

Tratando-se do funcionalismo ou do funcionário público propriamente dito,  esbarra-se na dificuldade inicial de definir-se, de determinar-se a sua extensão ou os seus atributos essenciais e específicos.

Existiam já na época da Constituição de 1934 funções públicas como a de jurado ou a advocacia que exerciam funções públicas sem serem os seus responsáveis necessariamente funcionários públicos. Isto porque, pelo regulamento da Ordem dos Advogados, advogados, tutores e jurados exerciam “serviço publico federal”.

Os cargos públicos, porém, eram caracterizados pela subordinação hierárquica no campo administrativo e caracterizavam claramente função.

Existiam, assim, pessoas que exerciam encargos públicos sem serem necessariamente funcionários públicos.

As pessoas que prestavam serviços para o Estado ou com o mesmo contratavam seus serviços, embora exercessem funções de Estado, não eram funcionários públicos.

Todas as pessoas que exerciam cargos públicos eram do quadro dos funcionários públicos.  Funcionário público era quem ocupava cargo público.

Os chefes da Administração Pública Direta, ou seja, o Presidente da República e os seus Ministros, exerciam cargos públicos mas não pertenciam ao quadro dos funcionários. Eles apenas exerciam suas funções de maneira transitória. Desta forma admitia-se que eram os mesmos funcionários públicos.

O exercício de função pública, de toda a forma, trazia para a pessoa a qualidade de funcionário público.

Funcionários públicos para a Constituição de 1934 eram os que exerciam cargos públicos. Os que eventualmente realizassem qualquer serviço público não eram necessariamente funcionários públicos.

A relação jurídica entre o funcionário e o Estado tinha caráter unilateral em vista da não existência de liberdade de escolha do funcionário das suas condições de trabalho. Sendo o Estado uma entidade de direito público, as normas que tratavam do exercício das funções pelos agentes eram nascidas da lei, do estatuto que fixava a situação legal dos funcionários. Em um contrato que é bilateral, ao contrário, os contratantes têm liberdade de escolha.

Existiam alguns funcionários que, como era o caso dos professores e de alguns cargos técnicos, eram sujeitos à lei e também a dispositivos de um contrato. Os mesmos sujeitavam-se a normas e deveres dos funcionários, mas tinham o prazo de sua investidura na função estabelecido.

Em face da estabilidade dos funcionários públicos e da responsabilidade civil objetiva do Estado, restam afastados os princípios civilistas no relacionamento jurídico entre o Estado e seus agentes.

O Estado podia unilateralmente alterar a situação jurídica dos seus funcionários, desde que respeitasse os direitos adquiridos em virtude de lei, pois os mesmos integravam o patrimônio do funcionário.

A situação jurídica do funcionário público era regulamentar e não contratual. Entretanto, a teoria contratual era a preferida, na doutrina e na jurisprudência.

Na teoria estatutária, a lei e os regulamentos impunham as condições do serviço público. Por isto, os mesmos princípios e normas regiam a situação jurídica de todos os funcionários. Os funcionários sujeitavam-se às transformações feitas pela lei em seu estatuto. Tinham direito, porém a serem indenizados quando atingidas disposições constitucionais ou os seus direitos adquiridos.

Inovação da Constituição de 16 de Julho de 1934 foi o fato de a mesma reservar  título especial sobre funcionários públicos. Neste título podíamos encontrar os principais pontos concernentes aos estatutos dos funcionários.

Houve a determinação de certas garantias fundamentais da função pública, que não ficaram, desta forma, sujeitas a serem alteradas por leis ordinárias.

A nossa Constituição tirou exemplo das Constituições dos seguintes países: Alemanha, Áustria, Baviera, Finlândia, Grécia, Polônia, Rússia, Romênia, Tchecoslováquia, Turquia e Iugoslávia.

Vários foram os projetos de estatutos do funcionalismo público. Porém , somente no ano de 1939, foi estabelecido o primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos Brasileiros.

Funcionários de fato eram os que sofriam nomeação indevida, ilegal, ou conseqüente de demissão ilegal de seu antecessor.

Os atos praticados por estas pessoas eram válidos, a não ser que a sua situação irregular pudesse ser facilmente constatada por qualquer pessoa.

Os funcionários investidos por um Governo de fato, instituído por uma revolução eram funcionários de fato.

De qualquer forma, tende-se a aceitar-se a legitimidade dos atos realizados por funcionários de fato em virtude do interesse público.

O provimento ou preenchimento dos cargos ou ofícios públicos éra direito de todos.   Para que tal direito fosse realizado plenamente, obrigatória era a seleção dos indivíduos mais preparados para o exercício das funções.

Era aceito, no tocante à seleção dos mais preparados para o exercício das funções, o princípio de que quanto mais rigoroso o processo seletivo, maiores os direitos do funcionário.

O Presidente da República era competente para designar os funcionários públicos. O intuito era o de que, desta forma, proceder-se a uma melhor seleção, facilitando-se a aferição da idoneidade e a qualificação do funcionário. Também assim era aumentada a responsabilidade da pessoa que nomeasse os funcionários.

A crítica dos da época era de que assim aumentava o favoritismo na escolha dos funcionários públicos.

A Constituição de 1934 previa que poderiam ser nomeados pelo Poder Executivo os Ministros de Estado, os Ministros da Corte Suprema, os Juizes Federais, os membros da Justiça Eleitoral que não pertenciam à magistratura, os Ministros do Tribunal de Contas, o Procurador Geral da República.

Os funcionários das secretarias, cartórios e serviços auxiliares dos Tribunais da Justiça e de Contas eram de livre nomeação pelos mesmos, respeitadas as suas normas regimentais.

A nomeação era ato discricionário do poder competente, salvo previsão legal e trazia as vantagens e inconvenientes do sistema de então.

Além disto, a lei condicionava a possibilidade de escolha aos critérios de  concurso  de títulos e de provas, de apresentação de diplomas e outras condições e  de classificação por prova de habilitação.

O concurso era meio normal e regular de provimento de cargos públicos.

Estavam sujeitos os aprovados para a primeira investidura nos cargos públicos ao exame de sanidade. O objetivo do exame de sanidade era o de  buscar pessoas fisicamente capazes e  indivíduos que não fossem risco de  aposentadoria precoce.

Os concursos de provas realizavam exame de matérias envolvidas nas atividades a serem exercidas pelo candidato aprovado. As provas eram escritas, orais e práticas.

Os concursos para professor exigiam defesa de tese a ser feita pelo candidato sobre a monografia apresentada para o concurso.

No concurso de títulos era feita a apresentação de documentos  comprobatórios da habilitação do candidato.

Os concursos públicos apresentavam prazo de validade variável de dois a três anos.

Em alguns casos pelo princípio do noviciado, o funcionário não tinha as garantias do cargo por determinado período.

A liberdade profissional ampla e irrestrita viu-se encerrada, pois a Constituição permitia a exigência de se provar capacidade para o exercício de qualquer profissão.

Os cargos públicos eram acessíveis a todos os brasileiros, natos ou  naturalizados.

Não podiam os naturalizados serem, porém, deputados, Presidente da Republica, Ministros de Estado, Ministros da Corte Suprema, Ministros do Tribunal, Juizes Federais, senadores e Procurador Geral da Republica. Tal em função da própria natureza da função.

Os professores públicos podiam ser estrangeiros.

A lei podia estabelecer limites mínimos ou máximos de idade para os funcionários públicos.

Prevista na própria Constituição, a limitação e exigência de idade para acesso a alguns cargos era aplicada também para a aposentadoria compulsória de seus ocupantes.

A igualdade jurídica entre homens e mulheres no acesso aos cargos públicos foi grande avanço. Iguais em direitos e deveres, homens e mulheres eram tratados pela Constituição de 1934 sem privilégio algum.

A estabilidade dos funcionários públicos vinha no texto da Constituição de 1934. Incorporou-se, desta forma, indiscutivelmente no sistema administrativo brasileiro.

Classificava-se a estabilidade dos funcionários públicos em vitalícios – os que só eram demitidos por processo e condenação judicial; os demissíveis por justa causa ou motivo de interesse publico; os demissíveis por sentença judicial ou processo administrativo e os demissíveis “ad nutum.”

Os magistrados, os militares e os Ministros do Tribunal de Contas eram os vitalícios. Excepcionais, só eram demitidos por condenação em processo criminal.

O ponto era o de que eram necessariamente distintos os funcionários que eram demitidos em virtude de condenação judicial e os que eram simplesmente sujeitos ao processo administrativo.

Para o mesmo, somente os que dependiam de condenação judicial para serem demitidos eram vitalícios, no sentido constitucional do termo.

Funcionários com menos de dez e mais de dois anos de serviço público só podiam ser demitidos com justa causa ou por motivo de interesse público.

Não dependiam de processo administrativo ou condenação judicial e podiam ser provados pelos meios que a natureza do processo ou a causa de demissão permitirem.

Justa causa era cometimento de infração grave, uma incompatibilidade para o serviço público, interesses da administração ou supressão do cargo.  Eram situações estabelecidas anteriormente em lei ordinária.

Os funcionários nomeados por aprovação em concurso público de provas, após dois anos de exercício de função, eram estáveis. Os nomeados por qualquer outra forma, eram estáveis depois de dez anos de efetivo exercício.

Estabilidade era a impossibilidade de ser demitido o funcionário, independente de processo criminal ou administrativo, respeitada a ampla defesa.

Os funcionários demissíveis “ad nutum” não eram protegidos por nenhum dispositivo legal, tanto porque não tinham tempo suficiente de função ou porque eram funcionários temporários.

Eram aqueles que substituíam um funcionário efetivo, em caso de falta ou impedimento, ou  proviam temporariamente um cargo publico.

Os funcionários interinos não gozavam de estabilidade.

Substituindo funcionários em licença ou férias, recebiam verba correspondente a uma parte dos vencimentos do substituído.

Se a substituição fosse feita por outro funcionário público, este recebia integralmente os vencimentos do cargo, desde que não excedesse os dos substitutos.

A inamovibilidade era garantia constitucional dos magistrados. As exceções a esta garantia eram as de pedido do próprio titular da função, aceitação de promoção ou decisão de dois terços dos juízes efetivos do Tribunal Superior competente.

O seu fim era o de proteger o interesse público e a melhor prestação  jurisdicional pelos responsáveis.

Apenas a magistratura e o magistério se encontravam em situação privilegiada pela disposição constitucional. A inamovibilidade não era garantia geral a todos os funcionários públicos.

A Constituição de 1934 flexibilizou o princípio da inamovibilidade dos magistrados.

A promoção de juízes deveria ser aceita pelo magistrado.

A disponibilidade acontecia quando era suprimido o cargo público ora existente, quando de interesse da administração e, àquela época da Constituição de 1934, por motivos de ordem disciplinar.

Supressão do cargo era forma de extinção do emprego.

Nos casos de extinção dos cargos, aproveitava-se o funcionário em cargo análogo ou retornava à função, quando restabelecida a mesma.

A questão da vedação da acumulação remunerada já era prevista na Constituição de 1891.

A despeito disto, os nossos governos sempre encontraram meios de restringi-lo.

A Constituição de 16 de Julho de 1934 dispunha a vedação da acumulação de cargos públicos remunerados da União, Estados ou Municípios com as exceções para os  cargos de magistério e técnico-científicos que podiam ser  exercidos cumulativamente, havendo compatibilidade dos horários de serviço.

O Governo Provisório instituído pela Revolução de 1930 buscou a regulamentação do princípio da inacumulabilidade da Constituição de 1891 por meio da edição de diversos decretos.

Entretanto, transigiu este com o princípio, tirando-lhe a rigidez  constitucional anterior e deu a certas situações fáticas o apoio.

A Constituição de 1934 possibilitou, entretanto, a solução das dúvidas acaso existentes com o estabelecimento de um critério uniforme sobre o assunto da inacumulabilidade de cargos públicos.

Os funcionários públicos ou os prepostos do Estado que tinham sob a sua guarda ou responsabilidade dinheiros públicos eram submetidos à exigência da prestação de  fiança ou caução. Estas eram garantias da gestão dos mesmos.

A Fazenda Pública tinha de entregar os seus próprios bens a outras pessoas para administrá-los. Estas pessoas eram, como visto acima, funcionários públicos ou prepostos do Estado.

A caução era devida além do caso acima, pelos administradores dos bens públicos e pelas pessoas privadas que contratavam com a administração publica a arrecadação de impostos.

Os Tribunais de Contas realizavam todos os anos as tomadas de contas. Porém, terminadas as gestões dos responsáveis, o prazo era de dois meses para que fossem feitas, de acordo com as disposições do Código de Contabilidade Pública da época.

Deveria iniciar-se imediatamente a prestação de contas, sempre que acontecesse desfalque ou desvio de bens da União.

Quando era necessário garantir o pagamento da dívida fiscal, a Fazenda Nacional podia requerer em juízo o seqüestro dos bens do devedor.

O funcionário público afastado de suas funções que obtivesse sentença que invalidasse tal afastamento era reintegrado em suas funções. O nomeado para ficar em seu lugar ficava destituído de plano ou era  reconduzido ao cargo anterior, não podendo ser indenizado de forma alguma.

Esta disposição constitucional alterou o regime anteriormente vigente pelo qual as sentenças que anulavam as demissões ilegais apenas garantiam os vencimentos ou proventos do cargo. Tudo isto baseado no regime de separação dos poderes.

O poder judiciário poderia determinar ao executivo a reintegração dos funcionários, em virtude de ser determinação necessáriamente decorrente da sentença.

Nos casos de desfalque de dinheiros públicos podiam as autoridades administrativas determinar a prisão dos funcionários responsáveis pelo seu manuseio, de forma a obrigá-los a entregar os dinheiros públicos.

De tal prisão não era gerado direito a habeas corpus ao funcionário, desde que aplicada dentro dos limites da lei e de acordo com os elementos discricionários de seu aplicador, ou seja, a conveniência e oportunidade.

A apreciação da justiça comum sobre a legalidade desta prisão e eventuais abusos feitos pela autoridade administrativa éra outra possibilidade.

Os funcionários públicos só podiam ser demitidos em virtude de processo administrativo ou de condenação criminal. Em sendo assim, restava caracterizada a estabilidade dos funcionários públicos.

Os funcionários públicos eram estáveis após dois anos de exercício, se concursados, e, em geral depois de dez anos de efetivo exercício.

A aposentadoria era uma das vantagens concedidas aos trabalhadores do serviço público. O direito à aposentadoria, sendo vantagem primeiramente somente de servidores públicos foi estendida aos demais trabalhadores em virtude de lei federal.

Pela aposentadoria, dispensado estava o seu titular do trabalho  e mesmo assim tinha direito ao salário. Tal direito era assegurado aos que completavam certo número de anos de serviço ou se invalidassem no mesmo.

A  aposentadoria é preceito constitucional desde a Constituição de 1891.

A Constituição de 1934 fixou como normas gerais de aposentadoria a invalidez para o exercício do cargo ou posto, desde que conte o funcionário mais de trinta anos de serviço publico efetivo. Era realizada com os vencimentos integrais. Tal prazo de concessão poderia ser reduzido nos casos legais. A invalidez por acidente no serviço gerava direito à aposentadoria integral, qualquer que fosse o tempo de serviço. Também os doentes incuráveis ou contagiosos inabilitados para o exercício do serviço do cargo eram aposentados. Os vencimentos da aposentadoria não poderiam nunca exceder os da atividade.

A invalidez dependia de exame médico. No início em número de dois e, posteriormente, de um só.

Quando o funcionário atingia certa idade, era obrigado a aposentar-se. Tal era denominada aposentadoria compulsória. Os magistrados aposentavam-se aos 75 e os demais funcionários públicos, aos 68 anos de idade.

A aposentadoria facultativa ou voluntária era concedida aos funcionários que preenchessem os requisitos de idade e de tempo de serviço.

A regra para a  concessão da aposentadoria facultativa ou voluntária era de 30 anos de serviço público prestado.

A contagem do tempo de serviço era muito importante. Legalmente falando, inicialmente era contado integralmente o tempo serviços prestados em cargos locais, Estaduais ou federais. A partir de 1915, com a lei nº 2924, entretanto, para o efeito da aposentadoria só era contado o tempo de serviço federal.

A Constituição de 1934 não distinguia, entretanto, os serviços acima, referindo-se apenas ao serviço público efetivo. Isto gerou, entretanto, nova interpretação dessa última disposição legal.

O Estado protegia o funcionário público e os seus familiares, mesmo após a sua morte.  Para tal, o montepio exercia dever de justiça social e não constituía pecúlio ou capital.

Tinha o montepio por fim prover a subsistência e garantir o futuro das famílias dos seus funcionários, quando falecidos ou impedidos de sustentá-las.

Não existia relação entre a contribuição do funcionário e a pensão. Embora reconhecesse o direito do funcionário, obrigado era o funcionário a contribuir e o Estado a subvencionar.

O sistema de montepios dos funcionários públicos foi substituído, em 31 de dezembro de 1926 pelo decreto 5128, por regime de pecúlios baseado nas instituições de seguro.

Era a criação do Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos da União. O mesmo tinha personalidade jurídica e visava constituir e assegurar pecúlio ou pensão, em benefício da família de todo contribuinte falecido.

A leitura e a observação do regime constitucional estabelecido em 1934 permitem o alcance de algumas observações dentro do quadro de análise da evolução da função pública nos textos constitucionais brasileiros a partir de 1891.

Dentro do modelo de Estado atual construído a partir do texto constitucional, o direito administrativo representa os meios de sua atuação e a função pública trata de como os seus agentes serão nele posicionados, de quais direitos e quais deveres terão. Isto porque os próprios agentes do Estado serão, em última análise, quem realizarão as atividades estatais, ou em outros termos, também, quem prestará a função pública. De tudo isto provém a importância do tema em análise.

Para o exercício de função pública não era necessário estar a pessoa vinculada ao Estado através de cargo público, ou seja, pertencer ao quadro de funcionários do Estado, ao quadro de funcionários públicos.

As normas que tratavam da relação jurídica entre o Estado e seus funcionários eram normas legais. Nestas estavam afastados quaisquer princípios de direito civil.

Alguns casos existiam de funcionários eram sujeitos à lei e também a um contrato.

A possibilidade do Estado para alterar unilateralmente direitos dos seus  funcionários era limitada pelo respeito aos direitos adquiridos dos mesmos.

Se estes últimos fossem desrespeitados, ou além deles, também disposições constitucionais, tinham direito os funcionários de serem indenizados.

A colocação de um título especial tratando do funcionalismo público na Constituição de 1934 foi inovação que veio demonstrar a importância que se queria dar ao instituto da função pública, haja vista que a constitucionalização de qualquer instituto jurídico caracteriza a sua própria importância dentro daquele ordenamento constitucional estabelecido. Isto, além de impedir a sua alteração por lei ordinária.

Os atos praticados por estas pessoas eram válidos, a não ser que a sua situação irregular pudesse ser facilmente constatada por qualquer pessoa.

A investidura em cargo público era direito de todos os brasileiros que preenchessem os requisitos de qualificação necessária. Tal qualificação era aferida pelo concurso público de provas ou de provas e títulos.

Alguns cargos e funções exigiam que além de brasileiro, o pretendente fosse nascido no País, ou seja, brasileiro nato.

Entretanto, o Presidente da República podia escolher certos funcionários públicos. Nota-se aí um primeiro indício que possibilitava critério não necessariamente igualitário na escolha dos mesmos.

Diversos eram os cargos que seus titulares eram nomeados. A amplitude dos mesmos era tamanha que necessariamente tornava o ingresso no serviço público um favor a ser recebido pelos amigos dos que detinham o poder. Além do mais, salvo previsão legal, estavam as nomeações protegidas pelo critério da discricionariedade, fato que por si só, possibilita apreciação subjetiva de oportunidade e conveniência.

As observações que devem ser feitas aos dispositivos constitucionais analisados chamam atenção para o fato de que, mais uma vez, a Constituição procurou garantir o atendimento mais completo possível do bem comum através do estabelecimento de condições para os agentes do Estado prestarem um bom serviço.

Note-se contudo, que vícios como a possibilidade de nomeação de funcionários públicos para diversos cargos eram presentes na mesma Carta Magna o que podia dar condições a toda a espécie de favoritismo em detrimento de uma boa prestação do serviço público.

Informações Sobre o Autor

Francisco Mafra.

Doutor em direito administrativo pela UFMG, advogado, consultor jurídico, palestrante e professor universitário. Autor de centenas de publicações jurídicas na Internet e do livro “O Servidor Público e a Reforma Administrativa”, Rio de Janeiro: Forense, no prelo.