Gratificação por encargo de curso ou concurso: arcabouço legislativo e entendimento da SEGEP-MPOG

Resumo: O presente artigo tem por objetivo analisar o arcabouço legislativo que deu origem à Gratificação por encargo de curso ou concurso prevista no artigo 76-A da Lei nº 8.112/90. Também aborda o entendimento da Secretaria de Gestão Pública- SEGEP do Ministério do Planejamento, Orçamento de Gestão- MP acerca do assunto, especialmente o cabimento de pagamento da GECC a servidores que não se encontram lotados nas Escolas de Governo.

Palavras-chave: Servidor Público. Gratificação por encargo de curso ou concurso. Secretaria de Gestão Pública. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Sumário: 1) Arcabouço-legislativo. 2) Atividades exercidas em Escolas de Governo; 3) Entendimento da Secretaria de Gestão Pública- SEGEP; 4) Conclusão

1. ARCABOUÇO-LEGISLATIVO

A gratificação por encargo de curso ou concurso tem sei fundamento no artigo 39 §2º da Constituição Federal que estabelece:

“Art. 39(…)

§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.”

Baseado nesse dispositivo constitucional, o legislador editou a Medida Provisória nº 283/2006, posteriormente convertida na Lei nº 11.314/2006 que tratou de um conjunto de medidas de reorganização administrativa relevante e urgente, destinado a solucionar ou amenizar problemas verificados no campo da gestão administrativa, patrimonial e de pessoal da administração pública federal, contribuindo, assim, para a maior eficiência e eficácia do Estado e a melhoria dos serviços prestados aos cidadãos. 

Dentre elas, foi proposta no seio da Lei nº 8.112/90, a criação da Gratificação por encargo de curso ou concurso, conforme se vê da Exposição de Motivos da MP nº 283/2006, abaixo transcrita:

“3. Nesse sentido, propomos, na forma dos art. 1º e 2º, alterações à Lei nº 8.112, de 1990, que "Dispõe sobre o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias e fundações públicas federais", com vistas à inclusão, nessa norma jurídica, da Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso, destinada a retribuir os servidores da, pelo desempenho eventual de atividades de instrutoria em cursos de formação, de desenvolvimento e de treinamento regularmente instituídos, ou, ainda, como auxiliar ou membro de banca examinadora, comissão de avaliação e comissão fiscalizadora de concurso público.

4. O art. 39, § 2º, da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, dispõe que "A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados", o que implica a criação das condições para que estas escolas possam funcionar de forma a cumprir suas missões institucionais.

5. O Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, que instituiu a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, considera treinamento regularmente instituído as ações de capacitação que compreendam cursos presenciais e à distância, aprendizagem em serviço, grupos formais de estudos, intercâmbios, estágios, seminários e congressos, que contribuam para o desenvolvimento do servidor e que atendam aos interesses da administração.

6. A proposta tem caráter de urgência devido ao tumulto causado por questionamentos jurídicos, a exemplo da Ação Civil Pública nº 19998.34.00.002302-5, em relação à contratação de servidores públicos para exercer atividades de instrutoria em cursos de formação, de desenvolvimento e de treinamento regularmente instituídos, ou, ainda, como auxiliar ou membro de banca examinadora, comissão de avaliação e comissão fiscalizadora de concurso público, sob a alegação da possível incidência de acumulação ilegal de cargos e, ainda, pretensa ausência de amparo legal para os procedimentos até então adotados.

7. O impedimento do exercício das atividades de instrutoria pelos servidores públicos, objeto da presente proposta, constitui um retrocesso no cumprimento da missão das instituições autorizadas, com especial destaque para a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP. Registre-se que os treinamentos, na sua maioria esmagadora, estão voltados para as competências específicas dos cargos no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. Os Instrutores de tais matérias, como natural conseqüência, não estão disponíveis no mercado com a escala necessária. A eficiência impõe que essas instituições busquem no próprio serviço público, os instrutores, profissionais especializados, com larga experiência em conhecimentos específicos como mecanismo que viabilize atingir o objetivo do treinamento.

8. A Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso, tem suas raízes assentadas nos Decretos-Leis nºs 1.341, de 22 de agosto de 1974; 1.604, de 22 de fevereiro de 1978 (art. 8º) e 1.746, de 27 de dezembro de 1979 (art. 4º), porém, não foi incluída na Lei nº 8.112, de 1990. Nesse sentido, a alteração da referida lei, tem por objeto contemplar essa omissão, compatibilizando o exercício da atividade de instrutoria com o exercício do cargo, respeitados os limites e observadas as compensações de carga horária de trabalho..”

A citada proposta deu luz ao artigo 76-A da Lei nº 8.112/90 que possui a seguinte redação:

“Art. 76-A.  A Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso é devida ao servidor que, em caráter eventual: (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)    (Regulamento)

I – atuar como instrutor em curso de formação, de desenvolvimento ou de treinamento regularmente instituído no âmbito da administração pública federal; (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)

II – participar de banca examinadora ou de comissão para exames orais, para análise curricular, para correção de provas discursivas, para elaboração de questões de provas ou para julgamento de recursos intentados por candidatos; (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)

III – participar da logística de preparação e de realização de concurso público envolvendo atividades de planejamento, coordenação, supervisão, execução e avaliação de resultado, quando tais atividades não estiverem incluídas entre as suas atribuições permanentes; (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)

IV – participar da aplicação, fiscalizar ou avaliar provas de exame vestibular ou de concurso público ou supervisionar essas atividades. (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)

§ 1o  Os critérios de concessão e os limites da gratificação de que trata este artigo serão fixados em regulamento, observados os seguintes parâmetros: (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)

I – o valor da gratificação será calculado em horas, observadas a natureza e a complexidade da atividade exercida; (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)

II – a retribuição não poderá ser superior ao equivalente a 120 (cento e vinte) horas de trabalho anuais, ressalvada situação de excepcionalidade, devidamente justificada e previamente aprovada pela autoridade máxima do órgão ou entidade, que poderá autorizar o acréscimo de até 120 (cento e vinte) horas de trabalho anuais; (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)

III – o valor máximo da hora trabalhada corresponderá aos seguintes percentuais, incidentes sobre o maior vencimento básico da administração pública federal: (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)

2,2% (dois inteiros e dois décimos por cento), em se tratando de atividades previstas nos incisos I e II do caput deste artigo; (Redação dada pela Lei nº 11.501, de 2007)

1,2% (um inteiro e dois décimos por cento), em se tratando de atividade prevista nos incisos III e IV do caput deste artigo. (Redação dada pela Lei nº 11.501, de 2007)

§ 2o  A Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso somente será paga se as atividades referidas nos incisos do caput deste artigo forem exercidas sem prejuízo das atribuições do cargo de que o servidor for titular, devendo ser objeto de compensação de carga horária quando desempenhadas durante a jornada de trabalho, na forma do § 4o do art. 98 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)

§ 3o  A Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso não se incorpora ao vencimento ou salário do servidor para qualquer efeito e não poderá ser utilizada como base de cálculo para quaisquer outras vantagens, inclusive para fins de cálculo dos proventos da aposentadoria e das pensões.” (Incluído pela Lei nº 11.314 de 2006)

Posteriormente, com o fito de regulamentar o citado dispositivo legal, o legislador editou o Decreto nº 6.114/2007.

Conforme se depreende do arcabouço histórico-legislativo, parece-nos, em princípio, que a intenção do legislador ao prever, na Lei nº 8.112/90, a gratificação por encargo de curso ou concurso, não só foi corrigir uma omissão legislativa que remonta à edição dos Decretos-leis nºs 1.341, de 22 de agosto de 1974, 1.604, de 22 de fevereiro de 1978 (art. 8º) e 1.746, de 27 de dezembro de 1979(art. 4º), mas também a de sinalizar que a GECC se destina ao pagamento de cursos regularmente instituídos em Escolas de Governo, em vista do dispositivo constitucional – artigo 39, §2º – que deu vida a todo esse arcabouço legislativo.

2. ATIVIDADES EXERCIDAS EM ESCOLAS DE GOVERNO

A citada constatação adveio da leitura atenta da Exposição de Motivos que deu vida à MP nº 23/2006, posteriormente convertida na Lei nº 11.314/2006 que incluiu o artigo 76-A na Lei nº 8.112/90, uma vez que expressamente sinalizou que a gratificação seria devida em razão de “desenvolvimento e treinamento regularmente instituídos”, bem como que implique a “criação das condições para que estas escolas possam funcionar de forma a cumprir suas missões institucionais”:

“3. Nesse sentido, propomos, na forma dos art. 1º e 2º, alterações à Lei nº 8.112, de 1990, que "Dispõe sobre o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias e fundações públicas federais", com vistas à inclusão, nessa norma jurídica, da Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso, destinada a retribuir os servidores da, pelo desempenho eventual de atividades de instrutoria em cursos de formação, de desenvolvimento e de treinamento regularmente instituídos, ou, ainda, como auxiliar ou membro de banca examinadora, comissão de avaliação e comissão fiscalizadora de concurso público.

4. O art. 39, § 2º, da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, dispõe que "A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados", o que implica a criação das condições para que estas escolas possam funcionar de forma a cumprir suas missões institucionais.”

Assim, ao interpretar o artigo 76-A da Lei nº 8.112/90 à luz da Constituição Federal, em especial o artigo 39 §2º, conclui-se que o pagamento da GECC, em princípio, só seria devido ao servidor que exercesse as atividades em cursos regularmente instituídos no âmbito de Escolas de Governo (ESAF, EAGU, ENAP, etc).

Ao adotar essa interpretação, o Operador do Direito considera como fato gerador da GECC o exercício de atividades no âmbito das Escolas de Governo, de forma que, caso exerça essas atividades fora das citadas escolas a GECC não seria devida.

De outro lado, a instituição das Escolas de Governo no País parecer ser ainda muito precária (é possível que as escolas ainda não estejam completamente instaladas em todo o País), de modo que, a adoção da intepretação mais restritiva pode tornar o dispositivo sem eficácia.

Não se pode olvidar, ademais, que podem existir situações em que o próprio órgão público elabora, por exemplo, as provas de ingresso nos cargos públicos do próprio órgão, de modo que, nesse caso, ainda que não exista escola de governo, supõe-se que haveria de se pagar a GECC.

Adotar esse entendimento considera como fato gerador da GECC o exercício eventual das atividades previstas no artigo 2º do Decreto nº 6.114/2007.

Acrescente-se que a gratificação por encargo de curso ou concurso remonta a normativos promulgados antes da CF/88[1], tendo o legislador, utilizado a MP nº 283/2006 para corrigir a omissão da Lei nº 8.112/90 sobre o assunto.

3. ENTENDIMENTO DA SECRETARIA DE GESTÃO PÚBLICA- SEGEP

Somando-se a isso temos que, as diversas Notas Técnicas emitidas pela SEGES/MPOG (antiga SRH/MPOG) acerca do assunto[2], podem não ter abrangido a situação acima descrita, qual seja, a questão da GECC somente ser devida quando o servidor desempenha as funções expressamente previstas no Decreto nº 6.114/2007 em Escolas de Governo.

Indícios apontam para o entendimento de que a interpretação adotada pela SEGES/MPOG é de que a GECC é devida, ainda que as atividades sejam exercidas fora das escolas de governo.

É o que se pode inferir da Nota Técnica nº 402/2010-COGES/DENOP/SRH/MP, a qual transcrevo trechos abaixo:

“5.A Secretaria de Recursos Humanos vem implementando o Programa de Multiplicadores em Gestão de Pessoas, com o objetivo geral de formar servidores capazes de atender de forma ágil e com otimização de recursos todas as demandas de capacitação nas ferramentas e sistemas de gestão de pessoas do Sistema de Pessoal Civil da União – SIPEC.

6. O Programa funciona em dois eixos, sendo um responsável pela formação de instrutores/multiplicadores, e o segundo eixo visa utilizar esses servidores como instrutores de treinamento operacional, criando assim uma rede de multiplicadores.

7. O referido Programa deve estar em consonância com a legislação que trata de treinamento e instrutoria no serviço público, devendo, por isso, observar as regras previstas tanto no Decreto nº 6.114, de 2007, como no art. 76-A da Lei nº 8.112, de 1990, haja vista tratar-se de atuação de servidor como instrutor em curso de formação, de desenvolvimento ou de treinamento regularmente instituído no âmbito da administração pública federal.

8. No âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, foi editada a Portaria MP nº 323, de 3 de julho de 2008, que estabelece a Tabela de Valores da Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso – GECC e o correspondente Quadro de Especificações e dá outras providências.”

E conclui:

“A atividade da SRH como membro do Comitê Gestor da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal é no sentido de criar meios de estimular os servidores a atuarem na condição de instrutores, facilitadores e multiplicadores, não sendo atribuição regulamentar a execução dessas atividades, o que não impede que elas sejam realizadas por seus servidores, nem tampouco que se efetue o pagamento nos casos de servidores da SRH atuarem como instrutores no processo de multiplicadores;”

Também o entendimento constante da Nota Técnica nº 767/2009/COGES/DENOP/SRH/MP aponta no mesmo sentido:

“8.No que tange ao questionamento “c”, podemos considerar como eventos de disseminação de conteúdo aqueles que contemplam tanto a aquisição de habilidades e conhecimentos, quanto o desenvolvimento de características comportamentais que contribuam na preparação do servidor público para torná-lo agente e facilitador na prestação de serviços à sociedade e no aprimoramento dos processos; podendo ser organizado em diversos formatos, tais como: curso, seminário, oficina, entrevista, e-learning, programas de treinamento, pesquisa, workshop, congresso, conferência, fórum, etc.

9. É indispensável acrescentar que muitas vezes os instrutores mais indicados para os cursos de formação, desenvolvimento, capacitação, treinamento ou reciclagem de pessoal são os próprios servidores, escolhidos como instrutores por serem profissionais que já acrescentaram à sua formação acadêmica experiências práticas, adquiridas no serviço público que, como qualquer outra atividade, tem as suas peculiaridades.

10. No entanto, sempre que o interesse público exigir, o servidor poderá ser designado pelo seu órgão de trabalho para lecionar em cursos de formação e/ou aperfeiçoamento voltados para os demais colegas, igualmente vinculados à mesma entidade, ou outros servidores da Administração Pública Federal, sem prejuízo de suas atribuições e mediante gratificação acrescida ao salário e compensação da jornada de trabalho.

11. Se o órgão não possui o cargo específico de instrutor ou professor, exercer essa função representa um acréscimo às atribuições do cargo, sendo devida a retribuição pecuniária.”

4. CONCLUSÃO

Dessa forma, entende-se que a gratificação por encargo de curso ou concurso é devida independentemente de o servidor encontrar-se em Escolas de Governo, bastando o preenchimento dos requisitos legais previsto no artigo 76-A da Lei nº 8.112/90.