FPM: é possível revisar repasses em situações excepcionais?

Autora: Camila Rodrigues da Silva
– Advogada, especialista em Direito Administrativo,
Direito Tributário, Direito Civil e Processo Civil, e Direito do Petróleo e Gás.

Pode o ordenamento jurídico admitir que um município permaneça recebendo
recursos inferiores aos constitucionalmente devidos apenas porque a correção
do erro ocorreu após o encerramento do exercício financeiro?

A resposta a essa indagação ultrapassa a técnica orçamentária e alcança uma
questão essencialmente constitucional. Em situações excepcionais, a aplicação
rigorosa do princípio da anualidade pode entrar em tensão com valores
igualmente protegidos pela Constituição, como a razoabilidade, a autonomia
municipal, a isonomia federativa e a supremacia do interesse público.
É nesse contexto que se insere o Fundo de Participação dos Municípios (FPM),
instrumento constitucional destinado a reduzir desigualdades regionais e
assegurar condições mínimas para que os municípios exerçam, com
autonomia, as competências que lhes foram atribuídas pela Constituição.
O presente artigo sustenta que, diante de erros censitários ou de fatos
supervenientes capazes de comprometer a definição dos coeficientes de
distribuição do FPM, a interpretação do sistema jurídico não deve limitar-se à
aplicação automática da anualidade orçamentária. Impõe-se uma leitura
sistemática da Constituição, capaz de harmonizar segurança jurídica e justiça
federativa sem comprometer a estabilidade das contas públicas.
Embora a utilização de critérios técnicos previamente definidos proporcione
previsibilidade e segurança à repartição constitucional de receitas, situações
excepcionais podem revelar distorções incompatíveis com a finalidade do
próprio sistema. Nesses casos, o debate deixa de envolver apenas a
atualização de coeficientes e passa a questionar se a manutenção de dados
reconhecidamente incorretos atende, de fato, aos objetivos constitucionais do
federalismo cooperativo.
Essa reflexão ganha relevância diante da dependência financeira de inúmeros
municípios em relação ao FPM. Quando erros objetivos comprometem os
critérios de distribuição, os efeitos alcançam diretamente a prestação de
serviços públicos essenciais e desafiam a interpretação do ordenamento
jurídico a conciliar estabilidade orçamentária, autonomia municipal e justiça
federativa.

A anualidade orçamentária e seus limites diante de situações
excepcionais

A anualidade orçamentária constitui importante instrumento de segurança
jurídica ao conferir previsibilidade à execução do orçamento público e
estabilidade aos critérios de distribuição do Fundo de Participação dos
Municípios. Sua aplicação, entretanto, parte de uma premissa indispensável: a
de que os dados utilizados para definição dos coeficientes correspondam
efetivamente à realidade.
Quando essa premissa deixa de existir em razão de erros censitários ou de
fatos supervenientes capazes de alterar significativamente a realidade
demográfica de determinado município, a controvérsia deixa de envolver
apenas critérios de cálculo e passa a alcançar a própria finalidade
constitucional da repartição de receitas.
Nessas hipóteses, a manutenção de coeficientes fundados em informações
reconhecidamente incorretas pode comprometer a autonomia financeira
municipal, afetar a continuidade dos serviços públicos essenciais e produzir
resultados incompatíveis com os objetivos do pacto federativo.
A solução dessa tensão não está na prevalência absoluta de um princípio
constitucional sobre outro. A interpretação sistemática da Constituição exige
harmonizar anualidade orçamentária, razoabilidade, autonomia municipal e
supremacia do interesse público, preservando simultaneamente a estabilidade
das contas públicas e a efetividade da repartição constitucional de receitas.
A legalidade permanece elemento indispensável da atuação administrativa.
Contudo, sua aplicação não pode conduzir à perpetuação de resultados
incompatíveis com a finalidade constitucional das normas. Quando isso ocorre,
impõe-se ao intérprete buscar soluções capazes de preservar, ao mesmo
tempo, segurança jurídica e justiça federativa.
Essa compreensão encontra respaldo em precedentes relevantes do Superior
Tribunal de Justiça.
A discussão não envolve simples aumento de receita municipal.
O verdadeiro debate consiste em saber se o Estado deve permanecer
vinculado a um dado oficialmente reconhecido como incorreto, ainda que isso
comprometa a autonomia financeira do município e afete diretamente a
continuidade de políticas públicas essenciais. A controvérsia desloca-se, assim,
do plano estritamente orçamentário para alcançar o próprio sentido da
legalidade. A observância da lei continua sendo requisito inafastável da
atuação administrativa; todavia, quando a aplicação literal da norma passa a
produzir consequências incompatíveis com os valores constitucionais que ela
própria busca proteger, impõe-se ao intérprete uma leitura sistemática do
ordenamento jurídico. Nesse contexto, ganham relevo os princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade: mais do que critérios de moderação,
funcionam como instrumentos de controle da própria aplicação da legalidade,
impedindo que soluções formalmente corretas conduzam a resultados
materialmente injustos.
Da mesma forma, a supremacia do interesse público impõe que a interpretação
das normas administrativas esteja voltada à proteção do interesse coletivo.
Quando um município deixa de receber recursos constitucionalmente
destinados à manutenção de serviços essenciais em razão de erro reconhecido
na base de cálculo, não é apenas o ente federativo que suporta as
consequências: os reflexos recaem diretamente sobre a população que
depende da continuidade de políticas públicas nas áreas de saúde, educação,
infraestrutura, assistência social e segurança. Nessas circunstâncias, mostra-
se juridicamente sustentável defender que a interpretação do sistema
constitucional de repartição de receitas deve buscar harmonizar a anualidade
orçamentária com os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da
supremacia do interesse público, preservando tanto a estabilidade das contas
públicas quanto a efetividade da autonomia municipal.
Essa perspectiva não representa flexibilização indiscriminada das regras
orçamentárias. Propõe-se, ao contrário, a construção de mecanismos
excepcionais destinados exclusivamente às hipóteses em que a realidade
fática demonstre, de forma objetiva e comprovada, que os critérios
originalmente utilizados deixaram de refletir a situação concreta sobre a qual
deveriam incidir. Trata-se, em suma, de reconhecer que a legalidade, lida à luz
da Constituição, não pode ser instrumento de perpetuação de erros, mas sim
veículo de realização dos fins que justificam a própria existência do
ordenamento jurídico.

Conclusão

O Fundo de Participação dos Municípios representa um dos principais
instrumentos de concretização da autonomia financeira municipal e de redução
das desigualdades entre os entes federativos. Sua importância ultrapassa a
dimensão orçamentária, alcançando diretamente a efetividade das políticas
públicas e a garantia dos direitos fundamentais da população.
Embora o princípio da anualidade orçamentária desempenhe papel essencial
na organização das finanças públicas, sua aplicação não pode ser dissociada
dos demais valores constitucionais que estruturam o Estado brasileiro.
Quando situações excepcionais demonstram que os dados utilizados para a
definição dos coeficientes de distribuição deixaram de refletir a realidade, a
interpretação do sistema jurídico deve buscar soluções capazes de preservar
simultaneamente a segurança jurídica e a justiça federativa.
Não se trata de afastar a anualidade orçamentária, mas de reconhecer que sua
finalidade é garantir estabilidade ao sistema, e não legitimar a perpetuação de
distorções decorrentes de erro material ou de fatos supervenientes que
comprometam a efetividade da repartição constitucional de receitas.
A harmonização entre legalidade, razoabilidade e supremacia do interesse
público mostra-se, nesse contexto, plenamente compatível com a Constituição
Federal e com a evolução da jurisprudência e da doutrina administrativas.
O verdadeiro desafio não consiste em flexibilizar a anualidade orçamentária,
mas em impedir que sua aplicação automática transforme um instrumento
concebido para promover segurança jurídica em fator de perpetuação de
injustiças federativas. A Constituição Federal não protege apenas a
estabilidade das contas públicas; protege, sobretudo, a capacidade do Estado
de assegurar que seus mecanismos de repartição de receitas cumpram a
finalidade para a qual foram instituídos. Garantir autonomia aos municípios e
assegurar que a repartição constitucional de receitas continue cumprindo sua
verdadeira finalidade: transformar a Federação em um instrumento efetivo de
realização do interesse público.